程序违法导致行政拘留处罚被撤销
程序违法导致处罚被撤销
一起行政机关败诉案的分析
作者：李天增 发布时间：2012-02-14 09:36:28
姐姐王秀英和弟弟王秀成因为赡养老人等问题素有矛盾，2010年9月27日18时许，王秀英为赡养老人的事去弟弟家中评理，在楼下和下班归来的弟媳张翠芳相遇，双方言语不和发生撕扯，王秀英夺过弟媳随身携带的手提包，用该手提包朝其身上殴打，致弟媳眼部轻微伤。报警后，某市公安局于同年9月30日受案登记，同年10月26日，延长办案期限三十日。2011年5月6日18时10分，经办民警对王秀英进行了处罚前的告知，制作了告知笔录，告知拟对其作出拘留五日并处罚款五百元的行政处罚，并告知其有权要求听证。如要求听证，应当在被告知后三日内提出，逾期视为放弃听证。当日18时30分，经办民警向王秀英宣读并送达了对其拘留五日并处罚款五百元的行政处罚决定书。王秀英不服该处罚决定，以公安局处罚无事实根据，办案超出法定期限，违反了法定程序，请求撤销对其作出的处罚决定。
一审法院审理认为，某市公安局所作的处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚幅度适当，但办案程序违法，其作出的处罚决定不能成立，判决撤销了其所作出的处罚决定。某市公安局和原告均不服判提起上诉。二审法院予以维持。通过该案，笔者简要评析如下：
一、程序瑕疵与程序违法之分
一审法院认定被告超出法定办案期限，系程序违法。根据《治安管理处罚法》第九十九条的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日，案情重大复杂的，经批准可以延长三十日。被告某市公安局于2010年9月30日受理该案，直到2011年5月6日才对原告作出处罚决定。被告迟延履行法定职责的行为，违反了行政管理的效率性原则，应视为程序违法。二审法院对被告超出法定办案期限，确认为程序上存在瑕疵。
程序违法和程序瑕疵是两个既有联系又有区别的概念，实践中这两个概念可能会发生交叉。区分这两个概念的关键在于是否对当事人的实体权利义务造成影响。本案公安机关虽然超期办结案件，但认定的事实基本清楚，适用法律正确，对当事人的实体权利义务并未产生实际性的影响，故二审法院确认被告办案程序存在瑕疵较为妥当。
二、人民法院对行政案件的合法性审查原则
法院对具体行政行为的的审查，不仅审查内容，还审查具体行政行为的主体及其权限范围、客体、程序、目的的合法性，以及适用法律的正确性。也就是在行政审判中，对具体行政行为是否构成违法进行全面审查并作出判决。本案被告某市公安局在处罚前进行告知时，告知原告有要求听证的权利，且听证应在被告知后三日内提出。虽然听证程序不是治安拘留的法定程序，也非法定告知事项，但被告既然告知原告有权要求听证且应在告知后三日内提出，就是设定、赋予了原告听证的权利，被告在此期间就不能作出处罚。被告在当事人可以提出听证的期限内作出处罚决定，实际上是剥夺了当事人听证的权利，属于程序违法。该程序违法之处是法官通过审判活动审查得出，尽管原告在诉讼中并没有主张被告存在该程序违法。法院对具体行政行为是否合法进行全面审查，不论当事人在诉讼中是否主张或提起。
三、行政案卷排他原则
对于被告办案程序违法问题，被告辩称，本案是因客观原因造成不能在受案后60日内结案。违法行为人蒋秀英一直不配合调查，否认实施过违法行为，证人不愿作证，取证困难，被告进行了大量走访、说服和调查工作，直至事实清楚，证据确凿。虽然告知笔录中存在告知听证的内容，但这是通用格式。即使告知笔录中存在让人误解的地方，也属于文书制作的瑕疵，不影响处罚决定成立。
被告所主张的上述抗辩理由，在其提交的行政卷宗中，对原告不配合调查及被告进行了大量走访调查做工作等情况并没有反映出来。告知笔录中有告知听证的内容，也并非文书制作瑕疵。笔者认为，行政机关的行政案卷，既应包括案件事实，也应包括法律适用事实，还应包括程序过程事实等，也就是说行政主体、行政相对人以及利害关系人在整个行政程序中的所有活动都应包括其中。根据“行政案卷排他原则”，行政主体作出的具体行政行为只能以案卷为根据，不能在案卷以外、以当事人所未知悉和未经论证的事实为根据。人民法院对行政机关具体行政行为的司法审查，也是根据行政机关的行政案卷所反映的案件事实进行的，不允许行政机关以案卷中没有记载的事实和证据作为证明行政行为合法性的理由，法院对被告辩称的理由不予采信是正确的。
