【摘要】五四宪法肯定了中国共产党的历史贡献及其在中国政治生活中的地位,确立了人民民主的政治目标和制度体系,也实际地表达了依法治国的美好愿望。今天,中国政治体系和政治发展中的基本要素都源自五四宪法,五四宪法奠定了中国民主政治模式的基础和总体框架。
【关键词】五四宪法；民主政治；人民民主；依法治国
【写作年份】2010年


【正文】

中国民主政治模式的形成和发展是一个复杂而艰难的过程，五四宪法则是这一进程中一个重要的里程碑。它确定了中国民主政治的社会主义方向，构建了人民民主的政治制度框架，赋予并保障人民享有广泛而真实的权利和自由，即便是它曲折的实践，也仍然为我们的民主政治建设和发展提供了借鉴。正视五四宪法的地位与作用，厘清中国民主政治模式的形成与发展脉络，对于当前的社会主义民主政治建设实践具有重要的意义。

一、人民民主：五四宪法确定的政治目标

毛泽东在关于中华人民共和国宪法草案的讲话中指出:人民民主的原则贯串在整个五四宪法中。广泛民主基础上的人民制宪，宪法对人民的权利和自由的设定，以及基本政治制度的确立，都充分体现了中国共产党人所追求的人民民主。五四宪法以人民民主为主旨，确立了新中国民主政治的核心理念。

五四宪法是中国历史上第一部人民制定的宪法，制宪以民主原则为基础，体现了鲜明的人民性。人民制宪使五四宪法的制定过程本身成为人民当家做主的一次重要实践。首先，人民制宪体现在形成宪法草案的广泛讨论中。1954年3月23日，中国共产党中央委员会正式提出了宪法草案初稿。全国政协、地方单位和军事单位的领导机关开始了历时两个多月的宪法草案初稿讨论，各民主党派积极参与了草案初稿的讨论。据统计，在这一阶段共有8000余人参与初稿草案的讨论，提出意见6000多条。据此，宪法草案初稿经宪法起草委员会修改补充，形成中华人民共和国宪法草案。其次，人民制宪体现在宪法草案的全民讨论中。自1954年6月14日起，据宪法起草委员会统计，共有152，387，987人参加了讨论，还不包括全国各省、市、县部分人大596万多代表(当时中国是五亿人口)。全民讨论历时近3个月，共提出了138万条修改和补充意见[1]。宪法起草委员会根据这些意见有针对性地对宪法草案作了若干改动。最后，人民制宪体现在全国人大审议通过草案的讨论中。从9月16日开始，全国人大代表对宪法草案和宪法草案报告进行了5天的反复讨论，9月20日，与会的1197名第一届全国人大代表庄严地行使人民赋予的表决权，以无记名投票方式全票通过了新中国的第一部宪法。可见，五四宪法的制宪过程是一次普法教育运动，也是人民民主的一次重要实践。虽然宪法的讨论有较强的政治色彩，借用了政治运动的方式，但是，鉴于当时的国情基础，这是宣传和普及宪法的一种必要方式，就广大民众来说，当时还需要动员民主、引导民主和给予民主。

五四宪法的人民民主目标还体现在它构建了涵盖平等权、自由权、财产权和社会权在内的公民基本权利体系。

一是权利自由的广泛性。首先，享有基本权利和自由的主体非常广泛。与旧中国多数人实际上无权的情况相比较，人民民主专政的国体，决定了五四宪法权利主体的广泛性。仅以选举权为例，英国普及选举权差不多历经了一个半世纪，法国也花了150多年，美国则经历了更加漫长而复杂的过程[2]。而五四宪法则明确规定年满18周岁的公民除患精神病和被剥夺权力的人外，即具有平等的选举权和被选举权。其次，五四宪法确认并保障公民的基本权利和自由的范围也是非常广泛的。共同纲领仅用3个条款规定人民的基本权利，五四宪法则用19个条款规定了“公民的基本权利和义务”，并在“总纲”确认了公民其他方面的权利和自由，例如保护公民个人的合法财产权、继承权等，从而形成了涵盖政治权利、人身权利、宗教信仰自由、社会经济权利、文化教育权利在内的公民权利义务体系。

