【出处】《国家检察官学院学报》2011年第4期
【摘要】本文从宪政与行政法治的价值追求的角度，提纲式地讨论了参与式行政法制模式的研究背景、基本概念和法治价值，参与式行政在我国行政法制领域的一些具体表现，对参与式行政及其法律问题研究成果的若干代表性观点进行了介绍和评论，结合中国行政法转型发展的实际，简要地论述了参与式行政法制模式的研究目标、研究内容和研究重点，探讨了以公众参与理念、制度和实践为研究对象的中国行政法民主化发展的现实课题和可能前景，提出须要顺应行政法的民主化发展趋势积极推进依法行政，推动参与行政法制模式的形成，加快建设法治政府和服务型政府的步伐。
【关键词】行政参与；行政民主；法治政府；服务型政府；参与式行政法制模式
【写作年份】2011年


【正文】

　　中国共产党第十七次全国代表大会政治报告明确提出，应当扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。如何从法律角度保障公众充分了解和参与行政事务的管理和决策过程，既是建设法治政府的必然要求，也是社会主义制度的题中之义。因此，系统探讨和努力构建参与式行政法制模式并充分发挥其制度潜力，具有重大的现实意义和学术价值。本文对此试作探讨、略陈管见、求教大方。

　　一、参与式行政法制模式的研究背景、基本概念和法治价值

　　（一）参与式行政法制模式的研究背景和基本概念

　　传统的行政法理念认为，政府是社会的“家长”，理想或标准的行政管理活动要素和机制是“五个单一”：单一主体（行政机关），单一功能（通过管制实现秩序目标），单方意志（命令－服从），单一行为（仅靠命令、许可、处罚、强制等刚性、强制性的行政行为），单一依据（国会制定的法律，即古典的“依法行政”理念）。在此理念支配下，传统的行政法和行政法学强调行政活动的高权性，架构起以支配和服从为特色的行政法律关系——在传统的行政管理过程中，相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演完全被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，行政主体在行政管理过程中也主要仰赖行政命令、行政征收、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的管理方式方法，基本上没有能够充分体现民主权利和民主权力的行政管理制度安排。

　　随着现代经济、政治、科技和社会发展，随着公民管理素质提升、闲暇时间增多、现代科技进步和参与意识增强，随着20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展趋向，对各国和全球的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。

　　所谓参与式行政，是指行政机关在行使国家权力，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收公众参与行政决策、行政计划、行政立法、行政执行、行政裁决、行政指导、行政契约、行政服务、行政给付等行政过程，充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，承认公众在行政管理过程中的主体性，明确公众参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的PPP机制。其核心就是通过将公众和各类社会成员纳入行政过程形成PPP机制，促进行政的民主化、理性化、科学化和规范化，提升行政活动的公开、公平、公正和效率。

　　当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，逐渐激发出公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现在行政领域。在行政活动中，行政主体通过允许、鼓励行政相对人、利害相关人和一般社会公众的参与行政活动过程，提升行政活动的公开性、公正性、正当性与合理性，达成政府与社会公众关系的良性、有效互动，有助于克服行政公务人员由于路径依赖形成的经验主义和专业偏执主义，已成为现代行政的一种发展趋势和正当性标准。参与式行政在中国不仅是一种理念和期盼，更是一项逐渐发展中的制度创新和系统工程。因此，现在须要系统深入地研究参与式行政对适应中国社会转型时期的重要性和必要性，系统深入地研究参与式行政的基本理论及政府与民众的关系，须要从国情出发研究参与式行政的具体制度和路径设计，这具有重大的学术价值和实践意义。

　　（二）研究参与式行政法制模式的学术价值

　　1．有助于开阔行政法学研究的学术视野。简单地讲，行政法就是关于行政的法，而行政法学即是关于行政法的社会科学。因此，行政法学研究的学术视野，取决于法治背景下的行政理念以及在该理念支配下所形成的行政主体、行为、程序、监督、救济等各种法律制度安排。传统的行政法理念认为，政府是社会的“家长”，在此理念支配下的行政法制模式强调行政活动的高权性，由此架构起以支配和服从为特色的行政法律关系。随着民主宪政思想日益深入人心，公民要求更多地参与国家的管理活动，直接表达自己的意愿，尤其对涉及到自身权益的行政管理过程，表现出更为强烈的参与意识。这种行政参与意识，客观上推动了当代行政理念以及相关制度的转变。同时，当代行政法学对于这种行政理念的转变也正在积极作出回应，这有助于开阔行政法学研究的学术视野，促进行政法学的学科创新与发展。

