对优化区人大代表结构的几点思考
发布日期：2004-10-20 文章来源： 互联网
认真选好人民代表大会代表，是各级人大换届选举的一项重要任务。能否选出素质较高、结构合理的人大代表，对于坚持人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明具有重大影响。每次人大换届选举都会遇到如何优化代表结构问题，这是直接选举中一个情况比较复杂、操作难度较大的现实问题。下面，笔者结合对浦东新区人大换届选举工作调研中的粗浅认识，试述优化代表结构问题。
分析代表构成现状 充分认识优化代表结构的重要性
人大代表结构，是指构成人民代表大会组成人员的群体结构。在我国，宪法规定的人民当家作主的政治地位，决定了民主的广泛性，这是人大代表的产生土壤和法律保障。一方面，是享受民主权利的主体极其广泛，依法享有政治权利的选民约占十八周岁以上的公民的99％；另一方面，公民参与社会主义民主的内容极其广泛，包括政治、经济、教育、科学、文化、卫生等诸多方面。因此，人大代表的构成必须从宏观上考虑，工人、农民、妇女、知识分子、民主党派等方面都应占据一定的比例，代表社会的各个方面，这就要求全体选民在广泛性的基础上，考虑方方面面的代表人物，选举产生出结构比例合理，并充分体现本阶层、本系统各自特点的人大代表。在此基础上，把人大代表的广泛性、代表性、先进性有机地统一起来。
综观历届人大代表的结构，都有不尽人意的地方，主要是中共党员代表比例偏高、领导干部代表偏多，这也是影响代表结构优化的“顽症”。以浦东新区一届人大代表结构为例，存在“二多一少”，即代表中中共党员偏多，占代表总数的72％；各级干部偏多，占代表总数的46％，而体现浦东特点的代表较少，如陆家嘴等四个开发区的区人大代表仅有22名，占代表总名额的5.8％。全国唯一以金融贸易定位的陆家嘴金融贸易区开发区，金融界代表也只有4名。造成代表结构不够合理，其原因是多方面的，而认识上的差距是一个重要原因。我们必须认识到代表结构涉及到人民代表大会的根本性质，涉及到人大整体功能发挥的大问题。决不能以单纯军事观点来看待换届选举任务，以为只要把代表选举产生出来，符合法律程序就是“大功告成”，而是应该从宪法所明确规定的人民代表大会的性质出发，从代表法所规定的代表权利和义务考虑，从优化代表结构的要求，积极引导选民把素质较高、符合条件的人选为代表。这是检验人大换届选举工作是否成功的重要标准。
坚持与时俱进 积极调整新一届区人大代表结构
为了加强党对人大换届选举工作的领导，中央及各级地方党委都发出“红头文件”，有针对性地对每次人大换届选举工作提出要求。其中，对代表素质、代表结构的要求，都是反映了当时社会阶层的新变化，适应了经济和社会结构变化的要求，体现了与时俱进的精神。对此，各级人大换届选举工作中积极贯彻执行，并在新一届的人大代表履行职责的行为中得到了印证。八十年代中期人大代表换届选举，为了落实邓小平同志关于知识分子也是工人阶级一部份这一英明论断，各级人大代表中知识分子比例有了较大增长。1992年颁布并实施代表法后，按照代表执行职务的能力要求，1993年、1998年的换届选举后，各级人大代表的知识结构有了很大改善，基本上消除了文盲代表的现象。媒体披露的全国人大代表带笔记本电脑出席会议的镜头，从一个侧面生动地表现了代表素质、代表结构也在与时俱进。
这次县级以上地方各级人大换届选举，是进入新世纪我国人民政治生活和地方政权建设的一件大事。搞好这次换届选举，关键是以“三个代表”重要思想为指导。因此，我们要按照“三个代表”要求，去思考、设计、规划新一届的人大代表结构。对浦东新区而言，以“三个代表”要求去最终形成优化的代表结构，既有利于我们拓宽思路，也是浦东新一轮开发开放的需要。
首先，新一届的代表结构要能体现我国先进生产力的发展要求。浦东开发12年来，一批代表先进生产力发展要求的经济实体纷纷入驻这片充满希望和生机的热土，并不断壮大。陆家嘴金融贸易区集聚了123家中外金融机构和7个国家级要素市场，外高桥保税区引进了2000多家贸易公司和60多家著名跨国公司的物流分拨中心，金桥出口加工区落户了421家中外资企业，张江高科技园区中的信息产业和生物医药产业已初具规模。这四大开发区已涌现出众多符合代表条件的优秀人物。同时，浦东的民营企业和新经济组织也不乏杰出人物。他们是我国先进生产力发展要求的代表之一。
其次，新一届的代表结构要能符合我国先进文化的前进方向。随着东方明珠电视塔、东方电视台、上海国际会议中心、上海科技馆等市级标志性文化项目在浦东的建成，东方书城等出版印刷产业在浦东的快速发展，陈逸飞、孔祥东、陆星儿等一批文化名人来浦东创业，以及社区文化日益丰富多彩，浦东的“文气”正在提升。与此同时，浦东孕育出一批代表先进文化前进方向的才俊。
第三，新一届的代表结构要能反映我国最广大人民的根本利益。在浦东开发的征途上，浦东新区无论在街道、镇，还是在各行各业，都涌现出一大批为浦东改革开放事业作出贡献的先进人物。从本质上来说，他们都是最广大人民根本利益的忠实代表。
