【出处】本文的一个删节版发表于《国家检察官学院学报》2012年第3期，引用请以发表版本为准
【摘要】人民代表大会制度所代表的代议民主理论日益成为中国民主化的主导性甚至单一性模式，这不仅不利于当代中国的法治向宪政的过渡，而且对于中国民主体系的创新与民主功能的发挥都可能构成妨碍。对代议民主论的简单化理解是对民主理论与历史的无知。本文从民主的理论与历史切入，结合当代西方新兴的“参与式民主理论”和“协商民主理论”以及中国转型时期的民主性需求，建构了一种与代议民主论同阶的“新参与式民主理论”，提出了该理论的基本原则、核心范畴、理论优越性与适用范围。新参与式民主理论建构的主要目的在于为中国转型政治的扩容提供民主论准备。
【英文摘要】The representative democracy theory delegated by the system of the NPC has become the dominant (even single) model of the China’s democratization, which may not only go against the transition from the rule of law to the constitutionalism of China, but also come into being the obstacle to the China’s democracy system innovation and democracy function exertion. The simple understanding on the representative democracy is a kind of unwisdom on the theory and history of democracy. The paper has cut in the theory and history of democracy, combined the contemporary western new theories —“The Participatory Democracy Theory” and “The Deliberative Democracy Theory” — and the democratic demand of The China’s transitional period to construct a theory named “The New Participatory Democracy Theory” with the same rank as the representative democracy theory, which contains the basic principles, the nuclear categories, the theoretical advantages and the applied sphere. The main purpose of constructing “The New Participatory Democracy Theory” is to make preparations for the China’s transitional political extension in the aspect of democracy theory.
【关键词】代议民主；参与式民主；协商民主；新参与式民主；政治扩容
【英文关键词】The Representative Democracy, The Participatory Democracy;The Deliberative Democracy;The New Participatory Democracy;The Political Extension
【写作年份】2012年


【正文】

引言

当代中国的政体形式是人民代表大会制度，这是一种社会主义性质的代议民主制。我们一直强调的“人大至上”实际上预设了人大制度的人民主权原则。这种“代议机关至上的人民宪政”[1]是中国政治现代化的历史特色与必经阶段。但是，如果将这一逻辑推至极致，就不仅可能妨碍了当代中国从法治向宪政的合理过渡[2]，还可能遮蔽并抑制人大民主之外的民主形式的理论发展与实践运用。尽管在政治正确的层面我们承认了人大民主之外的协商民主，以及作为补充成分的党内民主、行政民主、基层自治民主，但一种以人大制度为背景并基于对世界民主历史的简单化理解而形成的“代议民主思维”却日益成为中国民主化的惯性思维，这对于中国的民主实践已经产生了重要的危害，比如以直接民主原则为核心的村民自治却在人大制度的优势和不当的制度试验目的之下逐渐被引导向一种“代议民主”。实际上，代议民主思维的普遍化是对民主历史、民主理论和民主趋势的一种误解，与当代中国政治实践中的政治参与需求存在相当的理论和制度张力。特别是党的十七大以来，“参与式民主”已经成为中国政治建设的重点，围绕这一新的民主理念而在人大立法、公共行政、基层自治甚至企业治理等领域展开的实践可谓方兴未艾，经验迭出（比如浙江的协商民主试验）。在中国法政理论界，政治学家王绍光教授通过社会科学的实证研究对“代议民主”提出了系统化的批评[3]，行政法学家王锡锌教授初步建构了行政过程的公众参与理论体系与制度框架[4]，协商民主理论家何包钢教授提出了中国协商民主发展的“政治实验”转向[5]。在国外理论界，20世纪后半期的参与式民主理论、协商民主理论的兴起以及各国制度改革上的回应已经初步打破了“代议民主一统天下”的神话，重新肯认了民主的参与本性，确定了民主和参与之间的理论正当性和制度正当性。

但是，迄今为止代议民主论之外的民主形式的理论发展却缺乏系统性与整体性，研究者大多在自己的专业领域内提出民主性问题并给出限于本专业的理论答案，尚未形成与代议民主同阶的民主理论，而且不同的参与民主论者对参与民主理论和直接民主的关系态度暧昧。这些理论发展的不足呼唤理论上的整体性建构。更重要的是，当代中国处于转型的高风险阶段，具有精英主义导向的人大代议民主很难满足这一时期的政治建构和权利保护的巨大需求，中国的政治制度需要扩容，即在人大制度之外发展丰富多样但又具有基本一致的理论原则和制度机理的民主制度形式。本文即拟从民主的理论史考察切入，结合西方当代的参与式民主和协商民主的理论发展经验以及中国现实的民主性需求，提出“新参与式民主理论”作为与人大代议民主同阶的民主理论。“新参与式民主理论”的问题意识与理论功能都是面向中国当代政治问题与政治实践的，即为当代中国的政治扩容提供民主论的准备。

一、民主的传统两翼：共和主义VS自由主义

“民主”无疑已经成为现代人类公共生活的一种“集体无意识”，成为公共生活的空气。特别是在20世纪，民主本身获得了极大的普及与发展，如阿马蒂亚·森所言,民主的崛起是20世纪最重要的事件[6]。经过历史无情的漂洗以及意识形态的各种复杂的组合与分裂，人类历史上许多其他的关于公共生活的价值不是销声匿迹了，就是被大大削弱了，但民主却一直保持强劲，甚至在一定程度上是超越意识形态的。[7]笔者以为，民主的胜利（至少在精神上）最根本的是承认个体的自由平等人格，并在此基础上通过个体的公共参与形成社会与国家，这样一种建构原理及路径符合人的自尊天性。但是，民主理论内部并非一致，存在着不同的理论类型并支持不同的实践。人类史上的辉煌与灾难，就近代而言，甚至可以归于对不同民主理论的接受与信仰。

在人类思想史上，提供完整的民主理论与制度方案的是西方。民主理论可以远溯至古希腊的城邦政治。城邦政治以雅典为典型，城邦的重大事项由全体公民在“广场”上公开审议和表决。这是直接民主的古典形式，以参与和直接决策为基本特征。但是，雅典的民主是建立在“小国寡民”以及奴隶制的社会基础之上的——城邦规模的“小国寡民”政治使得全体公民大会不会遭遇近现代民族国家的所谓时空限制，奴隶制使得不仅公民人数相对较少，而且公民可以脱离一般的生活事务而专注于学问和政治。因此，作为西方思想的源头，古希腊的哲学、艺术与政治分享着共同的社会基础，甚至，在现代日益世俗化的政治也被古希腊哲人奉为一种“艺术”。无论我们如何感觉古希腊的遥远，对其是如同卢梭般的热情赞美还是其他大多数的现代代议民主论者那样横加批评，它的民主模式都向人们雄辩地证明了：什么是真正的民主[8]！

民主的古典形式是直接民主制，民主的基本特征是大众参与和直接决策。但是，这种人类民主“童年期”浪漫化的实践并没有能够坚持下来。经过罗马和中世纪的漫长过渡，西方整个经历了一个专制的时代，一个教权与王权攻守易形的时代。在中世纪后期，随着神圣权力因为教会腐败而衰落，以及世俗权力与人的理性的共同增长，西方社会的公共生活面临一个新的核心问题：如何建构一个完善的民族国家。博丹、霍布斯及卢梭均为这一时代任务所困扰并将各自的理论重点聚焦于这一任务，他们共同完成了西方政治哲学中的主权论证。[9]特别是卢梭的人民主权理论，给后世思考或批评一切政治现象与问题提供了基本理论框架与价值尺度。民主理论即与人民主权理论密切相关。卢梭的民主理论具有明显的古典色彩，在原理上仍然坚持直接民主，坚持每个人应该独立地对“公意”作出内心判断并以投票的方式表现出来。卢梭还赋予直接参与式的民主以非常积极的意义，他认为参与本身可以使民主制度获得一种“自我维持的能力”，可以起到教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同体整合功能。[10]古希腊的民主与卢梭人民主权论基础上的直接民主，都属于一种共和主义的民主理论，这种民主理论主张权力的公共性质和公共行使，即对于公共事务应由公民直接参与进行决策，以体现人民的直接统治。

