【出处】中国法学会环境资源法研究会
【摘要】基于突发环境污染事件的特质，我国环境污染防治法律中通常都规定了排污单位在突发环境污染事件中及时通报可能会受到影响的公众。这种情形下的排污单位信息通报义务，不仅能够实现公众的环境知情权，更主要的在于公众能够在知情的前提下，采取一些应对措施，以避免或者减轻排污单位突发环境污染事件带来的人身或者财产遭受损害。但是，随着我国突发事件应对法律的不断完善，排污单位的这种信息通报义务将随着排污单位的信息报告义务的强化以及政府的应急处置过程中的统一环境信息发布而失去了存在的基础。
【关键词】突发环境事件；信息公开；通报
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、问题的提起

　　近些年来，我国各类突发环境污染事件层出不穷，如开县井喷事故、重庆沱江污染事件、吉林石化公司双苯厂爆炸污染松花江事件、紫金矿业汀江污染事件等。在这些重大的突发环境污染事件发生后，排污单位的环境信息通报义务的怠于履行与公众环境知情权利的维护往往都成为社会关注的焦点。那么，我国环境污染防治法中为什么要为排污单位设定突发环境污染事件下的信息通报义务？随着我国《突发事件应对法》的颁布和实施，它对于排污单位突发环境污染事件下的信息通报义务的法律规范将产生怎样的影响？在现有的法律框架下，突发环境污染事件下，排污单位还要履行信息通报义务吗？本文将对以上诸问题作一探讨。

　　二、环境信息通报义务的确立及其原因分析

　　（一）突发环境污染事件环境信息通报义务之界定

　　所谓突发环境污染事件环境信息通报义务，是指排污单位在生产经营活动中，由于各种原因导致突然发生的环境污染事件时，有义务通过各种方式和途径将突发环境事件的有关信息及时告知可能受到污染事故影响的周边公众，以避免或者减少公众生命、健康或者财产遭受损害。

　　从这里可以看出，突发环境污染事件环境信息通报义务具有以下特征：第一，从义务主体范围看，它非常广泛，涵盖到所有造成突发环境污染事件的所有单位，包括各类企事业单位；从适用条件看，它只能适用于突发环境污染事件，不能适用到非突发性环境污染案件。按照《国家突发环境事件应急预案》的解释，依据突发环境事件的严重性和紧急程度，突发环境事件分为特别重大突发环境事件（Ⅰ级）、重大突发环境事件（Ⅱ级）、较大突发环境事件（III级）和一般突发环境事件（Ⅳ级）四级。[1]第三，从通报时效性看，它特别强调环境信息通报的及时性，也就是说当突发环境污染事件发生后，立即通报有关公众；第四，从通报方式看，它应该涵盖各种便于公众知悉的方式，包括但不限于广播、电话、张贴告示等信息传播途径；第五，从通报范围看，它主要涉及到环境信息接收的受众。这些受众的范围，在不同类型或者影响范围大小不一的环境污染事件中会存在一定的差异，但是一个共同的特征就是，只要该突发环境事件将可能对其人身或者财产产生消极影响的公众都包括在其中。

　　（二）突发环境污染事件环境信息通报义务确立之原因

　　1、突发环境污染事件本身之特性而决定的

　　所谓突发性环境污染事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境污染事件。与一般污染排放相比，突发性环境污染事件没有固定的排放时间和排放方式，往往突然发生且来势凶猛有着很大的偶然性和瞬时性。其形式趋于多样化，可能表现为溢油事故、有毒化学品污染事故、核污染事故等多种类型，涉及众多行业和领域。它不仅可能造成事故现场的人身伤亡和财产损失，而且污染容易引起社会生活、生产秩序的不正常，甚至可能导致国家危机和国际间的污染纠纷。正是由于各类突发性环境污染事故的性质、规模、发展趋势各异，自然因素和人为因素互为交叉作用，其处理过程较一般污染事故更为困难和艰巨。在突发性环境污染事件中，最先知情的通常是造成环境污染事故的排污单位，因此，环境法上往往都规定造成环境污染事故的排污单位，在突发环境污染事件发生时要通报可能受到影响的公众，也即确立突发环境污染事件时排污单位的信息通报义务。

