关于如何提高人大代表素质的思考
发布日期：2004-10-25 文章来源： 互联网
随着人大作为国家权力机关的职能的增强和人民群众民主意识的高涨，提高人大代表素质的呼声也越来越高。但如何提高人大代表素质，目前的讨论中意见各异。笔者认为，现阶段提高人大代表素质应着重从以下三个方面入手。
一、适当提高人大代表的资格标准
我国的宪法和选举法对公民的选举权和被选举权没有作资格条件要求的区分，凡有选举权的公民同时也有被选举权，并有可能成为候选人或当选为正式代表。从理论上讲，这种制度设计有利于实现公民被选举权的普遍性。但从选举实践来看，选举的目的在于从公民中挑选出既符合公民的意愿，又有能力充当代理人角色的人来组成国家权力机关，代表人民行使管理国家的权力，毫无疑问，这些被挑选出的对象理应是公民中的相对优秀者。因此，要求代表候选人的资格条件高于一般选民的资格条件是完全必要的。结合目前的实际情况，适当提高代表候选人的资格标准应重点关注以下两个方面：
1.在年龄资格方面，应合理设定代表候选人的年龄的上限与下限。现行宪法和选举法对选举权和被选举权没有设定年龄上限，以致实践中出现部分人大代表（尤其是全国人大和省级人大中的代表）年龄老化的问题。有的代表因高龄常年体弱多病，连会议都不能正常参加，即便健康状况正常，但老年人的体力、精力、活力、思维能力的衰退是自然规律，因此，代表高龄化必然影响人大代表参政议政的整体功能和质量。关于代表候选人的年龄下限，现行宪法和选举法的规定意味着公民年满18周岁就具备当选为代表的年龄资格。但18周岁公民的知识、经验和能力一般不适应代表角色的资质要求，因而这种低年龄资格不利于保障代表的基本素质，参考世界其他国家的做法，同时考虑到不同层次人大代表的不同来源和不同要求，建议将全国人大和省级人大代表（候选人）的年龄资格定为25～60周岁，省级以下人大代表（候选人）定为21～55周岁。
2.在知识和能力资格方面，应适当规定代表候选人的受教育程度和社会活动能力要求。民主政治的发展，客观上需要提高对人大代表的文化素养和政治活动能力的要求。很难设想，一个缺乏基本文化知识和议政能力的代表，能很好地代表人民参与政治决策和行使国家权力。长期以来，人大代表中劳动模范、英雄人物、文艺名流、体育明星等各种“好人”不少，以致在人们心目中（包括在这些“好人”代表心目中）形成一种印象，似乎人大代表就是一种“荣誉”称号。能当人民的代表当然是一种荣誉，但人大代表的功能不在于体现荣誉，而在于从事政治活动。劳模、英雄等各种对社会有贡献的人，当然应受到人民的尊重，但尊重他们有许多其他的途径；他们也有当人大代表的权利，但应具备代表角色应有的知识和能力。为适应民主政治的发展，必须对人大代表职务由“荣誉型”定位转向“政治功能型”定位，并按照其功能的要求提高人大代表的文化教育和社会活动能力素质标准。
二、建立人大代表选举的竞争机制
既然选举是公民选择、挑选代理人的活动，那就应当有一种有利于选民作出选择决定的机制，这种机制就是候选人的竞争，即竞选。但是，目前人大代表的选举尚未建立起这种竞争机制，因而选举活动中，选民往往因不了解、“不认识”候选人而“随大流”地行使一下形式上的权利。这既影响选举结果的公正性，挫伤选民的参选热情，也难以保证当选代表的基本素质。为提高人大代表选举的民主性，真正选出能胜任人民代表重任的高素质代表，建立代表选举的竞争机制势在必行。