但民主理论并非共和主义一翼。笔者以为共和主义民主理论对民主提出了逻辑上最完整的论证，但它的命运却吊诡得很，它同时具有浪漫的古代和尴尬的现代。在近现代民族国家通过“主权”概念基本完成理念与制度建构之后，共和主义民主遇到了特殊的困难，即所谓的民主的规模难题。城邦时代及其民主模式已经一去不复返，这种一去不复返并非共和主义的民主理论错了，或者说共和主义的民主不是对于民主的最好论证，而是说现代民族国家的基本规模条件已经超越了共和主义的直接参与式民主的“物理”边界。就民族国家整体而言，我们已经既没有“雅典”，也没有“日内瓦”[11]了。这时，并非代议民主就一下子出场，在笔者看来，后来占据民主理论与实践主流的代议民主是与西方历史上的一种审议传统[12]相联系的。

审议性政治同样可以追溯至古希腊。伯里克利认为，政治领袖不是将讨论视为“行动道路上的绊脚石”，而是将其视为“任何一种明智举动所必不可少的准备”。[13]在这里伯里克利已经将现代协商（审议）民主理论的基本逻辑凸现出来了，即通过讨论（协商/审议）过程为“明智举动”（更加理性的决策）做“准备”（协商环节为最后的决策环节服务）。亚里士多德是第一个捍卫审议价值的重要理论家，他认为审议就是公民公开讨论、相互证明其规则和法律的过程，通过普通公民之间的相互辩论、共同决策得出的结果，将比专家们专门独立决策得出结论的效果更佳。[14]但是亚里士多德对于审议的支持是因为雅典当时有奴隶制的基础，公民只占较小的比例，他将审议更多地与贵族政治而非民主政治相联系，因为在贵族政治中，“审议者更有能力，审议本身也更精致和优雅”。[15]其实，亚里士多德这里的贵族式的审议政治思维在现代代议民主论那里比比皆是（以熊彼特的精英民主理论为典型）。由于审议政治的贵族制“胎痕”，在近代与世俗化趋向的民主处于一种紧张对立之中。据有关学者介绍，当“审议”这一术语首次（最早是1489）用来指称政治讨论时，它指的是由政治领袖组成的小规模的、排他性群体内部的讨论。到18世纪，对审议的推崇是为了捍卫政治代表对大众舆论的抵制，如柏克声称“议会是一个审议大会”[16]——这是保守主义理论家柏克对英国议会的理解。英国议会在柏克时代已经是代议制民主的典型，但这里预伏了某种紧张：就不断扩大的普选权来说，议会具有民主基础，但就日常的审议与立法过程来说，议会并不一定是民主的，或者说主要不是民主的。卢梭对此批评到：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。在他们那短促的自由时刻，他们运用自由的那种方法，也确乎是值得他们丧失自由的。”[17]卢梭在这里讲了两个基本意思：一是代议民主并非真实的民主；二是公众只参与选举不参与日常决策和判断是不自由的原因和表现。卢梭的这种批评实际上为后来协商（审议）民主超越代议民主提供了可欲的理论空间。

我们看到，实际上在20世纪以前，审议政治都基本上是一种贵族政治，而民主与审议之间的直接联系及其理论化则是西方代议民主（自由主义民主）充分发展之后暴露出严重问题时才出现的。

就卢梭以后的民主理论及其制度走向来看，代议民主占据了绝对的主导。代议民主本身是为了解决市镇规模以上的民族国家如何产生合法机构并进行决策的问题。密尔是代议制民主理论的重要代表，其名著《代议制政府》是专门论述代议民主原理的学术作品。在该书中，密尔在第三章详细论述了“最好的政府形式是代议制政府”，在该章结尾处，密尔得出结论认为：“经过上述各种考虑，显然能够充分满足社会所有要求的唯一的政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”[18]密尔在这里讨论的是市镇规模以上的政府类型，认为代议制是最优的，他所提供的代议民主理论是针对国家民主而言的。同时，我们看到密尔坚持了人民主权原则，认为政府在原理上应是所有人都参加的，每个人都有资格从一个总体主权中分享一份。只是在代议制政府里，人民只能通过选举和担任公职来分享主权。但是，密尔并没有彻底放弃直接民主原则及其适用的可能性，他认为政治需要区分为宏观和微观两个层次，在宏观民主中用“代议制”替代直接民主，在微观民主中则可以保留直接民主。密尔进而与卢梭一样强调大众参与所具有的教育功能，认为人民只有在微观上得到丰富有效的参与，才能学会如何管理自己并适应宏观政治的基本要求。[19]这是一种“分层民主”的思维方法，它实际上着意于沟通共和主义与自由主义民主理论的内部紧张，化解不同民主理论之间被夸大的对立和相互指责。不管自由主义民主理论家还是共和主义民主理论家，都难以在理论上否认密尔理论的合理性。

密尔之后的民主理论，在基本谱系上便可以归纳为两种类型，胡伟总结认为：“其一是共和主义取向的，直接民主、参与民主理论均属此类，主张对于公共事务由公民直接介入进行决策，这是民主制的‘原型’；其二是自由主义取向的，或称代议制民主理论，倡导由经选举产生的‘官员’在严格界定的地域内行使权力以‘代表’公民的利益或主张并坚持‘法治’。”[20]对于两种民主理论的现实命运，胡伟进一步指出：“自由主义民主（即代议制民主）在当今世界逐步成为了民主的主流理论和主导模式，而主张‘人民的统治’的共和模式几乎变成了一种单纯的理论思辩或假说。”

代议民主理论的另一重要代表熊彼特更是把民主政治和选举竞争画了等号，认为民主只是精英们竞争决策权的程序制度安排。[21]精英民主论者还根据政治社会学的实证研究结果——大众对政治的普遍冷漠——在理论上认为大众冷漠正是政治稳定的必要条件，如萨托利[22]。代议民主理论走向精英民主，表明了代议民主本身可能就是民主制和贵族制的混合——选举民主+精英审议。按熊彼特的理论，大众对于民主政治的参与似乎只有选举一种，对于更加日常的重大事务则被隔离于议会及其他国家正式权力机构之外。代议民主由于其“审议”的精英（实质为贵族）逻辑而必然排斥大众参与。这只能是一种“弱民主”，是对民主本来含义及其丰富性的“阉割”。而所谓政治社会学的“大众政治冷漠”的实证结果并不能在规范上推出“大众应该冷漠”或“大众应该在政治上无参与权”。[23]特别是在发展中国家的转型民主过程中，普通民众尤其是农民最缺乏的不是代议民主许诺的精英治理，而是基本的民主参与和决策——这样才能够为数量庞大的转型国家的特殊群体提供必不可少的民主训练。当普通农民在可感知因而实际上直接影响他们的生活范围内不仅握有选票，而且享有决策权的时候，他们一定才更觉得是自己的“主人”。

代议民主模式在国家民主及广泛的地方民主中获得了普遍的成功，世界范围内社会主义实践的失败也在意识形态的层面上强化了人们对代议民主（自由主义民主）的信心。共和民主在国家民主的模式竞争中确定性地输给了代议民主，但是在基层治理特别像中国的村民自治这一级，共和主义取向的民主不仅在理论上，而且在实践中都表现出相对于代议民主的优势。中国村民自治20年来导向“代议民主”是没有真正理解民主理论内部的基本脉络及其适用范围，特别是对于密尔的“分层民主”没有明确的概念和意识。

以上是关于民主理论传统两翼——共和民主与自由民主——的介绍和评论，其中肯定有遗漏和不足，但基本的理论框架已经凸显。民主理论史考察的好处在于，这样的过程可以让我们充分看清楚“意识形态”包裹之下的民主其实并非截然对立，不加区分地在任何层次推行单一民主模式显然是不可取的，也是对民主基本原理的无知。

