试论影响人大代表作用发挥的因素及对策
发布日期：2004-10-20 文章来源： 互联网
经过几十年特别是近20年的探索、发展，我们积累了一些如何发挥好人大代表作用的经验，使各级人大代表的作用得到较好发挥。但是，在理论和实践上，阻碍人大代表作用发挥的因素仍有不少，使人民代表大会的有些职权落实不到位，也影响了我国的民主法制建设。本文通过对影响人大代表作用发挥的因素分析，提出进一步发挥人大代表作用的应对措施，以抛砖引玉，推动该问题的深入研究。
一、人大代表作用发挥的有利因素
（一）宪法、法律和制度上的保障，使人大代表能较充分地行使职权。人民代表大会制度成立伊始，我国制定的第一部宪法和《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规定了人民代表大会作为国家权力机关的地位、人大代表的选举程序及人民代表大会的基本权力，明确了人大代表作为国家权力机关组成人员的性质。“文革”结束后，在总结人大代表工作经验教训的基础上，我国又制定、完善了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对各级人大代表的选举、组织等作了具体详细的规定。1992年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，则对全国人大和地方各级人大代表的产生、性质、作用发挥，权利和义务、开会及闭会期间的活动、行使职权的保障等都作了明确的规定。各地方也结合实际制定了相应的涉及人大代表的法规，从而初步形成了规范和保障代表合法权益的一系列法律框架，使人大代表行使职权的各种活动有法可依，为代表工作走上法制化奠定了基础。
人大代表履行职务的基本方式是全国和地方各级人民代表大会。改革开放以来，全国各地积极探索人大代表在闭会期间发挥作用的机制和方式，使各级人大代表在闭会期间的活动搞得丰富多彩、有声有色。在人民代表大会开会期间，人大代表充分行使提议案、讨论、选举、询问、质询、罢免、表决等权力；在闭会期间，全国各地积极探索出了不少行之有效的代表履行职责的方式，如代表联系制度，代表接待日制度，代表活动月制度，还组织代表调查特定问题，评议人大任免的干部，专题座谈，邀请列席旁听等等。开会闭会期间活动的开展，使人大代表有效地履行了职责，扩大了影响，提高了声望，激发了人大代表行使职权的积极性。
（二）市场经济条件下，人民群众的民主法制观念逐渐增强，使代表作用的发挥有较好的社会氛围。早在第一届全国人民代表大会召开前的1953年5月至1954年6月，翻身得解放的全国各族人民，十分珍惜来之不易的当家作主的权力，积极参加全国范围的普选活动，认真选举县、乡两级的人大代表，并间接选出了全国人民代表大会代表。人大代表当时受到人们的普遍尊重和爱戴。后来由于反右、“文革”等政治运动的影响和破坏，全国人大和地方各级人大以及人大代表的活动被迫中断。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的初步建立，以人民代表大会制度为标志的社会主义民主法制建设也得到较快发展，人们的民主法制意识有所增强，人民代表大会和人大代表的地位和作用正逐步被人们所认识、重视。人民群众已逐渐自觉地拿起法律武器来维护自己的合法权益，也逐渐自觉地通过人大代表反映问题、提出建议、表达主张，行使自己当家作主的权利。
全国人大和地方各级人大通过职权的行使，初步构建了全国社会主义法律体系，并形成了一系列相对稳定的制度；通过人大代表活动的组织，做了许多看得见、摸得着的实事，督促解决了一些具体关系群众切身利益的问题；全国各地创办了许多宣传、报道和研究人大工作的报刊，各新闻媒体也对人民代表大会和人大代表的活动进行了较为广泛的宣传报道，社会上初步形成了关注、支持、配合人大工作及人大代表活动的氛围。这些都为人大代表发挥作用创造了较好的外部环境。
（三）人大代表的结构逐步合理，自身素质不断提高，使他们作用的发挥有了基本的前提。随着人民代表大会制度的不断完善和发展，各级人大代表的结构逐步趋于合理。少数民族、妇女等代表比重有所增加；随着我国非公有制经济逐步取得了合法地位，一些非公有制企业经营管理者获得了合法的政治地位，当选为人大代表，开始为自己的利益群体争取权益；随着体制改革的深入，人大代表中行政、公检法部门领导干部的比例有所下降，各行业优秀骨干和劳动模范的比例相对减少，人民代表大会正改变以前“表彰大会”的形象，逐渐真正发挥“代表”大会的作用。