　　2．有助于促进依法行政理论的发展完善。在近代自由主义法治国家，“依据法律行政”、“法的支配”等学说成为支配性行政原理。但在现代社会福利国家，随着行政干预的领域显著扩大及与此相伴随的行政内容的扩展，从前的支配性行政原理受到严峻挑战。在许多行政领域，随着客观情势的演进，从前那种完全由行政机关单方实施的政策制定和执法方式，已越来越无法满足不断增长的对于行政管理和服务的社会需求；尤其是许多行政管理和服务领域对专业知识的要求越来越高，仅凭行政机关积累的实践经验和相关知识已难以应对，因而强烈要求克服路径依赖和专业偏执，与行政外部的专家学者乃至一般民众和民间组织在互动过程中共同推进。因此，参与式行政、合作式行政是对从前那种仅强调运用规制、命令、处罚、强制等传统行政管理方式的扬弃和补充，有助于体现互动、协调、对话、共建等现代行政方式的法治价值，促进依法行政理论的发展完善，更加丰富新行政法的学科体系。

　　3．有助于形成新行政法制和新行政法学。通过公众参与、共同治理、行政管理和社会管理创新，提高行政管理的民主性和效率性，有助于形成新行政法制和行政法学。特别是提出重新认识作为政府职能的社会管理，通过建设社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，有助于促进经济社会快速健康协调发展。在此新格局之下，政府的角色、职能和行为得以重新调整定位，能够改善政民、政企、政社的关系，形成行政两造之间的新型关系，由此深刻反思和逐步改造现有的行政法制和行政法学及其方法论上的不适合内容，通过逐步扬弃和创新发展，有助于形成更符合法治精神和我国实际的新行政法制和行政法学。

　　（三）构建参与式行政法制模式的实践意义

　　1．有助于推动我国行政民主的发展。这是未来改革开放新阶段的重点内容之一。就民主制度而言，大体上有直接民主制、间接民主制、综合民主制的界分。在现代国家，为了弥补已成为普适做法的间接民主之不足，各国开始重视在行政管理、社会管理、地方自治、居民自治等领域日益广泛地引入直接民主因素。随着信息化时代的到来、民众素质的提高、闲暇时间的增多，兼具间接民主和直接民主特点的现代综合民主制的逐渐形成有了可能。实际上，参与式行政就是现代综合民主制的体现。其本质是对于传统行政模式的民主化改造，在行政领域更多地体现直接民主因素。公众通过积极的行政参与，最终形成参与式行政法制模式，一方面能促使行政机关及其他组织合法、合理、规范地运用和配合运用行政权力，防范和克服专业偏执主义，另一方面有助于表达自身的利益诉求，使其基本权利得到更充分地实现和保障，从而推动我国行政民主的发展。

　　2．有助于改善行政机关与公众的关系。受中国传统的等级思想影响，即使在当代中国，官民之间、政府与社会之间始终存在某种难以逾越的心理距离。参与式行政的展开，必定要求摒弃从前的支配和服从的管理关系，切实确立作为基本权利实现机制的参与式行政，建立和完善确保公众充分参与行政管理的机会和有效影响行政过程的相关机制。因此，在客观上，参与式行政法制模式一方面可以促使公众在行政过程中地位的提高，另一方面也有利于增强行政机关和公众之间的相互信赖关系。

　　3．有助于行政管理创新并确立约束原则。过去很长时期，我国行政管理和行政执法的许多方面存在着简单化、低效率、不透明、不规范、不便民的问题，诸多弊端一直为人诟病，在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。在当前深化行政管理体制改革的大背景下，行政管理实践的改革创新已经成为一种深切的呼唤。事实上，参与式行政是行政管理实践创新的一个重要源泉，我国许多地方也由此采取了许多行政管理的新举措，例如行政指导、行政契约、行政规划、行政资助、行政奖励、行政给付等柔性行政管理方式，并收到了积极的改革创新成效。当然，这些创新举措也可能具有一定的风险。因此，行政机关在推进行政管理创新时，应当划出一定的界限，应当有一些原则来约束其行为。[1]