二、参与式民主、协商民主的理论发展及其批评

共和主义民主并没有销声匿迹。如果说代议民主顺应了一个自由资本主义时代的话，那么共和主义民主在遭到一两百年的系统性压抑之后，在垄断资本主义及现代“积极国家”时代终于以一定的形式得以“复活”。当然，代议制民主仍然是非常具有优势和非常强大的，无论是西方国家的三权分立，还是中国的人大制度，都属于代议制民主的范畴。即便如此，以“参与式民主”（ParticipatoryDemocracy）和“协商民主”（DeliberativeDemocracy）为基本代表的共和主义民主理论及其实践在20世纪后半期仍然日益兴起。本文所讨论之“新参与式民主”即以“参与式民主”和“协商民主”的基本理论为背景，并进行适当的整合与修正。

（一）“参与式民主”理论及其发展

参与和民主本来是一种互证关系，在古典共和的概念里，用“参与”来修饰“民主”本身可能就显得多余，因为在那时的观念里，民主是一种生活，而生活自然需要日常的参与。但是民族国家时代的民主却通过“代议制”将参与和本来意义上的民主隔离。吊诡的是，将二者隔离的方式本身是最民主的——民主选举，即自由个体通过选票普遍放弃更为本质的民主权利。从此，主流理论家们自觉地只将民主讨论限制在国家民主层次和代议民主范围之内，并对这些限制以外的民主讨论和建构保持一种“敌意式”的批评。这也很正常，资产阶级在政权基本巩固之后，自然不希望革命时期的政治自由（实际上就是民主）得到进一步发展，而是强调国家秩序和理性治理。所谓“有限政府”，其“有限”的限度判准实质上是基本满足秩序需求，在此之外界定的个体自由则禁止国家以任何可能的方式干预。于是，民主长期被“代议式”修饰，选举权及其民主化成为政治进步的基本衡量标准。这种主流之外的民主理论常常被归入革命理论或批判理论，受到主流理论家与政治家的“合谋”排斥。但是垄断资本主义对自由竞争的破坏以及19世纪中后期工人运动的冲击，国家的职能不能够再被设定得那么消极。反垄断、劳工保护立法及社会福利制度的发展，大大改变了政府形象，也使得传统的“选举之墙”对于民主和参与的隔离不再那么正当。特别是“行政国家”的现实使得传统的行政法理论所依赖的代议民主逻辑受到严重质疑和挑战。在行政领域，由于无法充分解释非民选的行政机构同时掌握立法、执行和司法三种性质权利的事实的正当性，行政程序法的改革、阳光法案以及公众参与的兴起就成为必然。因此，“参与式民主”实际上在行政过程逐渐地得到重视与回应，较为典型的是美国行政法的“利益代表模式”。[24]

这些公众参与的社会事实很自然地受到了理论的回应与支持。1960年，阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”概念，并广泛运用于微观治理单位，如学校、社区、工厂以及政策制定等领域。1970年，美国的卡罗尔·佩特曼教授发表专著《参与和民主理论》，将参与从微观领域扩展至政治领域。佩特曼教授认为，代议式的精英民主并非充分的民主，而仅仅是描述了现实政治制度的运作逻辑，并受制于经验主义的政治社会学分析，无法透视参与对于培养公民及建构社会的根本价值。对于微观民主，佩特曼同样予以高度关注，她认为，公民参与政治最恰当的领域是与其生活息息相关的领域，如社区或工厂，只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时他才能真正控制自己日常生活的进程。[25]佩特曼教授在其专著里列出了参与民主理论谱系上的重要人物卢梭、密尔、科尔等，并与这几位理论家一样高度强调参与的教育功能。可见，佩特曼教授将参与在民主理论中的地位提高到了相当的程度，且吸收了原来共和主义与自由主义民主理论的合理内涵。1984年，美国学者巴伯出版《强民主：新时代的参与政治》，明确提出自由主义民主是弱民主，而参与式民主的强民主，并将参与和公共善、社群及共识等价值相联系。

“参与式民主”理论的主要贡献是恢复参与在民主理论与实践上的正当性。该理论的主要批判对象为自由主义民主理论（或精英民主理论，或代议民主理论），在不否认国家民主的代议架构前提下，为“参与式民主”开拓微观层次的充足空间和宏观层次的有限空间。笔者以为，“参与式民主”概念的提出及相应理论的发展，对于我们思考中国村民自治的“参与民主前景”具有非常有益的理论价值。但是，尽管“参与式民主”理论意识到了代议式民主的缺陷，企图用“参与”来弥补这些缺陷，却没有在体系上认真思考“参与式民主”和“代议式民主”之间的确当关系，也没有致力于建构一个区别于“代议式民主”的、具有整体性的“参与式民主”体系。同时，“参与”本身只是一种行为描述，并不能准确地说明决策权分配的原则和限制。

理论上的不完整自然造成实践中的困惑。王锡锌教授即发现了公众参与在中国推行“乏力”、听证会之类的参与结果是“逢听必涨”等现象背后的深层次原因是公共决策体制，并认为这是由于公众的参与权利和知识优势没有在公共决策权的配置上得到合理反映，即公众参与面临决策体制的“瓶颈”。他的解决办法是“公众充权”，改革公共决策体制。[26]但事实上，由于行政过程并非民主的微观层次，它属于宏观的国家代议民主结构的一部分，行政权也产生于代议机关的法律授权。由于代议民主的结构在国家层次仍然是普遍有效的，行政权仍然是严格的公权力，因此行政过程的公众参与只能是“参与而非决定”，决策权在公众参与中的“份额缺省”是代议民主结构的逻辑结果。公众具有参与权利是不用怀疑的，但公众的参与权利和可能的知识优势是否可以反映为法律上行政机关必须接受相应决定的义务，以及是否可以实质性地限制行政机关基于公共利益的自由裁量，则存在很大疑问。本质上，笔者以为行政过程的公众参与权是一种政治权利，但并非可替代行政机关公权力的另一种公权力。在代议民主的基本结构没有实质突破的情况下，无论公众如何参与，以及公众参与权利如何充实，都难以突破“行政权掌握决策权”的逻辑设定。这种情况如果放到议会的立法过程就更加容易看清楚了，立法中的公众参与并不能改变立法决策权本身，而只能是一种补充。因此，尽管立法权与行政权可以有一个层次不同的分配结构，而且相应的程序可以充分向公众（甚至包括外国人）开放，但在各层次上其决策权仍然是统一的。当然，在国家之外的自治领域，情形可能有很大的不同，比如村民自治中就存在可决策的参与民主形式——村民会议。这些都需要对“参与式民主”理论进行严格的体系化。

（二）“协商民主”理论及其发展

1980年，贝塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用“协商民主”这一概念。贝塞特的协商民主概念被有些学者指责为仍然具有浓厚的精英主义倾向。[27]这与“协商民主”的“审议性政治”起源以及自身的理论基础有关。

很多理论家将“参与式民主”和“协商民主”（或“审议民主”）相联系，并将后者看作是前者的“一个重大发展”。[28]但实际上，二者具有不同的精神气质和价值取向。如在哈贝马斯那里，“参与式民主”并不具有作为一种民主规范模式的独立地位，在他的划分方案里，至今为止只有三种民主的规范模式，即自由民主、共和民主与协商民主，而作为最新类型出现的协商民主是对前两种的批判和继承。[29]而“参与式民主”仅仅是对自由主义民主的反思与超越，基本目的在于对共和主义民主传统的有限恢复。这从“协商民主”的理论基础就可看出。一般认为，协商民主同时建立在自由主义理论和批判理论的基础之上，它既强调个人的基本自由权利，又关注个人在公共生活中如何摆脱压制性力量的进步性解放。[30]协商民主论者认为“协商民主”具有下列优势，即（1）培养公民美德，促进公民之间相互理解；（2）提升公众对公共生活的责任感；（3）促进社会多元文化的交融与理解；（4）促进公共决定的合法性及扩展知识与理性。[31]