　　2、我国现阶段突发环境污染事件形势所要求

　　自20世纪70年代以来，世界上突发性重大环境污染事件频繁发生，特别是进入21世纪的中国正是环境问题最为严重时期，各种突发性重大环境污染事故处于高发期。自2005年11月13日松花江水污染事件发生到2006年2月1日的两个半月时间，原国家环保总局已接到各类突发环境事件报告45起。国家环境应急专家组成员、北京师范大学水科学研究院副院长丁爱中教授也有一个统计：2004年至2009年，全国共发生环境事件700多起，从年度数据看，6年中环境事件呈现上升态势。由于布局性的环境隐患和结构性的环境风险，我国在今后一段时期内，突发性环境事件的高发态势仍将继续存在。[2]2010年7月28日晚，洪水将吉林省永吉县经济开发区新亚强化工厂7000多个化学品原料桶冲入松花江中；就在当天上午，1800多公里之外的南京市发生了化工厂管道爆炸；12天前，大连市输油管线爆炸，并引发原油泄漏；15天前，福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生废水渗漏事故，造成汀江部分水域严重污染……这一连串的突发环境事件引起公众广泛关注。从环境保护部环境应急调查中心得到一组数据：2010年1至8月，环保部共接报并妥善处置环境事件131起，仅7、8月份就发生28起，2009年，全国共发生环境事件171起。[3]环境保护部环境规划院关于我国环境风险现状及管理对策的研究表明，我国现阶段已基本进入工业化中期，未来正在向工业化后期过渡，加之政府主导的投资增长模式，我国重化工行业的发展速度和规模在未来一段时期内将进一步扩大，因此，重特大突发环境事件发生的几率将进一步增大。[4]

　　3、突发环境污染事件中公众人身、财产权益维护的需要

　　之所以在我国诸多环境污染防治法律中特别强调突发环境事件中企事业单位的通报义务，这与突发环境事件的特点紧密关联。与一般污染物排放相比，突发性环境污染事故没有固定的排放时间和排放方式，往往突然发生且来势凶猛有着很大的偶然性和瞬时性。它不仅可能造成事故现场的人身伤亡和财产损失，而且由于污染后的长期整治和恢复所需费用可观，间接损失也很严重。[5]在各类突发的环境污染事件中，往往生活在突发环境污染事件发生地周边的公众生命、健康和财产最为容易遭受到侵害。比如，2003年12月23日21时55分，由四川石油管理局川东钻探公司承钻的位于开县境内的罗家16H井，在起钻过程中发生天然气井喷失控，从井内喷出的大量含有高浓度硫化氢的天然气四处弥漫、扩散，导致243人因硫化氢中毒死亡、2142人因硫化氢中毒住院治疗、65000人被紧急疏散安置、直接经济损失已达6432.31万元的严重后果。[6]在这次严重的环境污染事故中，有两个方面的事实值得我们注意和深思：其一是，生活在川东北气矿罗家16H井周围的居民对于其生活的周围环境信息一无所知。与其他地区的油气田相比,四川气田的天然气中普遍含有硫化氢。关于这些环境信息，无论是从事天然气开采的四川石油管理局川东钻探公司，还是当地的环境保护主管部门，从来就没有告知生活在气井周围的居民。其二是，当发生井喷事故导致周围空气环境被有毒气体硫化氢严重污染时，采气公司在喷井后的一个多小时时间里未及时向当地县政府报告。[7]由于污染信息未及时披露给周围几平方公里范围的群众，虽然经过多方全力抢险救援，但还是给群众的生命和财产带来极大的损害。很显然，如果环境污染事故发生后，周围可能会受到污染危害的公众能及时知悉污染情况，无论是人身的损害还是财产的损失都将大大减少。[8]