　　4．有助于提升行政效率。参与行政是行政程序的内核。在人们的传统观念中，倾向于认为行政程序是对行政效率的阻碍。这种陈旧、片面的观念应予纠正。各国行政程序法在设计时一般都考虑并兼顾效率原则，将行政效率作为行政程序制度设计的一个目标，许多行政程序法律制度着眼于提高行政效率。行政参与限制了行政主体在行政活动中的自由，遵循这些程序规则须花费一定的人财物力，但如果减少了政府机器的摩擦，也有利于提高行政效率，故花费一些人财物力是值得的。正因为它们主要是维持公正的原则，可减少行政苦情，故可谓行政参与从总体上看是促进效率而不是阻碍效率。

　　5．有助于建设法治政府。所谓法治政府，应是将政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法治轨道，权利与责任紧密相联，集有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府于一身，并用法律规范加以固定的政府建构与运作形态。然而，作为权力行使主体和管理者，行政机关极易主观行事，逐渐形成并固化行政偏执顽疾，而长期以来很难形成对其各种行为的有效制度约束。因此，对行政主体的行为形成有效制约，除了深入推进法制建设，通过法律监督、权力机关和专门机关进行监督约束，还须要与国家机关以外的其他社会主体的监督形式如群众监督、社会舆论监督等有机结合起来。而扩大公众参与监督过程，即是进一步推动法治政府建设的一个重要突破口和有力抓手。

　　二、参与式行政现象在我国行政法制领域的具体表现

　　1．行政决策方面。行政决策科学化、民主化和法治化的呼声近年来日益高涨，相应的改革探索和立法建制也逐步发展。2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》秉持程序法治理念，在第三章第一节就重大行政决策的基本程序作出原则规定和制度安排，产生了推动行政法制创新发展的积极成效。例如，该地方政府规章的第29－44条规定了：重要紧急情况临机决策制度，依法决策、科学决策和民主决策原则，重大行政决策的具体事项和量化标准公开制度，政府行政首长行使决策权制度，协助决策制度，提出决策建议制度，行政决策咨询机制，行政决策智力和信息支持系统制度，重大行政决策事项交办制度，调查研究和协商协调制度，合法性论证制度，委托专业性工作制度，重大行政决策方案进行成本效益分析，重大行政决策方案草案向社会公布征求公众意见制度，草案的必要性、可行性、科学性论证制度，草案通过座谈会、协商会、开放式听取意见等方式听取各方意见和建议制度，说明理由制度，公众意见及采纳情况向社会公布制度，听证会制度，重大行政决策方案草案审议制度，行政首长决定制度，报批和提请决定制度，重大行政决策向社会公布制度，决策执行情况督促检查制度，重大行政决策执行制度，重大行政决策后评估制度等等。

　　2．行政立法方面。以2002年1月1日起施行的关于行政立法程序的3个行政法规为例，可以看出已有一些法定化的行政立法民主程序制度创新（此前于2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》第58条、第74条等法律条款也作了类似规定）：（1）起草行政法规时应广泛听取公民和社会组织的意见（包括立项计划征求意见），可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；如果送审时缺乏听取意见情况的说明，将面临缓办或退回起草部门的后果（《行政法规制定程序条例》第12、16、18条的规定）。（2）重要的行政法规送审稿，经报国务院同意向社会公布，广泛征求意见（《行政法规制定程序条例》第19条的规定）。（3）统一审议机关应当就行政法规送审稿涉及的主要问题听取公民和社会组织的意见（《行政法规制定程序条例》第20条的规定）。（4）统一审议机关可就涉及公民和社会组织切身利益的行政法规送审稿召开听证会听取公民和社会组织的意见（《行政法规制定程序条例》第22条的规定）。（5）规章的制定也有与此相似的具体规定（如《规章制定程序条例》第14、17、19、21、22、23条的规定）。

　　3．行政执法方面。狭义的行政执法是指行政机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务、以及对行政相对人权利义务的行使和履行强制进行监督检查的行为。行政执法作为与行政相对人的合法权益最直接相关、最经常性的管理活动，特别易于伤害到行政相对人的合法权益，故须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的内在要求。近些年来在这方面已出现较多的制度创新，使得刚性为主的传统行政管理方式发生了民主化转型，成效日益凸现，例如：（1）行政处罚：行政相对人对于行政处罚享有陈述权、申辩权、要求告知权（也即执法者的告知义务）、要求听证权、复议申请权、诉讼请求权、提出赔偿权等一系列合法对抗权利（《行政处罚法》第5、6、31、32、41、42条的规定）。（2）各地在行政管理、行政审批改革中出现的创新方式：部分行政管理事务民营化、告知承诺、登记制。[2]（3）作为替代和补充手段的其他柔软灵活的新型行政方式的积极采用：包括行政指导、行政契约、指导性行政计划等非权力强制性的行政管理方式和手段，它们在施行过程中有公众参与、政民互动与合作的许多机会。