与其说“协商民主”反思的重点是自由主义民主，还不如说是共和主义民主。因为协商民主作为一种理论和制度方案，主要是基于对程序化的“票决式民主”的批判和反思提出的。因为简单的票决式民主假定具有投票权的个体的偏好在投票之前是给定的，无需也不可能通过协商过程进行转换，决策结果只需根据投票结果来确定就可以了。[32]这确实可能击中了共和主义民主的软肋，因为卢梭在论及公民投票表决时是不赞成公共协商的，每个人都在内心抱持着自己对于“公意”的判断和理解，“公意”是先验确定的，每一张票都反映了公民个体内心与“公意”的距离，而“公意”将从多数票中得到显现，如果在投票前进行公共协商，则将导致“公意”的淆乱、精英主导及产生派别团体。[33]因而，为达到理性的决策，民主的重点就不应该放在“票决”上，而是“票决”之前的协商过程。协商民主论者据此强调讨论是“民主的本质”，因而也会很自然地支持“协商民主”中的“协商原则”优于“参与原则”[34]——这种判断的实质含义在于，当民主要求的“参与”可能妨碍理性“协商”时，“参与”将被屏蔽。

协商原则和参与原则之间确实存在紧张，这典型表现在“协商民主”对于代议民主的暧昧态度之上。有学者总结认为，“大多数的审议民主论者并不认为普通公民应定期参与公共审议，而是钟情于某种形式的代议制民主。”[35]这样的审议民主导致大多数公民仍然是旁观者，只能通过代理人参与审议。当然，协商民主论者内部也有主张更高程度的参与形式的，他们一般认为普通公民更直接地参与决策是保障协商民主所许诺的各种道德价值得以实现的最佳途径。

更重要的是，大多数协商民主论者对协商民主的定位问题，即存在一个协商民主的“国家民主情结”——协商民主的关注始终放在宏观的政治层面，放在如何改善代议民主的努力之上，对于微观民主关注不足。如有的学者批评协商民主论者对于直接民主实践困难的责难以及伦理缺陷的指责，“都令人吃惊地将目光集中在国家层次的决策上”。[36]就连提出民主的三种规范模式并对协商民主做出重要贡献的哈贝马斯也仅仅是将协商民主应用在“按照宪政原则加以组织的民主制度之核心部分”，并列出了限制协商民主范围的两点理由：（1）并非所有的政治机构都需要参加公共协商，立法可以确定协商机构的范围；（2）将协商的要求加以扩展会威胁到公民的自由和公民的自主联合。[37]正是由于协商民主这样的定位，实际上使得协商民主最终不可能成为一种独立的民主类型，它只是起一个打“补丁”的作用，给自由主义民主或共和主义民主（但主要是前者）提供一个决策之前的公共协商过程，对于决策体制本身并不关注，也不进行理论上的批评与建议。这就导致作为宏观层次上代议民主补充模式（补充了公共协商的环节）的协商民主不大可能为微观民主的具体实践以及代议民主之外独立的民主模式的建构提供理论方案及指导[38]。甚至，“协商民主”本身就难以在理论体系上与代议制民主严格区别开来。

这种理论倾向与协商民主偏重自由主义的理论基础以及作为协商民主起源上的“审议性政治”的贵族制胎痕有着内在的逻辑关联。正因为如此，将协商民主理论应用到属于微观民主层次的中国村民自治之中就不能不进行一定的调整与修正。但无论如何，“协商民主”还是有其独立价值，由于它同时批判代议民主和共和民主缺乏“公共协商”，因而对于改进代议民主与共和民主都具有重要价值。同时，“协商民主”透视出的“通过公共化促进理性化”的基本逻辑以及对开放、充分的公共协商的重视，都可能为“参与式民主”提供正式入口和新的空间。

三、理论改造及“新参与式民主”理论的提出

上面通过理论考察与评论展示了代议民主之外的“参与式民主”理论和“协商民主”理论。笔者愿意在此凸显这两种理论的内在紧张。“参与式民主”以共和主义为理论基础，主要反思占据主流的精英民主理论，首先从微观领域恢复民主的参与本质，并将这种恢复逐步扩大到政治领域，但总体来讲在社会领域与自治领域应用较多，在国家民主层次上应用较少。“协商民主”同时以自由主义和批判理论为基础，其反思的重点与“参与式民主”相反，主要针对“票决式”的共和主义民主，强调“票决”之前的公共协商，同时将自身定位于对自由主义民主的重要补充，但其对“公共协商”的强调也为大众参与提供了正当入口。“协商民主”的缺点是眼光不向下，对微观民主缺乏必要的理论关注。“参与式民主”提供的参与原则和“协商民主”提供的协商原则，是这两大非主流民主理论对当代民主理论与实践的主要贡献。但是，现有的“参与式民主”和“协商民主”都没有细致厘清和代议民主之间的确当关系，也没有进行完整的理论建构。[39]笔者以为，为了提供给各个层次不同的民主需求以相对清晰的概念和原则，需要对代议民主之外的所有公共生活中的民主形式进行理论上的整合。这是一个非常困难和系统的理论工作，但中国转型期的政治扩容需要一种对于民主的新的体系化理解。笔者试着提出“新参与式民主”[40]的概念，并进行初步的体系化构造。与“参与式民主”理论一样，“新参与式民主”理论仍然是共和主义取向的，但它吸收了“协商民主”理论的协商原则，并极大扩充了参与民主的范围和体系，明确建构了自身的原则体系和基本范畴，因此与原来的“参与式民主”理论具有重要的差别。这显示出了“新参与式民主”理论的新颖之处。

（一）“新参与式民主”理论的原则体系与基本范畴

“新参与式民主”理论捕捉到当代公共生活中日益增强的参与性需求，这种需求超越了一般的自由主义民主范畴，将民主真正作为一种生活方式，并以丰富的民主过程建构现代国家与社会。公共生活是公众的事业，而不仅仅是精英的事业，无论这些精英来自世袭还是选举。因此，基于对仍然处于“发展中”地位的“参与式民主”理论和“协商民主”理论的阅读、判断与整合，笔者试图以“新参与式民主”理论体系涵盖主流的代议式民主之外的公共生活中一切可能的民主形式——这些形式各异的民主样态同时构成该理论的研究对象。以公众参与为基本特征的民主显然需要一个与代仪式民主层次相当的理论身份，“新参与式民主”理论即自觉承担这样的命名任务。命名首先需要建构该理论的原则体系与基本范畴。

1、“新参与式民主”理论的原则体系

“新参与式民主”理论之“新”首先体现在原则体系的设定上。该理论从“参与式民主”理论中提炼出参与原则，从“协商民主”理论中提炼出协商原则，并从参与原则和协商原则中共同提炼出权力的公共性原则。这样便形成了以权力的公共性原则为一阶原则，以参与原则和协商原则为二阶原则的原则体系。作为一阶原则的权力的公共性原则是人类对权力性质的最终认识[41]，是整个“新参与式民主”理论的逻辑起点和正当性来源。但是一阶原则是高度抽象的原则，如何体现对权力运行的设计与规范作用还需要二阶原则的辅助和具体化。在二阶原则上，参与原则表现权力共同体成员的行为特征，这种行为可以兼容权力的行使与权利的行使[42]；协商原则表现权力共同体决策的过程特征，无论决策体制是代表决策还是公众决策，协商原则都将证明决策之前的一个丰富、理性的公共协商过程是必要的。在参与原则和协商原则的优先关系上，参与原则一般性地优于协商原则，即在原则层面理性协商的需要不能超越参与原则，成为排斥大众参与的正当理由——否则就与代仪式的精英民主理论无异。在此，“新参与式民主”理论对“协商民主”理论进行了重要的改造，使得参与在价值上超越协商，从而有利于凸显与代仪式民主的原则性差异。