从以往换届选举的实践来看，对代表构成的方方面面不能考虑过细，需要照顾的方面不能过多，因此，我们在设计新一届代表结构时，要重点处理好以下两个问题：一是认真落实有关党派结构的政策。历次人大换届时，中共中央或市委文件都规定，中共党员代表所占比例不要超过代表总数的65％，而在直接选举，即区县或乡镇的人大换届选举中，其选举结果往往是中共党员代表超过这一比例。究其原因是代表中党政干部偏多，致使代表中中共党员比例偏高。对此，1986年中央发文规定，除党政主要负责人仍应提名为代表候选人外，党政各部门的负责人大多数可以不提名为代表候选人。1989年中央又发文通知，“建议每县安排党委和政府的主要负责人当本级人大代表，一般以三至五人为宜。”中央三令五申发文，关键在于各地应认真贯彻执行。否则，党派结构政策的落实将是一句空话。这是本次区县人大换届选举中要认真研究并积极贯彻的重点问题。二是执行好连任代表要有适当比例的政策。从人大多年实践看，连任代表以占代表名额三分之一至二分之一为妥，以利于人大工作连续、有效地运作。
严格依法办事 努力优化代表结构
如何在宪法和法律允许的范围内，将所设计的结构优化的代表候选人方案得以落实，这是必须从操作层面去思考的问题。
首先，要加强调查，做到条块结合，积极物色一批素质较高的代表候选人。市委关于区县人大换届选举工作文件指出：直接选举工作以块为主，各系统密切配合。我以为，这里所讲的“条”和“块”，不仅对全市而言，而且针对区县的情况。因此，在以街道、镇的块为主，调查并掌握代表资源时，各条线也要协作配合，将本系统的代表资源主动推荐到有关街道、镇，由有关选区在选民认可的基础上，以选民10人以上联名形式提名推荐。然而，街道、镇在各选区提出的代表初步候选人，涉及到单位职工的，要注意听取该单位所属系统组织的意见，以防止将个别素质较差的人选为代表。
其次，要把握好15％和85％的关系。以往，各街道、镇总是将组织推荐的代表候选人（即占代表名额的15％那一块）作为选举中的重点，化较大的精力去完成。而对占代表名额85％需选民10人以上联合提名的那一块，只求依照法定程序进行选举，对代表结构优化问题考虑较少，或者说，在新形势下如何选举产生素质高、结构好的代表，还缺少足够的认识和相应的办法。我认为，一是街道、镇在下达代表的名额中，要将组织推荐的代表候选人与选民十人以上联名推荐的代表候选人，整合形成结构优化的代表候选人方案。一个区的人大代表其结构合理、优化，很大程度上取决于每一个街道、镇选举产生出结构好的代表。因此，选举前，各街道、镇要认真开展调研，对代表资源的情况进行全面调查摸底，对本街道（或镇）如何优化代表结构有个预案。二是要充分利用单位系统的代表资源。如浦东新区教育、卫生等单位系统，相对来说存在着代表资源的“三多”，即名人多（名校长、名院长不少）、专家多、民主党派多。要按照单位与社区相结合的原则，尽可能地将这些单位职工和社区居民组成混合选区，以有利于将素质较高的“三多”人物选为代表。三是要从技术层面多考虑“三选二”、“四选三”的方法。虽然从总体上讲，中共代表候选人比民主党派代表候选人有着明显的优势，但只要在操作过程中讲究方式方法，进行必要的技术处理，是能够将素质较好的民主党派人士选为代表，以达到代表结构优化的目的。如希望在某选区产生民主党派的代表时，要尽可能地采用被实践证明选举成功率较高的“三选二”、“四选三”方法，并在此选区内安排至少有两名民主党派人士为正式候选人，必将使民主党派当选代表的比例上升。这种操作方法，对确保妇女比例同样有效。
第三，积极引导选民选出结构优化的代表。要做到这一点，关键在于做好引导选民的工作，使选民把充分行使民主权利和按照党的方针政策办事相结合。依法办事是党的治国方略的具体内容，依法办事和按政策办事在根本上是一致的。在选举中，关于选民联合提名、协商确定代表正式候选人、差额选举原则是由法律规定的，而代表结构、代表素质等方面的要求，往往通过政策来规定。因此，选民既要坚持依法办事，又要认真执行有关政策，不能将二者对立起来。诚然，选举不能搞“指选”、“派选”，但在选举过程中要坚持向选民宣传代表基本素质和条件，讲清优化代表结构的重要意义。特别要精心组织好协商确定正式代表候选人这一关键环节。在初步代表候选人产生后，要进一步发扬民主，做好深入、细致的酝酿和协商工作，注意引导选民将优秀的党外人士、妇女等人物确定为正式代表候选人，经过差额选举，努力选出能符合结构优化的代表。例如，2002年浦东新区金桥镇人大换届选举中，镇选举委员会通过有效的宣传发动，让广大选民了解优化代表结构的重要性，在协商确定正式代表候选人过程中，以保证代表素质为前提，提出了“五让”做法，即党员让非党、干部让群众、男同志让女同志、文化低的让文化高的、年龄大的让年龄小的，从而选举产生了结构优化的镇人大代表。这也充分说明，积极宣传，善于引导，取得了广大选民的理解和支持，就能够达到优化代表结构的目标。