　　4．监督救济方面。关于加强对行政权力的监督和对相对人的权利救济，已逐渐成为共识，近些年来这方面的法律制度发展比较快。例如：（1）代表评议、人民建议征集、人民来信来访、一般行政申诉等监督与救济制度。（2）各地、各领域（工商、公安、建设、城管等）的特邀行政执法监督员制度。（3）人民法院开设专门网站公开涉外案件裁判文书（WTO透明度原则要求通过审判改革增加行政审判工作透明度），接受民众和其他社会成员的监督。

　　三、参与式行政及法律问题研究成果的代表性观点述评

　　公众参与作为一种新的民主形式在西方产生于20世纪60年代。为什么在代议民主制下还会产生公众参与？它与代议民主制是什么关系？它的理论根据和实践需求是什么？它与中国行政法制模式变革是什么关系？这些都是亟需研究回答的问题。事实上，关于这些问题，已有一些研究成果（著作、论文等）可以参考。由于公众参与是行政程序的一个内核，因此，许多有关公众参与的论述都内含于行政程序制度研究成果，这一现状不仅体现在中国，也反映在国外的研究成果中。以下选择若干学者的观点加以简要述评。

　　（一）参与式行政及其法律问题的有关著作

　　有的学者认为，政府本身的含义正深深地受到世界范围内的技术和社会转型的质疑。面对这些挑战，我们的制度设计应更加具有对话性，以提高政策形成过程的质量。公众参与的方式所提供的程序，促进了公共政策的协商性和接受性，开启了辩论和对话的窗口，促进了对价值和选择的认同，强化了政策制定者与公众之间的共识。同时，这些方式还加强了公民的身份认同、介入和对政府的支持，以及政策制定者的责任感。公众参与并不会消解政治职责，而是将其摆在公民面前，让他们来掌控专家、官僚和利益集团可能通过特权而施加影响的风险。公众参与促进了公民对政策制定的核心过程的介入，这变成当代公共治理以及对民主质量进行考量的一个重要方面。[3]

　　除了学理上的研究，有的学者以参与形式和参与领域为逻辑展开了对行政过程中公众参与制度的实证研究。其分析的参与形式主要包括：行政立法与行政决策中的公告——评论制度、听证会、协商咨询；参与领域主要包括：城市规划、环境影响评估、政府绩效评估等。通过对这些典型参与形式与参与领域的研究，使参与式行政的制度轮廓得以比较清晰地呈现，也为此领域的后续研究的深化打下了基础。[4]

　　此外，还有学者选择具体的领域对公众参与进行了深入研究。如在城市规划领域，有学者将城市规划中的公众参与程序界定为“城市规划过程中那些具有开放性的、公众可以介入其中，并能对规划决策有所影响的程序”。也即只要有非政府的公众介入的规划过程，都是其研究对象。该学者认为，公众参与程序是一种“具有功能意义的合法化程序”：一方面，公众参与有助于提升城市规划的科学性和可接受性；另一方面，公众参与可以化解城市规划所面临的合法性危机，能够为城市规划提供合法性、正当性的基础。当公众参与成为一项法律制度以后，规划行政机关为了确保城市规划的“合法律性”，必须按照法规范的要求展开参与活动；同时，规划行政机关常常基于现实的考虑开展更多的参与活动，以促进规划的“合法性”。因此，适当的参与机制应当在确保“合法律性”的基础上，尽量追求程序的“合法性”。[5]

　　上述选择对具体领域的公众参与进行研究只是诸多研究视角之一。还有学者从具体的参与形式（如听证）的角度进行研究。其视角不同，研究的重点亦有差异。[6]

　　在国外与本课题有关的研究上，除了对传统内容的研究，有的学者作出了一些努力创新。如有学者在“发展政策”语境下界定了“公民社会”、“公民社会参与者”两个核心概念，详细分析了“发展”和“创新”两个主导概念，特别是对公民社会参与者的功能和作用进行了颇有见地的阐述。其中关于非洲、拉丁美洲、特别是南亚国家的个案研究非常详细，资料丰富，其中很多内容是国内研究者尚未涉猎过的。[7]