可见，除了与作为一阶原则的权力的公共性原则保持一致以外，参与原则在“新参与式民主”理论中具有核心地位[43]。通过原则体系的建构，我们可以据此推演“新参与式民主”理论指向的各种制度规则体系，这涉及到该理论的应用层次。这些原则可以成为检验和规范“新参与式民主”各种形式的理论依据，比如以协商原则排斥参与原则并强调代表议事的民主形式便不属于“参与式民主”而应归入“代仪式民主”，尽管它本身可能同时属于“协商民主”。

2、“新参与式民主”理论的基本范畴

上述原则体系的建构过程说明了“新参与式民主”理论的逻辑起点、原则结构、规范机制。这里需要对“新参与式民主”理论的基本范畴进行相对细致的理论说明，并借助基本的分类方法凸显该理论的新颖性与综合性。该理论根据其建构需求将“参与”、“协商”和“分层民主”设定为基本范畴，并由此衍生出必要的子范畴。

参与：这是“新参与式民主”理论最重要的范畴。“参与”表现民主的行为特征，试图在合理的范围内重新恢复民主作为一种生活方式的精神气质。参与指向的是决策权，因此与选举具有重要的区别。这种区别的理论意义在于划开“代议式民主”和“参与式民主”的明确界限。将“参与”限缩在“选举”上是代议民主论（精英民主论）的基本逻辑（或策略）。遗憾的是，一些当代重要的民主理论家在肯认公民参与价值的同时，仍然隐含着将“参与”和“选举”等同的理论逻辑，如俞可平在《增量民主和善治》一书中将“公民政治参与”和“选举”等同，在其所附的“中国民主治理的主要评价标准及指标”一表的“公民政治参与”项下的八大指标均与选举直接相关。[44]笔者显然反对这种对“参与”的过分稀薄化的理解，并基于“新参与式民主”体系的建构要求恢复“参与”的本来面目，而不将“选举”作为“参与”的主要形式或本质形式。[45]

笔者将决策权严格界定为一种公共权力而非权利，根据决策权体制的不同，这种权力可以由代表、国家机构或公民集体行使。参与依赖于不同的决策体制可以区分为权力型参与和权利型参与，前者指向公众集体决策，后者指向代表或国家机构决策。

进而，“新参与式民主”依据决策权的差异将参与分为强形式和弱形式两种，强形式即具有公众决策权的参与，这是一种权力型参与，它的典型形式即为直接民主，适用范围为有限的基层治理单位，如村民自治中的村民会议、小区自治中的业主大会、公司治理中的股东大会等，其基本特点是参与者和决策者合一，议程由参与者设定，每个参与者享有平等的投票表决权；弱形式即无公众决策权的参与，这是一种权利性参与，它的典型形式主要包括宏观民主层面上的立法过程的公众参与以及行政过程的公众参与[46]，此外还包括微观民主层次的诸如村民自治中的村委会、村民代表会议中的参与等。

总之，“参与”作为“新参与式民主”理论的基本范畴又可衍生出强形式的权力型参与和弱形式的权利型参与这两个子范畴。这两个子范畴对于“新参与式民主”理论的进一步构造具有重要意义。

协商：“协商”表现民主的过程特征，追求民主过程的理性化。“协商”与“参与”的重要区别在于不依赖于具体的决策体制——如何投票表决不是“协商”关心的重点，这也可以解释为何“协商民主”与“代议式民主”之间关系暧昧。但是，在“新参与式民主”理论下，协商的重要性让位于参与——这是因为“新参与式民主”理论不仅仅关注决策理性化的可能性，更加在意参与民主过程的教育功能与社会建构功能。但是，“公共协商”在参与式民主中无疑应该占据重要的位置，因为决策的非理性会挫伤精英的知识信心以及公众对民主过程本身的信任。要使参与式民主保持可持续性，就必须同时关注民主决策的理性化和民主参与的社会建构性。“协商”要求参与式民主过程获得良好的组织者、程序设计、信息交流、理性辩论、遵守规则和服从决策结果。因此，“协商”作为“新参与式民主”理论的基本范畴，在规范意义上要求参与民主获得理性化的制度供给，将公众的知识、利益和理性化的主张合理输入一个正当的决策程序之中，使得公众不仅能够享受到投票决定的成就感，而且能够享受到理性协商过程的知识增长与情感交流的快乐。在本文的上述章节中介绍到何包钢等在浙江扁屿村的协商民主试验，其中主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度以及重大事件民主协商制度等都是有益的经验，值得深入研究。“新参与式民主”理论通过“协商”范畴可以吸纳丰富的程序制度安排，并根据协商的需要组织培训计划——如培训会议主持人、会议召集人、记录员等——这些功能性的机构或人员都可以动员本村村民参加担任并可随机付给一定报酬，而不需要从外部聘请。

值得注意的是，“协商”无论对参与式民主还是代仪式民主都具有重要价值，因此它并非参与式民主的独有范畴。不过，这不妨碍“协商”作为参与式民主基本范畴的有效性，因为协商民主在很大程度上就是为了纠正强形式的“票决式民主”的弊端而发展起来的；即使是在弱形式的权利型参与民主过程中，由于“弱形式”往往对应一定的代议民主或其附属结构，所以“协商”可以同时对代议式民主和参与式民主起作用。

分层民主笔者这里的“分层民主”概念来自上文介绍的密尔的理论。“分层民主”表明了一种超越代议民主和直接民主的区分理性，将表面冲突的两种民主制度通过区域层次和事项层次的合理划分实现了共存。“分层民主”在某种意义上实现了民主的最大化生存，因而作为“新参与式民主”理论的基本范畴是必要的。因为民主是可分的，因为划分之后的不同的民主场合，公众的权力/权利配置是不同的，所以公众的责任、角色与结果期待也将不同。“分层民主”作为一种对民主的认识框架有利于对“新参与式民主”的理解和接受。

“分层民主”和“协商民主”在直接参与范围问题上的“辅助性原则”还有异曲同工之妙。笔者注意到“协商民主”本身的重要发展，如在处理直接参与的范围问题上，也并非都抱持哈贝马斯等的保守观点，而是依据“辅助性原则”将“协商民主”应用到更加广泛的社会领域。所谓协商民主的“辅助性原则”，指有关事务根据其地方性质首先由简单和较低层次的主体处理，在正义的要求超出低级层次时才产生高层次主体介入的需要，以提供辅助行动。这样的协商民主是朝着“参与”方向缓和了“协商原则”和“参与原则”的内在紧张，这样的“协商民主”可以称为“参与导向的协商民主”。“新参与式民主”理论接纳辅助原则作为确定直接参与范围的有效根据，但不限于此。

“分层民主”还有利于论证地方民主与自治的正当性，从而建构一种更加合理的中央与地方关系。作为本文核心议题的“村民自治”本身即为“分层民主”的适例。

当然，“分层民主”只是“新参与式民主”理论的解释性范畴，而“参与”和“协商”则是该理论的核心的建构性范畴。值得注意的是，这里在论述基本范畴时将“参与”和“协商”并列并不意味着“新参与式民主”理论是“参与式民主”理论和“协商民主”理论的简单拼合，二者之间的规范关系在说明该理论的原则体系部分已作交代。

（二）“新参与式民主”理论的优越性及其适用范围

1、“新参与式民主”理论的优越性

“新参与式民主”理论的优越性是相对于原有的“参与式民主”理论和“协商民主”理论而言的，并非相对于代议民主理论而言。“新参与式民主”理论所证明的只是代议民主的有限性，并不否定后者在国家民主范围内的基本有效性，也无意于在国家民主范围内取代代议民主。因此，“新参与式民主”理论在完成对参与式民主的明确界定之后，其自身的有限性乃至局限性也立即凸显——但这种凸显恰恰不是“新参与式民主”理论的不足，而是其有效性的保障。