二是不仅重视形式平等，而且重视和追求实质平等。五四宪法超越了自由主义宪法的形式平等，在对平等权的规定中把形式平等和实质平等结合起来。形式平等即法律平等，是指以法的形式承认所有的人在法律上一律平等，禁止有差别待遇的歧视性对待。实质平等是指国家对形式上的平等可能导致的事实上的不平等，针对具体情况和实际需要，在实质上为特定的人群提供平等发展的条件，缩小仅仅由于形式平等造成的差距。五四宪法规定了“公民在法律上一律平等”，强调立法和司法上的平等，同时又规定了劳动权、物质帮助权、妇女平等权等社会权，其目的就是既强调形式意义上的平等，又兼顾实现实质意义的平等。

三是注重权利自由的物质和制度保障，为权利自由的实现创造条件。比如在宣布政治权利之后承诺“国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享有这些自由”;几乎在每条社会权利之后就紧跟着规定国家有义务采取有效的措施以保证此类权利的实现。五四宪法的公民权利自由中，除国家为公民行使政治权利提供必要的物质上的便利、公民迁徙的自由、给予外国人的居留权等三个条款外，其余均为现行宪法所接受。一定意义上讲，取消公民的迁徙自由不能不说是现行宪法的一种缺憾，然而，这同时也表明五四宪法关于公民权利和自由的规定是丰富而具有开创意义的。人民当家做主，是中国共产党领导新民主主义革命的根本目的。五四宪法以国家根本大法的形式从制度层面确认了人民当家做主。

五四宪法确立了以人民代表大会制度为核心的人民当家做主的制度载体。五四宪法规定“，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，用宪法的形式确立了产生于我国革命和建设实践中、适合于中国国情的政权组织形式。在此政体下，人民通过选举授予人民代表大会最高权力，再由人民代表大会产生行政机关和司法机关。人民代表大会直接行使立法权，监督“一府两院”行使行政权和司法权，这既保证了国家机关协调高效运转，又便于在发扬人民民主的基础上集中统一地行使国家权力。实践证明“人民代表大会制度在充分体现人民意志、反映人民意愿、保障人民权益、推进民主法制、促进社会主义建设等方面发挥了重要作用”[3]。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是把马克思主义政党理论和统战学说同我国实际相结合的产物，是当代中国的一项基本政治制度。五四宪法指出:“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成了以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线”，从而以宪法的形式确立了中国共产党与各民主党派的关系和中国特色的政党制度，也充分肯定了人民政治协商会议这一人民民主统一战线的组织形式。这一制度在社会基础、组织构成上具有极强的广泛性和代表性，能够把各种社会力量纳入现有政治体制，广开言路、广求良策，实现了最广泛的有序政治参与。五四宪法确定的多党合作和政治协商制度对人民民主的发展起到了重要的辅助作用。

民族区域自治作为中国解决民族问题的一个创举，也是经五四宪法确定为我国基本政治制度的。五四宪法规定:“中华人民共和国是统一的多民族的国家。各民族一律平等，禁止破坏各民族团结的行为??各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”五四宪法关于民族区域自治制度的规定，反映了中国民族关系的实际，既表明了我国是单一制多民族国家，又描绘了少数民族平等、自治、和谐共生的民族关系愿景，从而使宪法在民族关系发展中发挥了统一的协调功能。

实践证明，五四宪法所建构的人民民主政治体制经受住了“文革”的考验而被坚持下来，并体现出强大的生命力。回顾60年中国政治制度的发展，我们看到任凭时事风云如何变幻，五四宪法所确定的这些政治制度框架仍然是中国民主政治坚固的基石。我们时下所做的每一步改革和完善实际上都证明了这一政治体制的预见性、合理性和现实性，都是对这些基础性政治制度的深化和发展。