　　（二）参与式行政及其法律问题的有关论文

　　有的学者分析了新中国成立以来公众参与制民主发展的经验教训，推进公众参与与建立、健全行政法治和宪政关系的经验教训，公众参与对于整个人类社会发展的战略价值和可能的风险，法律对之加以规范和保障的必要性与途径，还探讨了公众参与制民主在全球化、信息化条件下发展的趋势和对行政法治与宪政重构的影响，在此基础上提出：公众参与与人民代表大会制度一道，构成中国现代民主的基本模式；在行政法治领域，公众参与对于保障行政机关依法、公正行使职权，防止滥权和腐败，对于维护行政相对人的合法权益，防止侵权和歧视，对于推进公民自治，培育公民社会有着特殊重要的意义。[8]

　　有的学者分析认为，行政民主是行政法治的重要组成部分，行政法治是宪政的重要组成部分，全面推进依法行政的过程实质上就是行政管理和行政法制的民主性逐步增强的过程，其目标是实现行政的民主化和法治化。当今世界的民主化潮流对行政法制建设产生了越来越多、越来越深的影响，行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，逐渐显露出行政管理和行政法制民主化发展的趋向；同时这种现象也对一个国家和地区的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。从行政法律制度的历史发展轨迹来看，越来越多地出现了真接体现现代民主精神的行政法律制度，从而促使行政法律制度不断完善，更加适应经济与社会发展的客观要求，形成具有较高民主性的行政法制，包括行政法理念、规范和制度所形成的系统，也即民主行政法，这是宪政发展在行政领域的具体体现。[9]

　　有的学者认为，参与式行政是现代国家行政程序理念和制度深入发展和完善的重要标志之一，是现代国家具体实现民主主义的重要途径。必须确立参与式行政的观念，并从立法和制度上予以肯定和支持，才能够发挥其推进民主政治和推动法治国家建设的功效。参与式行政强调的是参与行政权的行使过程，参与过程是行政部门（不限于行政主体）行使行政权与私人参与行政形成的互动过程；参与式行政需要有法律规范明确规定的参与机制；参与式行政必须尊重私人参与行政的权利；参与式行政强调行政机关的责任和义务。参与式行政的范围，取决于政府的开放意识、民主意识、服务意识和私人的参与意识。一般说来，参与行政的事项范围包括参与政策制定、参与行政计划、参与行政立法等规范的制定，以及参与具体行政行为的作出。[10]

　　还有的学者对参与式行政进行了法理解析。首先，人们关注参与行政的社会原因，包括市民社会的渐露端倪、人权观念的发展以及现代国家职能转变；其次，确定参与行政的内容受到两方面因素的影响：公民参与的现实能力与国家权力的容忍程度，其中后者的影响最为直接；关于参与范围，既包括作出具体命令中的参与，又包括制定一般规则中的参与；关于参与层次，分为必要性的参与、选择性的参与以及对参与的限制；关于制度体现，包括中心制度（听证制度）和匹配制度（如告知、回避、说明理由、情报公开、教示、时效制度）。[11]

　　综观参与式行政法制模式研究，可以说人们对于公民参与行为的认知已形成最广泛意义上的共识。无论国内外哪一种公共管理和公法理论，都没有将公民参与排除于广义的政府管理行为制度之外；主要的分歧在于，是否应当将公民参与纳入行政管理全过程？公民应当以什么角色、在多大程度上参与行政活动？公民应当通过何种途径影响政策过程？公民参与与普适的民主价值的关联程度如何？等等。显然，这些分歧不仅仅是理论上的认识问题，更是对实践问题的一种反映。只有对各种理论学说中有关公民参与的观点进行分析和批判性借鉴，才能进一步探讨适合中国国情的公民参与理论、参与法制、参与实践的完善和发展。

　　四、参与式行政法制模式的研究目标、研究内容和研究重点

　　（一）参与式行政法制模式的研究目标

　　价值多元是当前正处于转型发展时期的中国社会的显著特征。由于城乡发展的不平衡，多元主体观念、利益的不同，很难确立将诸多不同的价值全面、客观、正确地反映于行政的有效途径，使得民主和法治理念在当下中国面临着严峻的挑战。在这种形势下，确立公众和行政机关共同的目标，在公众和行政机关的合作关系下，通过公众参与行政的途径来实践并推进行政民主和行政法治，形成参与式行政法制模式，成为一个重大的现实课题。