“新参与式民主”理论的优越性是显而易见的：

■理论的整体性与系统性：“新参与式民主”理论克服了“参与式民主”理论和“协商民主”理论在论证区别于代议式民主模式的民主概念时的分散、零散和暧昧的特点，提升了“新参与式民主”作为一种民主形式的层次，将其与代议式民主直接并列，具有理论上的整体性、系统性和彻底性的优势，适应了“参与式民主”进一步发展的需要；

■坚持了民主的参与本性：“协商民主”理论内部对大众参与态度不一，不少理论家仍然倾向于带有贵族制特点的审议性政治，并确定了协商原则相对参与原则的优越性，从而导致其与代议式民主之间难以在理论上明确区分开来。“新参与式民主”重申并坚持“参与是民主的本性”这样的基本理念，并将之作为构造该理论的核心价值尺度；

■完成了直接民主原则的改造，将其作为强形式的权力型参与在理论上加以定型；

■坚持将权力的公共性作为该理论的逻辑起点，确认了该理论的共和主义民主性格；

■面向中国问题的建构意识：笔者建构“新参与式民主”理论的基本背景是为中国的村民自治提供一种全新的接纳直接民主原则的民主概念，因此理论建构自然考虑到在中国民主实践中的适用前景；此外，笔者也注意到国家民主和地方民主范围内的参与式民主需要更系统的理论指导，需要公众充分理解和把握好在不同层次的参与中的权利与期望的效度与限度；此外，针对中国日益发育的公民社会，该理论的建构有利于大量的社会领域自治组织治理结构的完善和成员权利的维护。

2、“新参与式民主”理论的适用范围

“新参与式民主”理论的适用范围直接关系到其理论解释力和应用前景。适用范围的问题主要涉及“新参与式民主”与代议式民主的界限问题以及配合问题。我们需要注意到代议民主与新参与式民主并非由地理范围简单划开，代议民主即使在最微观的治理单位也存在，如村民自治中的村委会和村民代表会议，而新参与式民主以其强弱两种形式渗透进从基层到国家广泛领域的治理过程之中，但又不冲击代议民主的基本决策与运行架构。两种民主形式呈犬牙交错之状，能够较好地满足各个层次民主与自由的不同需求。因此，就“新参与式民主”体系而言，其适用范围的界定不限于地理层次，而广泛渗透进传统上属于代议民主的领地；同时，为了效率和秩序起见，“新参与式民主”也在自身的领域里接纳代议民主的成分。这两种最基本的民主模式的有效性都在于守其分寸、展其优势、各得其所、各担其责，共同指向现代国家共同体的善治理想。关于参与式民主的适用范围对我国民主实践的意义，胡伟着重指出：“尤其在我国，与西方社会截然不同的是，当前参与民主理论和协商民主理论大有成为主流的趋势，在此情况下，进一步了解参与民主的实质，把握民主与参与的辩证关系，辨明代议民主与参与民主各自的适用范围，是极为重要的。”[47]可见，在理论上给出关于“新参与式民主”理论的适用范围具有明显的实践价值。

从历史和逻辑两方面来看，民主总是与政治相联系，因此“新参与式民主”理论的适用范围一般界定为政治领域，但由于现代国家与社会的发展，一些政治化的领域（如行政领域）或与政治结构接近的领域（如社会自治领域、工厂领域）也可纳入。这样，我们看到“新参与式民主”理论由于体系本身的开放性而可能同时涵盖政治民主、社会民主和经济民主——需要强调指出的是，政治民主和社会民主是“新参与式民主”理论适用的典型领域，经济民主是“新参与式民主”理论适用的非典型领域，因而可能受到更多的限制，包括原则性的修改。

为什么呢？实际上就有著名的参与民主理论家将经济民主作为参与民主的典型领域。如佩特曼认为公民参与政治最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，她在其代表作《参与和民主理论》中花了整整一半篇幅讨论了工厂中的参与民主问题，并以个案研究的方式对前南斯拉夫的工人自治管理制度大加赞赏，认为这样一种工业组织形式非常类似一种“参与性社会”。[48]这很容易让笔者联想到马克思主义政治经济理论中的生产场景，社会化大生产由社会本身来组织，管理上自然实行平等原则基础上的民主原则，而不同于资本主义国家的生产组织上的资本原则及与之相适应的集中原则。佩特曼将经济民主（工业民主）作为参与民主的典型领域，笔者对此并不赞同。主要理由如下：a)民主的价值需要和自由的价值相协调。现代生产组织的基本机制就是市场经济，这是一个无可争议的自由领域，故在该领域过分强调参与民主，不仅严重压缩了自由的空间，而且从长期来看必然造成生产的低效率——市场经济与资本原则相协调，而资本原则又通过股权安排得以确立，经营事项需要集中决策才能够保证企业的效率目标；b)公司制度改革不能超越股东权利的基本面，因此依据股权分配的决策权不能通过民主的平等原则进行改造；c）经济领域的工人权利保护主要应该通过国家的劳工立法解决，工人应该通过合法的集体谈判及参与国家的立法政治过程来维护权利，而不应在企业内部诉诸参与式的政治模式；d)作为自由与民主的价值协调，政治和社会领域是更加典型的参与民主适用范围；e）南斯拉夫的例子只是特例，不具有普遍性。当然，笔者这里划入非典型而基本将其排除的只是经济民主领域的工人参与，而并不排除股东参与。工人参与工会活动属于结社权，工人与企业的集体谈判及集体合同的缔结属于劳资双方的契约过程，并非公司治理的民主化过程。公司企业主要作为资合社团而存在，即使是上市的、拥有大量股民的公众公司也只是以股权作为参与权的基础，原则上并不承认股权之外的权利可以和参与权连接。

因此，在本文中我们将主要讨论“新参与式民主”理论在政治民主与社会民主领域的适用，对于经济领域则认为还不具备推行“参与式民主”的基本条件。[49]

先来讨论政治领域。我们知道现代国家，无论其标榜资本主义还是社会主义，发展至今在政体形式上基本都采行了代议民主制。现代国家权力一般被分为立法、行政与司法三块。立法是典型的政治过程，传统上奉行民主原则。现代国家的立法过程同时又是代议民主过程，人民选举代表，由代表来行使立法权力。但是，由于现代社会发展呈现出的复杂性，仅仅依靠为数有限的代表并不能够完美地完成立法任务，于是出现两种补救措施：一是议会授权行政机关立法；二是开放议会立法过程，鼓励公众参与。前者导致行政过程的政治化，后者催生了立法过程的公众参与。特别是在我们国家，人大代表非专职化，因此其立法能力更加低下，更加需要公众参与。近几年的重要立法基本都有大规模的公众参与，如《物权法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等。但是，这是代议民主结构内的公众参与，所以是一种弱形式的权利型参与，代表们开放立法过程主要是为了完成立法调查以及借助公众的声音回击特殊利益集团的“俘获”期待，而公众在这一过程中获得了参与公共讨论的机会，这不仅有利于他们的组织化及利益表达，也有利于他们的公民责任感和政治参与能力的培养。就我国而言，尽管日益开放的人大立法过程有着人大制度本身缺陷的背景，但我们也没有理由单方面强调完善人大制度而否定公众参与立法过程的正面价值。传统的行政与司法过程遵循的是法治原则，但是两者却发生了不同的变化。“行政国家”[50]的现实使得传统的行政机关获得了大量的立法权和裁决权，从而造成行政过程的政治化[51]——笔者称之为行政过程的“变性”，这种变性尽管不完全，但足以使得传统上约束行政过程的法治原则变得很不充分，这典型体现在行政法治的“传送带”模式[52]的衰落。于是，政治化的行政过程仅依靠法治原则已经不能够维持其合法性，在逻辑上必然需要引入与政治化相对的民主化才能够解决合法性的短缺问题。因此，在20世纪后半期，随着行政程序法的改革，行政过程的公众参与逐步展开，非正式的“公告+评论”程序和正式的听证程序为公众参与涉及自身利益的行政立法和行政决策提供了基本的制度平台。但是，由于行政过程仍然是整个国家代议民主结构的基本构成，所以公众的参与和立法过程一样，属于一种弱形式的权利型参与。这就决定了公众可以用足参与的程序和权利，但是决策权仍然由行政机关掌握，不可能让渡。由于不成熟的行政文化以及不完善的司法救济，我国在行政过程引入的公众参与在实践上虽然轰轰烈烈，但成功的案例并不多，听证会之类走过场的情况经常发生，“逢听必涨”司空见惯，这导致公众参与的“审美疲劳”并进一步加剧对行政的公共信任危机[53]。但是也有例外，如2007年厦门的PX事件就是一起行政过程成功的公众参与事件。[54]但是我们必须清醒，无论行政过程的公众参与结果如何，公众都应该有一个合理的期待与心态，不能期望表达的一定得到反映，因为行政过程仍然是一个权力集中决策的过程——公众参与增加的只是决策的环节，但并没有也不应该改变行政决策体制本身。“新参与式民主”理论在此便显示出其优越性，它明确告诉人们，行政过程的公众参与是一种弱形式的权利型参与，不是公众决策，因而公众应该明白何者可期望以及何者不可期望。行政决策过程的理性化最终仍然需要选举民主制的进一步健全以及法院司法审查的强化。总之，行政过程的政治化将民主原则带入了行政过程，促成了行政过程公众参与的发展。与此不同的是，司法过程严格遵循法治原则，在传统上一直保持与民主原则的距离，甚至通过违宪审查权监督民主体系本身。如果说行政过程的政治化打破了行政中立的神话，那么司法独立则应该得到严格坚持——在我国则应进一步追求。

