打开基层民主大门的钥匙

　　关于民主，毛泽东同志曾在宪法草案的说明中将其本质揭示为“人民当家作主”。而其意义，邓小平曾在十一届三中全会上有过一个家喻户晓的论断：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。把民主作为社会主义根本特征的观点，江泽民同志在党的十五大报告中也曾重申过。而在党的十七大报告中，胡锦涛同志又进一步深化了对民主的认识，提出了“人民民主是社会主义的生命”的思想，这使我党对民主的认识达到了一个新的高度。

　　如何实现社会主义民主？中国共产党人在新中国成立后的六十年里，进行了艰难曲折的探索，逐步形成了中国特色的民主政治发展道路。这就是，在政党制度方面，中国实行中国共产党领导的多党合作与政治协商制度；在政体方面，中国实行人民代表大会制度，并把它作为根本的政治制度；在民族政策方面，中国实行民族区域自治制度；在基层民主方面，中国实行城乡基层民主自治制度。这四个方面，每一项都具有中国特色，都是中国人民的首创。而其中最具基础性、广泛性、直接性和现实性的，是城乡基层民主自治制度。

　　姜春云调研文集《民主法制建设卷》之民主政治篇就集中回答了这一制度的一系列问题，为我们理解这一制度的起源与历史发展，制度的原理与内容，制度的实现机制与保障措施，制度的完善问题的解决都提供了科学答案。该篇目下的十一篇文章，犹如一把打开中国基层民主大门的钥匙。书中展示给我们的是关于自治式民主生动而具体的理论与实践的画卷。

　　基层民主的制度化和法律化

　　城乡基层民主自治制度，由三部分内容构成，其一是由村民委员会组织法确定的村民自治；其二是由城乡居民委员会组织法确定的居民自治；其三是由教育法、企业法等确定的企业、事业单位职工通过职工代表大会而实现的职工自治。调研文集中着笔墨最多的是第一部分。对于村民自治，作者可谓是这一制度的推动者和完善者。作者因与农民、农村、农业三者间的特殊亲历关系而对这一制度有着超乎寻常的感情和理性，其作出的理论贡献也是卓著和他人难以企及的。

　　首先，作者认为，村民自治这种民主形式的发生，在中国有着历史必然性，且是不以人的意志为转移的。农民对政治上民主的诉求是由农村经济体制改革对生产力的解放并由此而引发生产关系的变革所决定的。

　　其次，作者认为，实行村民自治，是由中国特色社会主义民主发展进程所决定的。它是中国特色社会主义民主政治发展道路的基础。中国有十三亿多人口，近九亿在农村。中国的民主政治建设，如果不解决九亿农民的当家作主问题，就不能从根本上建成民主政治。因此，实行村民自治，就成为中国特色社会主义民主政治发展的基点和起点。

　　再次，作者认为，实行村民自治，是对几千年来中国农村社会管理的重大变革，是中国社会重大进步在政治领域中的集中体现，具有里程碑意义。

　　最后，作者认为，实行村民自治，是实施依法治国方略的重大举措，也是把基层民主制度化和法律化的根本步骤。三农问题，始终是社会主义革命和建设的首要问题，因之也是依法治国的首要问题。没有农村的法治建设，就不可能实现建设社会主义法治国家的目标；没有农村的和谐与稳定，也就没有全社会的和谐与稳定。实行村民自治，是社会主义民主最基础、最广泛的实践。村民委员会组织法是对村民自治的实践与经验的制度性概括。这部法经过试行和修订后，已经将村民自治的性质、内容、方式予以规范化和程序化，是对中国宪法制度调整范围的重要调整，同时也是中国法律制度的重大创新。

　　“四个民主”应统筹兼顾

　　作者认为，实行村民自治，必须抓好村民委员会自治法设计的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个关键环节。作者通过调研和执法检查得出结论，认为“四个民主”是一个有机统一、不可分割的整体，应当统筹兼顾，全面实施。

　　首先，应把“民主选举”作为实行村民自治的前提和关键。村民委员会组织法要求，村民选举实行直接、平等、差额和无记名投票的直选方式，目的是把品行高、作风正、有文化、有本领和真心实意为群众服务的人选进村级领导班子。作者以吉林省四次村委会选举民主程度一次比一次高，选举效果一次比一次好，选出的班子一次比一次强为例，说明“民主选举既出公道，也出生产力”。