　　参与式行政法制模式研究，旨在通过对国内外行政参与的理论、实践和制度的对比研究，根据中国国情建立一系列参与式行政的基本路向和具体制度，从而广泛地吸收各方面意见，对多样化的法治价值进行选择和调整，真切地回应当下的行政管理需求，实现各方互利共赢局面，最终形成新的行政管理和社会管理共同体，形成适应公众参与行政的相关法律体系和运行机制。

　　（二）参与式行政法制模式的研究内容

　　笔者认为，参与式行政法制模式研究的基本内容，主要包括如下递进的五个部分：

　　其一，在对参与式行政的宏观背景和基本理念进行分析的基础上，对其基本理论进行深入研究，具体包括参与式行政的概念与特征，参与式行政的基本原则，参与式行政的内容，参与式行政的保障，等等。应当指出，此部分研究以中国行政法制模式变革为背景，因此相关理论更具中国特色，也更有益于指导中国的行政参与法制实践。

　　其二，探讨参与式行政的相关基础理论问题。例如，行政参与的性质与定位，政府与社会公众的关系（例如是管理还是合作？是平等还是不平等？），参与式行政与若干基本概念和制度的关系（例如参与式行政与行政民主、行政法治、行政伦理是何关系？）。对这些基础问题的探讨，有利于把握参与式行政的本质属性，为从根本上解决此命题打下基础。

　　其三，对中国参与式行政的制度实践进行考察。已有一些机构和学者对此做过研究，公开出版和发表了一些著作和论文，这有助于丰富人们的认识。但通过分析可以看到，以往的研究工作，逻辑链条比较单一，大多仅从单一视角加以观察研究，因此，须要充分借鉴既往研究成果的正反经验，从四个视角有机地展开研究（这是指行政系统论的视角、行政过程论的视角、典型行政领域的视角、具体相关制度的视角），力图多维度、多层次、多元化地对中国当下参与式行政的制度实践进行系统深入研究，努力作出突破和创新。

　　其四，对欧洲、美洲、亚洲的代表性国家、地区的行政参与、参与式行政的理念、制度和经验进行比较研究。在全面认识中国参与式行政的制度实践的基础上，通过比较研究，不仅有利于提升原有的认知水平，也有利于获取更多有益的实践经验，为中国行政法制模式变革探寻新的路向和载体。

　　其五，根据中国国情探究新时期参与式行政的制度建构和进路安排。此部分是对前述研究目标的具体回应。通过对国内外行政参与的理论、实践和制度的对比研究，最终形成有利于推进行政民主和行政法治的参与式行政的具体制度和进路安排。

　　以上述参与式行政法制模式的背景、理念、理论、制度、比较、创新、趋势、问题、对策等基本研究内容为脉络和基准，形成一系列研究成果，能够为行政领域公众参与的法治化和最终实现参与式行政法制模式提供有价值的参考意见，使其尽快转化为高效的行政实践和重大的社会效益，有效推动我国的行政民主和行政法治进程。

　　（三）参与式行政法制模式的研究重点

　　参与式行政法制模式研究是一项系统工程，内容丰富、复杂，当下的重点是：

　　1．行政参与的正当性、合法性和效果性。现代社会中，行政的宗旨应在于服务而非单一管理，行政应基于公益而非自利与自便，行政过程应体现更多的文明与和谐而非粗暴与对立，公众参与行政即是实现我国行政现代化的关键所在。行政参与的正当性主要体现在两个方面：其一，行政参与的理论基础在于人民主权。国家的一切权力属于人民，现代国家采用间接民主的方式实现人民对国家权力的行使，即由人民选出民意代表制定法律，行政机关通过行政活动实施法律。因而行政活动的权力要素从根本上来源于公众的授予。其二，行政参与的本质是程序正义。行政程序是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，合理规范化的程序不仅能促进行政增进公益和公平分配公共产品，且能保障行政的各种公益功能以公众看得见的方式实现。完善行政的程序规定，增强行政的程序规范的科学化，充分保障公众有机会参与行政，才能使公众对行政产生信服，增大行政的效能。