二、党的领导：五四宪法提供了法律依据

在现代国家政治过程中，宪法与政党之间存在着内在关联，虽然宪法是政党活动的产物，但是，政党也离不开宪法，政党也需要宪法。因为，任何政党，只有通过宪法这个平台，只有在宪法这个框架内，才可能取得或确立自己的执政地位[4]。五四宪法是在中国共产党领导下制定的，宪法在序言中把党的领导作为中国革命最宝贵的历史经验加以充分肯定，从而宣示了中国共产党执政的正当性和合法性，也给党对国家各项事业的领导提供了法律依据。

在五四宪法的文本中，中国共产党的领导地位并没有专门的条文加以规定，只在序言里出现两次，而且都是以过去式的形式回顾和记述中国共产党在领导中国革命过程中的贡献和作用。但，这也恰恰是用历史事实肯定了中国共产党的历史地位[5]。近代中国从封建社会蹒跚走来，饱受外来侵略势力和本国封建势力的双重压迫。在争取民族独立和民主自由的抗争中，孙中山领导的辛亥革命虽然推翻了君主专制统治，但试图照搬西方资本主义政治制度的道路没有成功。历史的最终结局是，中国共产党领导中国人民完成了反帝反封建的民主革命任务，建立新型民主政权，缔造了人民民主专政的新中国。五四宪法通过序言宣告和确认了这一事实——中国共产党的领导是中国近现代历史逻辑给定的结论，是历史和人民的共同选择。

五四宪法以序言的形式，记叙性地表达中国共产党在革命和建国过程中的领导地位，也强调人民民主统一战线的历史作用及其今后在国家政治生活中的重要性。这样的表达方式不拘泥于宪法的具体条文，而在于说明党的领导只是一种宏观指导，同时也表达了对革命过程中各民主党派风雨同舟的尊重。但是，产生于非常时期的七五宪法和七八宪法却都在正文中明确地把拥护党的领导作为公民的首要义务，这样的做法一方面混同了公民的权利义务，另一方面也存在不管党的领导正确与否，公民必须无条件拥护党的领导的误导性倾向，从而容易引发“党权高于一切”、“以党治国”的疑虑与争论。十一届三中全会后，党的第二代领导集体重新思考党和宪法以及国家之间的关系。胡耀邦在中共十二大的政治报告中指出:“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。”[6]39胡乔木在1982年9月13日答新华社记者问中也指出:“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家和人民之上，党是在宪法和法律的范围内进行工作。”[6]207修改后的八二宪法重新采用了五四宪法关于党的领导的表达方式。中国共产党的领导仍然只体现在八二宪法序言里，但是出现的频率是五次，从而足以确切地表明中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。

应该看到，五四宪法的表述方式在肯定党的领导的同时，也使我们认识到党的领导不是与生俱来的，不是一经宪法条文确定就一劳永逸的。党的领导是以党的先进性和全体党员的模范带头作用为保障，是以人民的拥护和支持为基础的。为此，邓小平强调:“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。”[7]268在坚持和改善党的领导过程中，中国共产党形成了以党领导人民制定宪法和法律，党领导人民遵守宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动为核心的党法关系理念，从而对我国宪法体制产生了深刻的影响。八二宪法明确规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律??任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”由此，依法治国方略得以在新时代全面展开。

三、依法治国：五四宪法曲折实践的历史总结

五四宪法，第一次以根本法的形式记录了中国人民在共产党的领导下，经过长期革命斗争而取得的胜利成果，确认了人民当家做主的事实，不仅使全国人民感到有一条明晰、正确的道路可走，更为重要的是，这部宪法表述了这样一个价值取向:以毛泽东为代表的中国共产党人决心“立宪治国”，摆脱历史上的“政怠宦成”、“人亡政息”的恶性周期律。五四宪法的颁布和实施，标志着我国的民主法制建设进入了一个新的历史阶段。

对于五四宪法的贯彻执行问题，毛泽东强调:“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”他告诫中央领导同志，宪法“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”[8]。宪法通过后，政府广泛宣传，人们争相研读、探讨，学法、普法蔚然成风。