伴随我国经济、社会、文化的发展，人大代表的素质有了很大的提高，这首先表现在各级人大代表的政治责任感、职权意识、参政议政意识增强。他们逐渐认识到，当代表不仅仅是一种荣誉，更是一种责任。其次是人大代表文化素质的提高。各级人大代表都基本具备了执行代表职务所需的文化素质，有较浓厚的民主法制观念，高学历代表不断增加，掌握政治、经济、法律、文化等专业知识的代表比重逐步上升。各地还制定了人大代表的培训制度，对人大代表进行系统培训，保证代表素质的稳步提高。
二、人大代表作用发挥的不利因素
我国的人民代表大会制度虽然随着经济社会的改革与发展不断完善，人大代表的素质也有所提高，但与日益深化的经济体制改革和社会的快速发展相比，人大制度的完善、代表素质的提高和作用的发挥仍显滞后，在一定程度上影响了我国的民主法制建设进程，影响了经济体制改革的继续深化，其具体表现就是全国人大和地方各级人大的许多职权落实不到位，人大代表的威信及地位没有真正确立，代表的作用没有真正发挥出来。主要是以下原因造成的：
（一）我国的封建人治和官本位传统，以及对党的领导的误解，对人大代表履行职务带来负面影响。我国是有着两千多年封建历史的文明古国，传统的人治思想、忠君思想和官本位观念根深蒂固，缺乏民主法制观念，许多人仍不能自觉地拿起法律武器来保护自己的合法权益，也不主动找自己选出的人大代表诉说，加上客观存在的体制问题和官僚主义（许多地方的行政和公检法部门工作人员民主法制观念淡漠，无意识甚至有意识地侵害人大代表的权益，抵制、阻挠、干扰人大代表履行职责），使许多问题的解决或多或少地掺入了人治的因素。
中国共产党是我们社会主义事业的领导力量，但我们对“党的领导”要有正确的理解。党的领导并不是党管一切。邓小平曾指出，党的领导主要“是思想上、政治上、组织上的领导”，不能将党的主要精力沉溺于一些具体事务中，越俎代庖。但现实中，不少地方的党委包办一切，事无巨细都要过问，使人们大事小事都找党委。表面上，这是提高了党的威信，巩固了党的领导。但实际上，这是削弱了党的整体战略决策能力，淡化了人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，削弱了行政机关的行政权力，同时弱化了人大代表在人们心目中的地位和威信，不利于党的领导的真正落实，影响了人民代表大会及人大代表工作的开展和民主法制的推进。
（二）人大代表产生和发挥作用的机制不健全。如果说解放初没有实行直接选举，是由于人民缺乏选举经验和文盲较多的话，那么，经过近20多年的选举实践以及人民文化素质的提高，进一步完善人大代表直接选举的条件已经基本成熟。但目前我国的直接选举仍处于摸索试验阶段，运作机制还不完善。我国宪法、法律规定，县、乡两级的人民代表大会代表由选民直接选举产生，选民十人以上联名可以推荐代表候选人。但在许多地方的实际操作中，县、乡两级人大代表的产生，基本上是先由“上面”圈定人员，再由选民进行差额选举，由于没有给选民创造必要的条件，真正由选民联名推选的人大代表极少，致使不少选民对自己所选的代表人不认识、面没见过，更无从谈起对人大代表的监督；代表对选民负责的积极性也受到影响，不能主动地去体察民情，了解民意，为民服务。
人大代表发挥作用的主要方式是代表大会，但目前的实际情况是，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会会期短，议题及议案多，工作量大，加上绝大多数是兼职代表，不少是各行业的业务骨干和地方、部门的领导，不能将主要精力投入到执行代表职务上来；闭会期间的人大代表活动也面临同样的问题，以致人大代表的工作与活动成了代表们的副业。再者，人大代表与其所在单位或地区在工作和经费等方面的联系，使他们受制于其所在单位，不能充分发挥选民代言人的作用。