　　2．行政参与的性质、定位和特征。要对行政参与展开研究，必须首先明确其性质与定位。行政参与到底是什么？是理念？是权利？是程序、是制度？还是兼而有之？在某些情况下行政参与是否具有一定的义务性？实际上，这些性质与定位是对行政参与不同意义、不同角度的解读，行政参与既可以理解为一种理念，又可以理解为一项权利，还可以理解为一种程序和制度。行政参与是公众参与在行政领域的体现。作为理念，这一理解可以从公众参与及前述行政参与的正当性上获得认可。作为权利，其宪法基础首先是公民的参政权。公民的参政权包括参与国家事务的管理、经济和文化事业的管理以及社会事务的管理，当然也包括参与行政管理过程的权利。此外还应考虑到，公众参与行政的前提应当是公众充分享有知情权，其参与的作用是通过行使监督权使行政的过程更趋合理和有序。因此，行政参与应当是同时包括知情权、管理权、表达权和监督权的复合权利。作为程序或制度，行政参与是行政程序的内核，只有转化为具体的行政程序，行政参与才具有实际价值。因此，必须对现有的参与程序进行补充和完善，在此基础上建立起一套完整的行政参与程序体系并使其制度化。

　　3．行政公务人员和社会公众的观念更新。在行政参与的基础上形成的参与式行政，是一种民主化、互动式的行政模式，因此行政机关和社会公众在观念上都应该进行更新，逐渐树立参与行政、合作行政、分享权力的观念。一方面，行政公务人员必须放弃从前那种高高在上的行政观念和做法，摈弃纵向思维方式和行政偏执主义以及机械法治主义，充分认识作为参与式行政应发挥的重要作用，充分运用行政指导、行政契约等灵活的行政方式，循循善诱，科学指导，积极、能动地推进行政，为公众参加行政过程创造良好的环境和条件。行政公务人员应当理解和推进公众参与行政管理和服务的新运作方式，由此积极影响行政运营的方向和内容。另一方面，社会公众也须要摒弃那种认为行政运营与己无关的观念，作为行政运营的主体积极参加各级各类行政过程。通过长期、艰巨的努力，确立一系列规范和机制来激发、引导和推动公众参与行政的观念形成。

　　4．克服参与式行政可能产生的负面效果。如若行政公务人员和社会公众都能够充分认识到参与式行政的重要性和必要性，并以这种认识来参与实践，这对于我国行政民主和行政法治的进步无疑是非常有利的。但仅此还不够，还必须通过投入产出、可持续发展的分析，充分认识和积极消除参与式行政可能产生的负面效果。一方面，公众参与行政必须是实际的参与，而非“走过场”。这里先以行政公开为例加以阐述。行政公开是参与式行政的一个必然要求和重要环节，当前行政公开已成时代潮流，在各地、各领域皆以政务公开为政策目标的形势下，行政机关将政务公开作为衡量政绩的一个重要标准；但是，由于没有形成有效的法律责任机制，许多地方的政务公开还只是事务性、程序性的公开甚至走走形式，办事结果的公开多，办事过程、决策程序的公开少，事后公开多，事前、事中公开少，无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的信息公开少。同样，这种“走过场”的现象可能出现在“参与式行政”的其他环节中。因此，行政机关必须在行政实务中切实致力于参与式行政的形成，必须为提高公务员的参与式行政意识而积极稳妥地建章立制，及时组织公务员培训，全面推进政务公开，确立公众参与行政的途径和机制。另一方面，公众行政参与的深度和广度须根据行政过程中阶段和事项的不同作出不同的制度安排。在行政参与机制建设方面，不仅各个国家不同，而且同一个国家不同领域、同一领域的不同阶段也都有所不同。以行政立法的参与机制为例：参与的目的及参与的形态因过程阶段不同乃至领域不同而各异。在有的阶段，可能是合作型的参与，在另外一些阶段可能是监督型的参与，还有的阶段可能是请求型的、提意见型的参与。由此可以看出，并非任何阶段、任何领域都适合于全面、深入的民主参与，行政过程中的公众参与必须根据阶段和事项的不同而有针对性地作出安排，避免由于盲目的公众参与带来负面效果。这一要求也深刻地反映在行政管理和社会管理创新领域。在很多情况下，公众参与是管理创新的源泉，但由于没有认识到行政过程的阶段性和具体行政事项的公众参与的包容性，在行政实务很多行政管理和社会管理的创新举措都曾经遭受不适当的质疑甚至全盘否定。