　　三、环境信息通报义务之法律规范及其存在的问题

　　也正是基于上述多种原因的考虑，我国20世纪80年代末制定的《环境保护法》等环境法律都确立了突发环境事件中排污单位的环境信息通报义务。

　　（一）我国环境法律中环境信息通报义务之规范

　　1989年制定的《环境保护法》第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”1996年修订的《水污染防治法》第28条规定：“排污单位发生事故或者其他突发性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者可能造成水污染事故的，必须立即采取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报告。船舶造成污染事故的，应当向就近的航政机关报告，接受调查处理。”1999年修订的《海洋环境保护法》第17条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。”2000年修订的《大气污染防治法》第20条规定：“单位因发生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理。”2004修订的《固体废物污染环境防治法》第63条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”

　　各类环境污染防治法律中环境信息通报义务规范之比较

　　法律 通报主体 被通报主体 时效 通报方式

　　环境保护法 单位 可能受到污染危害的单位和居民 及时通报 无

　　大气污染防治法 单位 可能受到大气污染危害的单位和居民 通报 无

　　水污染防治（1984） 排污单位 可能受到水污染危害和损害的单位 通报 无

　　海洋环境保护法 单位和个人 可能受到危害者通报 及时 无

　　固体废物污染环境防治法 单位 可能受到污染危害的单位和居民 及时通报 无

　　从上表可以看出，我国现行环境污染防治法律关于突发环境污染事件的环境信息通报义务有以下几个方面的特点：

　　第一，我国突发环境污染事件的环境信息通报义务立法是从20世纪80年代中期逐步发展而来的。在1979年颁布的《环境保护法（试行）》中并没有关于应对突发性环境污染事件的法律条款，因而也就没有确立突发环境污染事件的环境信息通报义务。在1982年制定的《海洋环境保护法》中也依然没有规定突发环境污染事件的环境信息通报义务，直到1999年修订《海洋环境保护法》。首次对于该项环境信息通报义务立法的是1984年制定的《水污染防治法》，紧接着在1987年制定的《大气污染防治法》中也同样确立了该项环境信息通报义务。1989年制定的《环境保护法》，作为一部综合性环境保护法律根据我国环境污染形势发展的需要，也规定了该项环境信息通报义务。《环境保护法》中的法律规范的意义在于：我国实质上已经在任何类型的环境污染事件中都确立了排污单位在突发环境污染事件中的环境信息通报义务。

　　第二，在法律适用方面，由于各单行环境污染防治法律中往往也都确立了排污单位在突发环境污染事件中的环境信息通报义务，而这些单行环境法律从法律位阶上与《环境保护法》是相同的，因此，在突发大气环境污染事件、水污染环境事件、固体废物污染环境事件情形下，直接适用这些单行环境污染防治法律的规定，而不需要适用《环境保护法》相关条款。在单行环境污染防治法律没有涉及到的有关领域中的突发环境污染事件则可以依据《环境保护法》第31条以应对。

　　第三，《环境保护法》与各单行环境污染防治法律中的排污单位在突发环境污染事件中的环境信息通报义务规范之内容大致相同，某些方面存在一定的差异。如通报之义务主体基本上都设定为排污单位，只是在《海洋环境保护法》中还将“个人”纳入其中。被通报之主体范围，无论是《环境保护法》，还是其他单行环境法律，大都界定为可能受到污染危害的单位和居民。只是在《水污染防治法》中被通报之主体限定为“单位”，并没有将“居民”或者“个人”纳入其中。[9]在通报时效方面，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》中都要求“及时通报”，而《水污染防治法》与《大气污染防治法》中则只是要求“通报”，并未对时效作出特别要求。至于通报之方式，几乎所有环境污染防治法律之规范都没有任何具体要求。

　　（二）我国环境法律中环境信息通报义务之规范存在的问题

　　尽管，我国环境法律中环境信息通报义务之规范并不缺失，但是，在突发环境污染事件中其实施的效果很差。它一方面反映了我国环境法律中环境信息通报义务之规范立法本身不完善，另一方面也揭示了必须将突发环境污染事件中排污单位的环境信息通报义务纳入整个突发环境污染事件应对法律机制之中。