首先，人大代表候选人的提名和酝酿、确定环节要建立竞争机制。《选举法》规定了10人以上选民（代表）的联名提名与政党、团体的提名具有同等地位，但实践中政党、团体的提名往往为数过多，甚至某些不能胜任代表工作的人也被列入推荐名单，而选民（代表）的提名往往不被重视和同等对待，有的地方领导人甚至根本不尊重选民的意愿，事先圈定好候选人的提名方案让选民“讨论”。很显然，以这种不公正、不民主的提名为基础进入酝酿确定程序，所谓“讨论”、“协商”不过是一种形式、手续，而不具有实质性的意义。因此，现行代表候选人的提名和确定办法需要改革，改革的思路应当是建立竞争机制。建议实行初步代表候选人自愿报名登记，正式代表候选人由选民（代表）预选确定的制度。考虑到现行的政治结构，保持政党、团体从全局出发推荐候选人是必要的，但要控制一定的比例，而且要同自愿报名的初步候选人平等地竞争，由选民投票决定正式代表候选人和正式当选代表。
其次，代表候选人的宣传介绍方式也要建立竞争机制。一方面要加强选举组织机构和代表候选人推荐者对候选人的宣传介绍的力度和声势，并重点介绍候选人的综合素质；另一方面（也是更重要的方面），要改变目前候选人本人不进行自我介绍的做法，允许候选人（包括初步的和正式的候选人）依照一定的程序作竞选演说，并当面回答选民的提问，从而使选民对候选人有更直接、更全面的了解。以上两个方面综合起来，就是建立一种由选举委员会介绍，推荐候选人的政党、团体和选民介绍，候选人自我介绍“三结合”的宣传介绍候选人的方式。这样做，既有利于提高选举活动的公开性和民主性，也有利于增强当选代表的责任感和使命感，从而优化人大代表的整体素质。
当然，引进竞争机制后，有必要健全相关的法律法规，禁止介绍中弄虚作假、造谣诽谤、人身攻击之类的行为。
三、搞好人大代表的职务培训
同西方国家的议员专职制不同，我国的人大代表是兼职的，他们在各自的本职工作岗位上可能是行家里手，但在政治活动领域并非一定如此。即使他们都是专职代表，按照现代继续教育观念，也存在一个知识、能力和思想、行为方式不断更新提高的问题，更何况现实中人大代表整体素质还不高。因此，搞好人大代表的培训学习是完全必要的。目前从中央到地方各级党校、行政学院科目设置都很健全，但没有一个人大代表的培训机构。问题当然不在于有没有一个专门的机构，而在于是否认识到人大代表培训学习的必要性和重要性，目前不重视人大代表职务培训的状况必须改变。
搞好人大代表的职务培训，首先是要搞好人大代表的“岗前”培训，即新当选的代表正式任职前的培训。这是当选代表转换角色位置、增强角色意识的需要，也是他们学习和获取履行人民代表职责所必备的知识和技能的重要途径。其次是要搞好人大代表的“岗中”培训，即代表任职期间的培训。使代表们能及时了解新形势、新情况，学习新的政策和法律、法规，交流和研究履行代表职务的经验，以便更好地开展工作。
根据人大代表的工作性质，人大代表职务培训的主要内容和目标应包括以下几个方面：（1）学习现代民主政治的基本理论和知识，树立民主、法治的基本理念。（2）了解我国人大制度的基本内容、人大代表的职责以及行使职权、履行职务的方法与途径，掌握参政议政的知识和技能。（3）学习时事政治，了解国内外形势，学习基本的法律法规和国家的大政方针，提高参政议政水平。（4）交流履行代表职责的经验，研究工作中的问题，提高工作的质量。上述内容的具体安排应视“岗前”、“岗中”培训的不同要求而有所侧重。
从发展社会主义民主政治的长远目标考虑，从现在起，应把人大代表职务培训作为完善人大制度的一项重要任务来对待，把它作为一项制度以法律的形式确定下来，并就有关的一系列问题作出制度化的安排。例如：培训工作分级进行；培训时间每年不得少于2周（可集中或分期安排）；培训经费由本级政府财政列入人大经费总额中；培训机构可以委托的形式确定在党校、行政学院、高等院校或社会科学研究机构；代表离职培训期间所在工作单位以公差看待，工资、福利待遇不变等等。总之，要通过制度化的规定保证人大代表职务培训的落实。