以上分析了国家系统中立法、行政与司法领域“新参与式民主”理论的适用性。联邦制国家的各共和国/州或奉行地方自治的民主国家中，一般的地方民主系统与上述国家民主系统中“新参与式民主”理论的适用性基本一致。

目光接着转向基层。村民自治显然属于“新参与式民主”理论的适用范围。村民自治处于政治民主和社会民主之间，笔者将之归入政治民主的范畴，因为尽管它的规模小，但仍然可以看作独立的行政单位（比如一度适用的“行政村”的概念），只不过由于历史原因和规模条件，其实行直接民主导向的自治民主。根据“新参与式民主”理论，村民自治领域实行的是强形式的权力型参与，即以村民会议为基本的决策机制，村民个体有权直接参与讨论和表决村庄重要事项，这是直接民主原则的体现。在村民会议程序中仍然需要引入“协商民主”以保证民主讨论的有序性和高质量，但是协商的需要不能排斥或压缩个体村民直接参与和决定的权力。这种参与已经不是面对任何既定权力的参与，而是每个参与者都是权力的一个要素，其参与行为本身就是权力的行使，其权力的集合体现为村庄的集体意志，该意志在村庄自治范围内最高，约束每一个村民，以及村委会和村民代表会议。村民自治体系的建构应围绕如何落实这一参与的强形式（其实质为兼容协商过程的直接民主）展开，这是整个村民自治民主的核心。强形式的权力型参与之外，村级治理还需要弱形式的权利型参与——主要是村民代表会议和村委会决策程序。村民代表会议和村委会的决策权范围可以通过村民会议制定的自治章程固定，但村民会议有权通过修改章程或作出临时决议改变前者的决策权范围。法律只规定村民会议不得授权的“保留事项”，其余事项留给村民自治本身来安排，以体现自治原则。在村庄的弱形式的权利型参与中，基本原理与国家民主和地方民主的情况相同，只是在救济形式上比较特殊——利益受影响的村民可以征集一定数量的村民签名并直接提议召开村民会议纠正村民代表会议或村委会的不适当决定。需要注意的是，在弱形式的权利型参与中，非本村户籍的人如果驻村并且利益相关，也有权参与相应的决策过程，只是没有作为救济形式的村民会议召开提议权；在强形式的权力型参与中，非本村户籍的人只享有弱形式的参与权，即只可以参加协商过程，但没有投票表决权。目前我国一些发达地区的农村由于产业的多元化发展，有不少外村或外省的农民或工人驻村并参加劳动，村庄的重大决策也常常会影响到他们的利益，因此如何保障他们在村民自治中的参与权利也应成为研究“新参与式民主”理论在村民自治中的适用性的一个重要方面。这方面的例子已经出现，如本文在上面提到的浙江扁屿村的协商民主试验中，在处理“新民之家”议题时就很好地解决了非本村村民的参与权利问题，并且通过这一参与民主过程还使得本村村民与非本村村民之间获得了更大的理解与谅解，这无疑是将来村庄进一步发展的重要社会基础。关于“新参与式民主”理论在村民自治领域的适用在下一章还将更加具体地展开。

顺便提及的是城市基层民主的问题。尽管村民自治由于“代议民主论”的误导而前景暗淡，但其民主发展水平还是明显高于城市基层——居委会。城市基层民主的滞后有很多原因，但一个不容忽视的原因是，城市基层的行政管理需求超越了自治需求，从而使得居委会不可能拥有像村委会那样相对广阔的职能空间和自治空间。既然城市基层的自治需求被行政管理需求长期压抑，城市基层的强形式的权力型参与民主自然也就不可能发展起来。当然，居委会层次的自治民主不发达，并不意味着更高层次的地方自治和地方民主也不应该发展起来——相反，随着中国政治体制改革以及中央与地方关系调整的深化，超过居委会层次的城市地方自治和地方民主将获得更大的发展空间，只不过与此发展相对应的参与式民主不再可能是强形式的权力型参与，而是弱形式的权利型参与。

除了政治领域、政治化领域（行政过程）以及准政治领域（村民自治）中“新参与式民主”理论具有广泛的适用性之外，在社会民主领域也可以推广适用。社会领域中“新参与式民主”理论的适用主要包括城市新兴的小区自治、行业协会、学校治理、企业中的股东参与、政党（所谓的“党内民主”）以及其他各种类型的社会组织。这些领域的参与民主，其强弱形式的搭配需要根据具体的情形，以及各自的自治章程确定，但“新参与式民主”理论作为一种参与民主的系统理论框架，可以为这些领域的自治章程的制定及成员参与权利的配置提供参考。限于篇幅，本文在此不再一一展开说明。

四、结语：新参与式民主和中国的政治扩容

“新参与式民主”基于这样一种最根本的理解：参与是民主的本质，是民主作为一种生活方式的实质表征。参与需要接受物理边界的自然限制以及宏观政治中公共利益的限制，接受代议民主建立的国家正式权力结构及其运作，拒绝无政府状态。“新参与式民主”同时追求一种“最大参与”的状态，并认为这是兑现参与式民主所指向的教育功能的逻辑结果。“协商”仍然被广泛地置入包括代议民主在内的一切民主形式中，因为有价值的民主显然都需要一个开放、理性的公共协商过程。但是，“协商原则”指向的理性化需求在微观层次民主中需要让位于“参与原则”指向的“教育功能”设定。

作这一系列的分类与建构，确定一系列的原则，最终目的还在于为民主的参与正当性提供最大化的论证，并破除“只参与，不决策”或“重参与，轻决策”的一些理论误区和思维定势，形成对于代议民主之外的参与式民主的“全貌”性认识，进而可以在不同层次确定参与的合理框架，并避免对公共决策体制改革分寸的不合理要求。“新参与式民主”理论具有一般性和普遍适用性，可以用于解释、建构、检验和规范代议民主之外公共生活中的一切民主形式，使得这些民主形式具备更加合理的理论原则、实践要素和效果，从而对于建构一个“参与式民主社会”起到重要的作用。

在新的改革三十年里，中国的民主化显然需要在继续强化人大代议民主建设的同时，循着“新参与式民主”的理论和制度方向探索动态化、多样化、层次化的民主体系。通过新参与式民主的理论建构为中国转型政治的扩容提供有效支持，建设富有生命力和层次化功能的中国特色社会主义民主，支撑中国的政治现代化与和谐社会建设，这是本文的主要理论目的。