　　1、环境信息通报义务之规范缺乏统一性

　　从上面的列表中不难看出，我国环境法律中环境信息通报义务之规范散落在《环境保护法》、《水污染防治法》等其他多部环境污染防治法律之中，而且这些环境法律规范之间在内容上并不一致，从而影响到该项制度形成与实施的统一性与权威性。比如，在《环境保护法》中，要求排污单位在发生突发环境污染事件时要及时通报可能受到影响的单位和居民，而在《水污染防治法》或者《大气污染防治法》中并没有明确要求及时通报，如此的话，排污单位为了规避通报义务的履行，往往就会选择那些对自己有利而对于公众不利的法律规范来加以适用。

　　2、环境信息通报义务之规范缺乏可操作性

　　我国环境法律中环境信息通报义务之规范的不统一性尽管客观存在，但是通过法律适用的规则本身应该还是可以解决此类问题的。但是，环境信息通报义务之规范缺乏可操作性则是其难以实施的最大问题。此项排污单位的义务规范，从1984年首次在《水污染防治法》中加以规定以来，它仅仅是依附在突发环境污染事件应急处置法律规范之中的。也就是说，它本身都没有形成一个完整的法律条款。如《环境保护法》第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”对于任何一个排污单位来说，一旦发生突发环境污染事件，就算它愿意履行通报义务，但实际上它很难实施通报行为，因为这里的过于原则性的法律规范并没有将抽象的法律条文转化为可以操作的行动指南。这里的“通报”从语义解释角度上说，其实就是对特定主体告知、公开突发环境污染事件的信息，只不过并没有具体规定用什么方式进行信息告知；同时，也没有具体规定“通报”什么样的环境信息。所谓的“及时通报”如何衡量也不得而知，究竟是突发环境事件发生之时，还是发生突发环境事件后的1小时？或者2小时？还是1天等都不得而知。很显然，如果就这些非常原则性的法律规范想实现它的立法目的是非常不现实的。当然，如果说在环境法律层面能够将突发环境污染事件的环境信息通报义务规范规定得非常细致，达到完全可以操作的地步也是不且实际的，因为这些比较原则性的法律规范，还可以通过行政法规、地方性法规以及规章的制定来加以贯彻落实的。然而，直到目前为止，还没有任何法规或者规章专门就排污单位发生突发环境污染事件时的通报义务进行实施性的立法。特别要提醒一下的是，2010年7月3日发生的紫金矿业污染汀江事件后，人们普遍质疑紫金矿业信息披露滞后，瞒报事故近十日，紫金矿业的解释是“为避免引起恐慌”。[10]紫金矿业的污染事件，再一次将人们的视线聚集到上市公司的环境信息公开焦点之上。[11]正是在此背景下，环保部在2010年9月14日向社会公开征求《上市公司环境信息披露指南》（以下简称《指南》）的意见。尽管该《指南》还没有正式出台，但是却也引起了社会的高度关注，特别是《指南》中规定，上市公司发生突发环境事件的，应在事件发生后1天内发布临时环境报告。上市公司因突发环境事件发布临时环境报告的，应当报告环境事件的发生时间、地点、主要污染物质和数量、事件环境影响和人员伤害情况（如有）、已采取的应急处理措施等内容。在上市公司对于突发环境事件信息的公开方式上，要求上市公司应在环保部网站、中国环境报和公司网站上同时发布临时环境报告。[12]需要说明的是，该《指南》中的突发环境事件下临时环境报告的发布与本文讨论的排污单位的信息通报义务规范存在诸多的差异。尽管，它也强调突发环境事件下的上市公司的向公众披露有关环境信息，但它无论是信息披露目的、信息披露方式、信息披露内容，还是信息披露时效等方面与突发环境事件下的排污单位信息通报义务规范的要求与实施程序都是不同的。