　　其次，应把“民主决策”作为实施村民委员会组织法的目的和根本。民主的原始含义即是多数人决定。由全体村民或村民代表决定本村涉及村民利益的重要事项，这是民主的最根本的表现和最重要的内容。村民自治的目的就是由村民自己决定自己的事情。这种制度下的每一个村民，都是自己的主人，所谓当家作主，从根本上讲，就是自我决定、自我管理，为自己做主。

　　再次，应把“民主管理”作为实施村民委员会组织法的常态和制度。其含义是根据国家法律法规和相关政策，结合本村实际，由村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村干部和村民的权利义务规范化，把涉及村务管理的事项以制度方式确定下来，然后按制度进行管理，做到依法建制，按制办事，以法治村。

　　最后，应把“民主监督”作为实施村民委员会组织法的重要保障。其含义是把涉及村民切身利益、村民普遍关心的重点问题和重要村务向村民公开，接受村民监督。村务公开和村务评议是村民行使民主监督权的主要形式。监督中发现村务管理中的问题，村民可以用行使其他权利的方式予以解决。

　　四种民主，对应着村民的四种权利，而权利要得到实现，还需要建立对其保障的机制，以确保村民的权利得以持续、稳定和有效地实现。

　　村民自治的生命力和效力

　　村民委员会组织法修改后实施已十余年，但是作者在该法修订时即有预见性地提出了实施该法必须处理好的几组关系。其理论阐述在今天仍有重要的现实意义。作者认为，村民自治是个新生事物，涉及面广，政治性、政策性、法律性都很强，有四个关系决定着这部法生效后的生命力和效力。

　　其一是要处理好扩大民主与加强法制的关系。民主与法制的关系是对立统一的，二者互为条件，互相促进。没有民主就没有法制。反之，没有法制亦不存在民主。扩大基层民主与加强法制是相辅相成的。一方面，扩大民主必须严格按照法律办事，村民自治所制定的章程、村规民约和各项制度，都必须符合法律的规定，不得与宪法、法律、法规相抵触。“四个民主”必须在法律的范围内进行；另一方面，加强农村法制必须扩大基层民主。扩大村民有序参与自治和管理国家的范围，充分调动村民参政议政的积极性，把尊重和实现村民的权利，作为民主和法制的目的，使村民各项合法权利得到实现，才是加强法制和扩大民主的基本追求。

　　其二是处理好村民行使权利和依法履行义务的关系。农民作为公民、作为劳动者、作为集体经济组织成员和村民，具有多元身份，因之也享有多种权利。例如对土地等的承包经营权、经营自主权、受国家扶持权、自治权等，这些权利不受侵犯和剥夺。任何主体在享有权利的同时，都要履行法律上的义务。遵守宪法和法律、遵守村民自治中达成的乡规民约及自治章程，农民作为集体经济组织的成员，还要遵守该组织的规则。按照权利义务相统一和在同一主体身上相一致的原则，教育农民成为遵纪守法的合格公民。

　　其三是要处理好乡镇政府与村民委员会的关系。乡镇政府是国家的基层政权组织，属国家机关。而村民委员会则是村民进行“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织。乡镇政府与村委会之间是指导和被指导的关系，而非领导与被领导的关系。乡镇政府对村委会发挥作用的方式是用法律、政策对其的指导，而非对其的指挥和命令，更不能对其实行强迫和强制。村委会要在乡镇政府的指导下科学规划村务及事业发展，要保证村民会议和村民代表大会形成的决议等符合法律和国家的方针政策。

　　其四是要处理好党支部、村委会、村集体经济组织及其他组织之间的关系。该三者间的关系是贯彻实施村民委员会组织法的重点。因该三组织是在同一村庄中产生，其责任范围容易产生交叉和冲突，因此，如何明确三者各自的权力界限就成为处理好三者之间关系的关键。在现实中，上述三者的权责界限往往因交叉而出现矛盾。作者在书中为该三者的性质和功能所给予的阐述和说明，无疑为避免其矛盾和克服其矛盾指明了方向。

　　建设民主政治与建设法治国家，是中国政治发展的两大内容。实现村民民主自治和在农村通过实施村民委员会组织法而实现法治，构成了中国政治发展道路的两大基础。姜春云同志的调研文集，总结了我们行走这条道路所取得的基本经验，是一部富有时代价值的、开展基层民主教育和训练的优秀教科书。它的出版发行，对我们坚定走基层自治民主道路的决心具有很大的鼓舞意义，对我们如何走好村民自治的民主道路具有重大的指导意义。

　　（徐显明  山东大学校长）