【作者简介】
田飞龙，1983年4月生，男，北京大学法学院宪法与行政法专业博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心（CPPSS）研究员。


【注释】
[1] 这是宪法学者翟小波的概括，参见翟小波：“‘代议机关至上’的人民宪政”，载《清华法学》2007年第2期；“代议机关至上，还是司法化”，载《中外法学》2006年第4期；以及“自由民主之反思”，载《中外法学》2009年第1期。
[2] 比如2003年河南的“种子案”就是人大制度对法治发展（法规的合法性审查）的体制性反弹，宪法学者翟小波更是依据简单化的人大制度逻辑取消了任何形式的“法律违宪审查”的制度空间，这本身就有害于人大制度的创新发展。
[3] 参见王绍光：《民主四讲》，三联书店2008年版。
[4] 参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。
[5] 参见何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版。
[6] See：Amartya Sen , “Democracy as a universal value”, Journal of Democracy 10.3 (1999) pp3—17.
[7] 这也可以在一定程度上解释为何社会主义国家对自由的价值表现出接受上的困难，但对于民主却不敢直接加以排斥或拒绝。
[8] 王绍光就是通过回溯希腊雅典的民主传统来批评现代西方民主的。
[9] 这三位理论家对主权的论证，参见Jean Bodin, on Sovereignty Four chapters from The Six Books of the Commonwealth, edited and translated by Julian H.Franklin, 影印本，中国政法大学出版社；霍布斯：《利维坦》，黎思复 黎廷弼译，商务印书馆1985年版；卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版。
[10] 参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第24—26页。
[11] 日内瓦是卢梭心目中的“理想国”。
[12] 这里所使用的“审议”与上文中的“协商”源于同一个英文单词“Deliberative”，属于不同译法，但含义相同。笔者也曾考虑过只选择一种译法，但基于国内对于“审议民主”和“协商民主”同时使用且都具有相当的学术市场，并未出现某一译法的垄断优势，故在此文不纠缠于具体译法，而就其实质内涵展开讨论。
[13] Thucydides, Peloponnesian War, S. Lattimore, trans. (Indianapolis: Hackett,1998), I.40, 转引自埃米·古特曼、丹尼斯·汤普森：《审议民主意味着什么》，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第7页。
[14] 转引自埃米·古特曼、丹尼斯·汤普森：《审议民主意味着什么》，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第7页。
[15] 同上注，第8页。
[16] Edmund Burke, Burke’s Politics, R. Hoffman and P. Levack, eds.(New York: Knopf, 1959), p.115.
[17]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第125页。
[18] J·S·密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第三章并第55页。
[19] J·S·Mill, Essays on Politics and Culture, Himmelfarb G.(ed), New York(1963),p.118；229，对密尔代议民主理论的介绍与评述另可参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，“前言”，第4—5页。
[20] 卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”（胡伟），第3页。
[21] See: J·A·Schumpeter,Capitalism ,Socialism and Democracy, London: Geo. Allen&Unwin(1943),P269.
[22] See: G·Sartori, Democratic Theory, Detroit: Wayne State University Press（1962），p.77.
[23] 这是从单纯的事实命题推出规范命题，违背了休谟定理关于“事实与价值二分”的基本法则，存在逻辑上的裂隙，关于休谟定理的简要介绍参见张千帆：《宪法学导论：原理与应用》，法律出版社2004年版，第48—49页。
[24] 关于“行政国家”如何促使美国行政法模式发生朝向公众参与方向的重构的历史与理论，参见理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版。
[25] 参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”（胡伟），第8—9页。
[26] 王锡锌教授关于对公众参与和公共决策体制关系的论述，参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第五章“公众参与和行政体制的决策结构”；关于专家与大众的知识分类，参见王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。
[27] 霍伟岸：《〈联邦党人文集〉的遗产：以审议性民主为中心的分析》，中国人民大学硕士论文2004年，转引自谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，“编选说明”，第1页。
[28] 王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，“前言”第8页。
[29] Jürgen Habermas,“The Three Normative Models of Democracy”,Constellations,1994,pp1-10.
[30] 参见陈家刚：《协商民主：民主范式的复兴与超越》，载陈家刚编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第5—7页。
[31] 同前注，第8—10页。
[32] 注意，这里的“票决式”民主应该是指对事项投票表决，而不是指投票选举。
[33] 卢梭关于公民投票表决的理论论述，参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第四卷第二章“论投票”。
[34] 参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，“前言”，第13页。
[35]埃米·古特曼、丹尼斯·汤普森：“审议民主意味着什么”，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第21页。
[36] 同前注，第22页。
[37] 转引自埃米·古特曼、丹尼斯·汤普森：“审议民主意味着什么”，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第22—23页。
[38] 宪法学者翟小波就认为协商民主和参与式民主之间存在原则性紧张，如果以增强民主的参与性这样的共和主义民主为目的，协商民主并非最佳的理论选择，参加翟小波：“民主论脉络中的协商民主论”，载罗豪才编著：《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版。
[39] 也有学者已经明确意识到参与式民主“不仅是议会制民主的补充，而且甚至有与代议制民主并驾齐驱的趋势”，参见姜明安：《公众参与和行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。
[40] 之所以选择“参与”而非“协商”，是因为笔者判断“协商”并非民主的本质，“参与”才是。
[41] 十七大报告借助“民主”和“参与”这两个概念中介重申了权力的公共性原则，并将之作为建构公共生活的基础，这表明我们国家对于权力性质的认识已经达到了民主的基本要求，并为实践提供了更为广阔的空间，有关评论参见田飞龙：《权力的公共性与“参与式”民主社会的形成》，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心主办）2007年第4期。
[42] 即下文中区分的强形式的权力型参与和弱形式的权利型参与。
[43] 这种核心地位与民法中之“诚信原则”和行政法中之“比例原则”相当，具有证明并规范相关理论领域基本价值结构与制度框架的功能。
[44] 俞可平列出的“公民政治参与”的八大指标是“选举法规、直接选举的范围、选举的方式、秘密投票的范围、候选人产生的方式、候选人的差额、选民登记率、实际参选率”，参见俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版，第162页。
[45] 笔者在和同学、官员及一些民主活动家的交流过程中发现，将政治参与理解为选举并将直接选举范围的扩展理解为直接民主的扩展的大有人在，这实在是一个莫大的理论错误。
[46] 现代司法一般排斥公众参与，尽管陪审团的事实裁定权属于司法的社会民主性的体现，但司法的基本发展趋势是司法权的国家化。陪审团的衰落及适用范围的严格限制本身就表明了公众对司法过程参与和决策的有限性。这里不将陪审团作为公众参与国家权力过程的典型形式。
[47]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”（胡伟），第13页。
[48] 参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第三章“工作场所的政治效能感和参与”、第四章“工业领域的‘参与’和‘民主’”、第五章“南斯拉夫工人的‘自我管理’”。从其篇幅比例和各章标题即可看出其理论上如何重视参与民主在经济民主（工业民主）范围内的扩展，笔者对此持保留态度。
[49] 现在不具备不代表将来不具备，现在的资本主义如果循着“民主社会主义”的方向进一步深化，工厂或企业的权力结构突破股权的基本面，那么“参与式民主”可能就具备了适用的条件。
[50] 关于“行政国家”的历史发展与理论界定，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社 高等教育出版社2007年1月第3版，第5—12页。
[51] 对行政过程政治化的研究，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第24—32页。
[52] 关于行政法的“传送带”模式，参见理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第6—11页。
[53] 关于中国公众参与发展中的危机及其评论，参见王锡锌：“听证会要坚守民主底线”，原载《法制日报》2006年4月14日，转载自//www.ctaxnews.com.cn/news/xwgkypl/t20060424_1276255.htm。
[54] 关于厦门PX 事件的详细报道，参见朱红军：“‘公众参与’背后的政府考量”，载《南方周末》2007年12月20日；从参与式民主理论角度对该事件的分析与评论，参见田飞龙：“公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳”，载王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年版，第六章。