　　3、环境信息通报义务之规范缺乏现实性

　　排污单位环境信息通报义务规范的有效实施，在实践层面要受到多种因素的影响和制约。首先，排污单位在发生突发环境污染事件时，由于突发环境事件本身的特点，使得排污单位往往在一开始阶段并不愿意将该突发环境事件完全公开。因为，作为排污单位它通常考虑的是如何避免自身的利益因此受到消极的影响。一旦排污单位发生环境污染事故，往往也伴随着一些环境违法行为的实施，这将招致环保部门依据相关法律对其进行行政处罚。因此，就不难发现为什么会存在诸多排污单位刻意隐瞒发生环境污染事件，更何况我国现行环境污染防治法律中，对于违反突发环境污染事件的信息通报义务也并没有设定任何行政法责任。其次，突发环境事件的应急信息的有限性、不确定性和时效性特征，使得通常情况下排污单位履行信息通报义务的能力不足。由于突发环境事件的突发性、时态的紧迫性以及环境的复杂性，排污单位能够有效利用的有用信息是非常有限的，加上突发环境事件处在瞬息万变之中，很难用常规性规则来判断，信息不确定性程度很高，使得信息在传播过程中容易出现虚假和歪曲信息，造成部分环境信息内容的不准确。[13]

　　四、《突发事件应对法》下的环境信息通报义务之取舍

　　客观地说，我国排污单位在过去的突发环境事件中，履行环境信息通报义务是很差强人意的。这里的原因是多方面的，但我国过去忽视突发事件应对法治化是其中一个重要原因。然而，自2003年以来，我国开始逐步重视突发事件应对立法。2007年全国人大常委会通过专门性法律《突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施。该法对于突发事件中的信息发布也专门作了较为细致的规定。那么，《突发事件应对法》将对于我国环境污染防治法律中的排污单位的信息通报义务产生什么样的影响呢？

　　(一)突发环境事件环境信息通报义务规范之变化

　　在《突发事件应对法》实施以后，对于环境污染防治法中突发环境事件应对立法也确实产生了影响。比如，在2008年新修订的《水污染防治法》以及正在修订的《大气污染防治法》（修订草案）中，对于排污单位发生突发环境污染事件的信息通报的规定作了很大的修改，删除了原有的排污单位需要通报可能受到污染危害和损害的单位的规定。

　　2008年修订的《水污染防治法》第68条规定：“企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门。”另外，新修订的《大气污染防治法》（修订草案）第68条规定：“单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成大气污染事故的，应当立即启动应急预案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并通报有关部门。”

　　（二）突发环境事件环境信息通报规范删除之原因分析

　　之所以从2008年以来新修订的环境污染防治法取消了排污单位突发环境污染事件的信息通报义务，是因为自2007年11月1日起，《突发事件应对法》开始实施。该法第53条明确规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”从该条款可以看出：

　　第一，对于突发环境污染事件，只有人民政府才拥有发布突发环境事件信息的权力。从《国家突发环境事件应急预案》中关于环境信息的发布规定看，特别强调突发环境污染事件中环境信息发布的统一性。突发性环境污染事件的应急处理与一般环境问题的解决不同，它往往需要政府调集社会各方面的力量，因此，特别强调在统一性下的分工协作，反映在环境信息的发布上也要求体现其统一性要求。当然，这里的统一性包括由有权主体的统一对环境信息的收集，也包括统一对外的发布。[14]对于突发环境污染事件的环境信息发布要由应急处理机构统一行使，只是由于环境污染事件的地域范围和危害程度不同，不同的环境污染事件的应急处理机构也存在一定的差异，有全国性的应急处理机构，也有省级、地市级，还包括县级应急处理机构。环境信息发布的权利由应急机构统一行使，其他任何机构都没有信息发布权。因为，突发环境污染事件发生时，排污单位尽管可能是最早知悉该事件的主体，但是，排污单位往往首先进行相应的应急处置，在这个过程中排污单位是不可能获知完全准确的环境信息的，很多环境信息的收集往往超出了排污单位的能力，更何况对于公众需要获知的不仅仅是排污单位的局部信息，他们需要的是应对突发环境事件的整体性信息。如果排污单位在发生突发环境事件时就可以对公众通报环境信息，从表面上看是体现及时发布信息，满足公众的环境知情权利，但是，由于其通报的环境信息不能保证是真实、准确和全面的，它不仅可能引起社会的一片恐慌，而且也不利于政府应对突发环境事件信息发布工作的开展。此种情形下，置身于突发环境污染事件危险之中的个体，在恐慌中往往更乐于接受扩大的恐慌信息，突发事件信息异化就有了大行其道的坦途。[15] 因为，当公众面对两种冲突的信息时，两种信息的不同呈现顺序会影响公众对信息的接受，即当先呈现信息A，紧接着呈现信息B，且在信息呈现后延迟一段时间在测试态度的改变，公众就会倾向于接受信息A，这就是所谓的“首因效应”。[16]因此，如果排污单位在突发环境事件中通报环境信息过程中出现不真实、不准确的信息，它必将直接影响后续发布的政府环境信息的可接受度。