五四宪法施行初期，成绩斐然。首先，国家机构的活动正常有序。人大按时开会，各级机关认真履行相关职能，人事和干部任免完全按法定程序进行。其次，立法工作进展顺利。据统计，从1954年9月至1957年底，全国人大及其常委会、国务院共制定和颁布了434个法律、法规，涉及国家生活的各个领域，并抓紧了刑法、民法等基本法律的起草工作，到1957年已起草出刑法初稿第22稿，民法草案的大部分初稿也开始向中央和地方有关机关征求意见。1956年底，宪法提出的社会主义改造任务宣告完成，社会主义制度在全国范围内基本确立，这无疑是极大的成功。可以说，这三年是建国后我国民主法制建设工作开展较好的时期，国家政治、经济和社会生活比较正常，社会主义各项事业顺利发展。

然而，历史的认识高度并没有成为历史的实践高度，五四宪法的实践没有按照常规逻辑发展。从1957年反右斗争扩大化开始，由于“左”倾错误的发展，不适当地强调阶级斗争和大搞群众运动，宪法和法律不再受到重视。修宪工作不仅未能及时进行，宪法的实施也遭到人为的破坏。此后，新中国法制建设急转直下，遭受了严重挫折。“文化大革命”伊始，五四宪法就被完全虚置了，国家和社会生活都出现了极不正常的情况:公民的基本权利失去了宪法保障;人民代表大会制度遭到严重破坏，立法工作停顿;国家机构体系遭到彻底破坏[9]，国家主席被批斗，国家政权机关被冲击;国家和社会生活无法可依，群众运动的方式替代了规范化的社会调整，社会秩序混乱，出现了无法无天的局面。人为夸大的阶级斗争取代了一切法治建设，狂热的群众运动“，大民主”的表达方式，这一切对民主、人权和法制的践踏达到了无以复加的地步。社会主义民主政治建设的正常进程被迫中断，五四宪法及其所蕴涵的民主和法治精神离人们的生活越来越远。

五四宪法的实践，给中国共产党人以深刻的教训。痛定思痛，在总结建国以来我国政治生活的正反两方面经验，尤其是“文革”的教训后，邓小平提出了中国社会主义民主政治建设的核心任务——“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[7]146。党的十一届三中全会公报指出:“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究??要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”[10]依法治国的主张由此而提出，继而成为全党的共识，此后社会主义法制建设得以逐步恢复。随着八二宪法的制定和市场经济对法治的呼唤，1997年9月中共十五大确定了“依法治国”的基本方略。十五大报告中，江泽民指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，“是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”[11]1999年3月15日九届人大二次会议最终将“依法治国”写入宪法。党的十六大政治报告明确提出党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的根本所在。可见，五四宪法的曲折实践也从反面昭示人们，依法治国是社会主义民主政治题中之意，是社会主义民主政治发展不可或缺的组成部分。

1954年作为一个历史年代已与我们渐渐远去，但五四宪法确定的民主政治框架却一直伴随着新中国的发展。胡锦涛在党的十七报告中概括和阐述了中国特色社会主义政治发展道路，强调要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。而这些当代中国政治发展的基本要素都源自五四宪法，五四宪法肯定了中国共产党领导的合法性，确立了人民民主的政治目标和制度体系，也开启了依法治国的步伐，五四宪法奠定了中国民主政治模式的基础。




【注释】
[1]董成美.制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆[J].法学，2000(5)：3.
[2]曹沛霖.制度纵横谈[M].北京：人民出版社，2005：59-60.
[3]中央宣传部理论局.六个“为什么”——对几个重大问题的回答[M].北京：学习出版社，2009：48.
[4]喻中.在政党与宪法之间[J].现代法学，2007(2)：5.
[5]刘世华.论中国民主政治模式的国情基础及目标定位[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2008(5)：88.
[6]中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，1982.
[7]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1993.
[8]毛泽东选集：第5卷[M].北京：人民出版社，1977：129.
[9]韩大元.1954年宪法与中国宪政[M].武汉：武汉大学出版社，2008：384.
[10]三中全会以来重要文献选编(上)[M].北京：人民出版社，1982：10.
[11]江泽民文选：第2卷[M].北京：人民出版社，2006：28.