　　5．参与式行政的制度建构和法制保障。关于参与式行政的制度建构和法制保障，前者是对策学的基本要求，也是前述几个部分难题破解后的自然延伸；后者从广义上来说包含两个部分，即公民社会的成熟和政府的责任。公民社会的成熟，意味着公民主体意识和自治意识的增强。凯尔森在分析自治与他治时，举例说明自治是指义务主体参与创造一个次要规范来决定自己的义务。而行政法原是作为他治的典型，随着公民社会的成熟，参与行政有可能成为公民自治的突破口。在此，利益代表层的培植可以成为突破的重点。所谓利益代表层，是指与某些常见的行政行为有利害关系的个体代表自发形成的松散组织，它负责向踏入特定行政程序的相对人提供帮助，并在行政机关制定一般规则时参与其中，以一种集结力量抒发民意，把利益表达渠道真正利用起来。这就使得公众参与有了良好结果，而且由于参与形式上的满足，使规则执行的成本降低，能够提升行政效率。此外，行政责任机制对于参与式行政也起着重要的保障作用。政府的责任体现为两个方面：其一，政府有责任确立一系列规范和机制来激发、引导和推动公众参与行政的意识形成和发展。如果没有外力的强有力推动，仅靠公民社会的自发成熟，参与式行政法制模式的形成就会延迟；其二，政府有责任致力于相关法律规范的制定和相关制度的建构与推行，实现多元化、多样化、高层次的法律制度保障。行政参与是行政程序的内核，公众参与权利的实现主要通过行政程序的执行而实现。因此，应当努力完善行政程序规定，制定相关法律规范，增强行政程序的规范化、制度化，保障公众有机会参与行政管理和服务，使整个行政过程更趋合法、合理和有效。对参与行政权利的侵害至少构成程序违法，此时就需要司法作为公众参与的最后保障。只有通过司法来矫正行政机关在公众参与程序上的偏私或忽视公众参与的行为，使受到伤害的公民参与权利得到救济，参与行政管理过程的公众才会感受到公平正义的法律价值，促使参与行政法制模式在行政法治建设进程中渐趋完善。

　　展望：参与式行政法制模式正在中国积极探索发展着

　　中国的参与式行政及其法律制度体系正日渐丰富多彩、更高层次、更有新意地探索发展着，体现在行政法制的基本方面，包括行政决策、行政立法、行政执法、监督救济等诸方面，它们是行政民主性逐步增强的成果。这些制度或者直接赋予和保护公民的民主参与权利及其他合法权利，或者通过制约行政权力从而保护公民的民主参与权利和其他合法权利。正是在此类公众参与行政管理制度的推进过程中，中国的行政民主化程度得以逐渐提高，参与式行政法制模式也逐渐生长发展起来，从而实现建设法治政府和服务型政府的宏大目标。与此同时、同理，公众参与司法与人民监督员制度，也正在推动司法改革、实现司法公正、建设法治国家的进程中发挥出特殊的功用，值得关注、研究和借鉴。




【作者简介】
莫于川，法学博士，中国人民大学法学院教授、博士生导师。


【注释】
本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《“参与式行政”与中国行政法制模式变革研究》的阶段成果。撰写本文得到王宇飞博士生的大力协助，谨致谢忱！
[1] 行政机关推进行政管理改革创新的时候，应否有一些原则来约束它的行为？或者说有没有一定的界限？我认为是有的。采用新方法、创立新制度也涉及到一些规则，总体上我把它概括为有利、不利、目的、效果等四句话：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点。（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之。（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡。（4）创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。行政机关的革新举措符合这些原则就应坚持实行，不符合就应改正或摒弃。否则，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损。
[2] 某些行政管理事务的民营化及其法治化是一个世界潮流，近些年来在许多国家和地区（包括是在转型发展中的国家和地区）进展很快。
[3] 参见蔡定剑：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社，2009年版。
[4] 参见王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社，2008年版。
[5] 参见陈振宇：《城市规划中的公众参与程序研究》，法律出版社，2009年版。
[6] 例如，李楯编：《听证：中国转型中的制度建设和公众参与——立法建议、实践指南、案例》，知识产权出版社，2008年版。
[7] 参见[德]康何锐著，隋学礼译校：《市场与国家之间的发展政策：公民社会组织的可能性与界限》，中国人民大学出版社，2009年版。
[8] 参见姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。
[9] 参见莫于川：《中国行政法20年来民主化发展与未来趋势》，载《南都学坛（人文社会科学学报）》2006年第1期。
[10] 参见杨建顺：《政务公开和参与型行政》（上），载《法制建设》2001年第5期。
[11] 参见方洁：《参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析》，载《行政法学研究》2001年第1期。