（三）人大代表自身仍然存在诸多不足。代表的结构仍然不够合理：不少地方行政领导、公检法干部，各行业的先进工作者、劳动模范当选为人大代表。并不是说这些人当选为人大代表在现有的体制下没有一点益处，但他们的当选，产生了一些体制上的弊端，如影响对“一府两院”的有效监督，更使人们甚至人大代表自己产生了对“代表”意义理解上的偏差，认为当人大代表就是典型，就是荣誉，而不能真正将人大代表理解为国家权力机关的组成人员，肩负着代表人民管理国家事务的重任。
人大代表的文化素质虽然有很大提高，但仍不能适应形势发展的需要。随着我国经济、社会的发展和民主法制建设的推进，全国人大和地方各级人大的工作任务日益繁重，涉及的面也越来越广，客观上对人大代表的素质提出了越来越高的要求。但是，全国人大和地方各级人大代表特别是基层的人大代表中，有些目前仍然只具有初、中等文化水平，真正懂得政治、经济、法律、文化等专业知识的代表仍然较少，这势必影响人民代表整体作用的发挥。
三、充分发挥地方人大代表作用的对策
（一）必须正确领会“党的领导”和“依法治国”的内涵，确立人民代表大会在我国民主法制建设中的主导地位。我们对“党的领导”要有正确的认识，必须深刻领会邓小平提出的党“是思想上、政治上、组织上的领导”的科学内涵。要以“三个代表”为指导，从思想上、政治上、组织上进一步加强党的建设，使党始终站在时代的前列，始终保持先进性。同时，我们也要积极探索在新形势下如何加强和改善党的领导，既要使党以自身的先进性坚强地领导中国的社会主义现代化建设沿着正确的方向和道路前进，又要避免把党的主要精力沉溺于具体事务中。
在新的形势下，如何实现党的思想、政治、组织上的领导，把党的各项政治意图贯彻到依法治国的进程中去，党通过人民代表大会来实现自己的政治意图，就是一种切实可行的办法。党可以通过党员人大代表作用的发挥和人大职权的行使，将党的政治意图上升为国家的意志，实现党的思想、政治、组织上的领导。而具体的微观事务，则可通过广大党员、干部的先锋模范带头作用，来引导人民群众，调动人民群众的积极性。这样做，既有利于党政分开，又有利于提高党和人大的威信，推动依法治国方略的顺利实施。
（二）加快推进直接民主的进程，完善人大代表产生和履行职责的机制，加强对人大履职情况的宣传。在县、乡两级人大代表直选中，试行差额选举的竞选制，让选民认识候选人、了解候选人，通过比较，选出自己的代言人。这样，有利于增强人大代表的责任感和使命感，有利于选民对代表的监督，从而使人大代表更积极地对人民群众负责，为人民群众服务。
人大代表要通过广泛地联系人民群众，听取群众的呼声，把群众所关心的热点问题提炼成为议题、议案，通过人民代表大会开会和闭会期间的活动反映给有关部门解决。也可以通过对关系人民群众切身利益问题的重点监督，保障人民群众的切身利益。有一点需要特别指出的，就是新闻媒体要广泛宣传报道人大代表为选民所做的一切，使人民群众认识到当家作主的真正实质和实现形式，以增强人大代表的影响力，提高人大代表的威信。
（三）探索完善人民代表大会制度，加强对人大代表的培训，全面提高代表素质。试行人大代表的专职制度，即人大代表的职业化，扩大县级以上人大常委会中专职委员的比例，为专职代表和专职委员的活动提供必要的条件；适当延长人民代表大会的会期，同时加快其他相关体制的改革；压缩行政、公检法部门干部特别是领导干部在同级人大代表中的比例，理顺人大与行政、公检法部门的关系。
对当选的人大代表要进行系统的培训，全面提高代表的素质。一要加强对人大代表的民主法制宣传和教育，使其认清自己的特殊身份，提高代表的民主法制意识、参政议政意识；二要加强对人大代表有关政治、经济、法律、文化等专业知识的培训，提高人大代表的文化水平和参政议政能力。
（四）认真落实各项保障人大代表权益的法律和制度，试行人大代表经费的财政预算单列制。保障代表的合法权益，在现有的体制下，首先要增强行政、公检法部门工作人员的民主法制意识，使他们自觉尊重和维护人大代表的合法权益，主动配合代表履行职责；从制度上对人大代表的权益进行“刚性”保护，对侵害代表权益的行为和人员进行严惩；加大对宪法、代表法等有关人大代表权益法律法规的宣传，形成民主法制的大氛围，通过人民群众的力量来促进对人大代表合法权益的保护；适当提高人大代表的活动经费，试行代表经费的财政预算单列制度，逐步减少人大代表对所在单位和地区的依赖，解决他们的后顾之忧，使他们能放下包袱认真履行代表职责。