　　第二，人民政府发布突发环境污染事件的信息内容要按程序统一口径，以避免说法不一，造成信息混乱。因为，突发环境事件中的应急信息与一般信息相比，它通常具有难获取性、有限性、不确定性和时效性特性。很多发生突发环境事件的企业，面对突发事件，往往不是主动、积极地采集和分析各类应急信息，而是在信息缺失的条件下凭经验决策，或者利用原始的、低效率的方式获取一些表面信息。[17] 之所以要统一对外发布环境信息，是因为防止多渠道的信息发布会造成内容上的不统一，影响环境信息的可信度，同时也避免误导接受信息的公众，给社会带来不必要的混乱。比如，在1979年美国“三里岛”核泄漏事件中，有关方面在信息源的提供上混乱不堪，甚至是前后矛盾，导致媒体对于事故责任方的不信任，继而传递甚至放大给本来处于恐慌的公众。在该事件应急处置过程中：爱迪生电力公司和其主管核监管委员会在新闻发布中的不同声音导致公众产生对该事件的怀疑，并进一步对爱迪生电力公司产生不信任。爱迪生电力公司是一再强调该事故在公司的预料和控制之中，并且没有升级，但是来自核监管委员会的信息则一直认为存在严重的风险。这种相互矛盾的信息传递给媒体，媒体加以放大，成为最终造成民众大规模恐慌疏散和撤离的根本因素。[18]

　　第三，政府发布的突发环境污染事件信息必须客观、真实、及时。为确保发布信息的准确，一些尚未弄清楚全部情况、较为复杂的突发环境事件，可先公布简短信息，再后续发布。不得把有分歧的，或者未经证实的见解散布出去。突发环境污染事件信息必须在第一时间进行发布，减少社会公众的各种猜测，并避免各种未经证实的小道消息的传播。当突发性环境污染事件发生后，有权发布环境信息的机构应该在第一时间内向社会公开简要信息，随后公开初步核实的情况、政府应对措施和公众防范措施，并根据事件处置情况做好后续的信息公开。至于环境信息发布的形式可以采取多种方式，主要包括授权发布、散发新闻稿、杂志报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

　　（三）突发环境事件环境信息通报规范不再适用

　　由于在《突发事件应对法》制定并实施之前，我国对于突发事件应对并没有专门的法律加以规范，更没有确立突发环境污染事件中的政府环境信息的统一监管和发布，因此，《环境保护法》以及其他几部环境污染防治法对于突发环境污染事件的特别规定，包括强调排污单位对于突发环境污染事件信息的通报义务是非常有现实意义的。但是，随着《突发事件应对法》制定并实施，包括《环境保护法》在内的各环境污染防治法中涉及排污单位对于突发环境污染事件信息通报义务的规范，则必须依据《突发事件应对法》进行修改；对于目前还未进行修改的环境法律，该条款因为与《突发事件应对法》的规定不一致，因此，无论是依据特别法优于普通法，还是新法优于旧法的法律适用原则，环境法律中排污单位的环境信息通报义务之规范都将不再具有法律效力，也不能成为制定其他行政法规、规章的法律依据。

　　尽管排污单位不再被要求向可能会受到影响的公众通报相关环境信息义务，但这不等于说排污单位在发生突发环境事件时不承担任何环境信息义务，特别是有关的上市公司。在2010年7月发生的紫金矿业污染汀江的突发环境事件中，很多媒体都将视线聚焦于紫金矿业没有及时履行环境信息披露之义务。就此案来说，作为排污单位的紫金矿业在突发环境污染事件后本应该涉及到三个方面的环境信息义务。第一，紫金矿业在发生环境污染事件后，应该及时地向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。2010年7月3日15时50分，紫金矿业集团公司发现污水渗漏，虽然该公司采取了紧急处置措施，但因自身应对能力不足且未及时向当地政府及有关部门报告，致使大量污水外排。事故发生近4个小时后，当地政府接到群众举报立即组织环保、安监部门排查污染源，于当夜23时确定了肇事企业。[19]第二，紫金矿业根据《证券法》的规定，按照《上市公司信息披露管理办法》的规定及时向广大投资人及该公司相关利益人发布环境污染事件的相关信息。但是，直到2010年7月12日上午紫金矿业公司A股、H股双双停牌，紫金矿业仍然只字未提是否涉及该公司废水渗漏事件，只称涉及“敏感信息停牌”，而其有关污水渗漏公告截至当晚接近9点才发布。[20]正是紫金矿业在突发环境污染事件发生后的第9天才开始披露公司环境污染事件相关信息，引起证券监管机构和广大公众投资者的不满。在这里有一个非常值得关注的法律现象，就是《证券法》下的上市公司环境信息披露与《突发事件应对法》下的政府环境信息发布的冲突与协调问题。事实上，紫金矿业突发环境污染事件中，事件发生地的上杭县政府正式发布相关环境信息就是在事件发生后的第9天，[21]然后紫金矿业也随即依据《证券法》披露相关环境信息。鉴于此问题不是本文将要讨论的问题，在此不多赘述。但这个问题几乎没有引起学术届的关注。第三，紫金矿业在突发环境污染事件时向可能受到环境污染危害的公众进行环境信息通报。尽管，很多媒体也在同时责备紫金矿业在这方面没有履行相应的义务，甚至有的媒体还专门引用了《环境保护法》第31条中的通报义务规范来论证自己的观点。但是，就如同前面提到的问题一样，人们也都忽视了突发事件应对过程中的《突发事件应对法》关于信息发布的规范要求。在现有法律框架下，紫金矿业只能依据《突发事件应对法》，在发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成污染事故时，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。

　　当然，这并不是说，作为上市公司的紫金矿业除了及时向政府或者环保部门报告突发环境污染信息义务外，没有了其它环境信息披露义务。它仍然要按照有关证券法律以及《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》的要求，在上市公司发生重大突发环境事件，且可能对其股票及衍生品价格产生较大影响的，应当自事件发生之日起两日内及时披露事件情况及对公司经营可能产生的影响。另外，作为上市公司还要依据有关环境法律规范，在发生突发环境污染事件时，也需要按照环保部的要求向公众以临时报告的形式披露有关环境信息。当然，上市公司在履行该项环境信息披露时，无论是证券法下的信息披露，还是环境法下的信息披露，都要处理好与《突发事件应对法》下的政府信息发布的关系，在政府统一发布突发环境事件信息的基础上及时披露。对于非上市公司的排污单位，在突发环境污染事件中的信息义务就只是及时地向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。

　　五、结语

　　基于突发环境污染事件的特质，我国环境污染防治法律中通常都规定了排污单位在突发环境污染事件中及时通报可能会受到影响的公众。这种情形下的排污单位信息通报义务，不仅能够实现公众的环境知情权，更主要的在于公众能够在知情的前提下，采取一些应对措施，以避免或者减轻排污单位突发环境污染事件带来的人身或者财产遭受损害。但是，隋着我国突发事件应对法律的不断完善，排污单位的这种信息通报义务将随着排污单位的信息报告义务的强化以及政府的应急处置过程中的统一环境信息发布而失去了存在的基础。




【作者简介】
朱谦，苏州大学王健法学院教授，法学博士。


【注释】
本文为作者主持的教育部高校人文社科规划项目《环境信息公开的二元结构及其制度安排》（批准编号09YJA820056）以及苏州大学‘211工程’三期重点学科建设项目子课题《环境污染防治中的弱势群体权益保护的法律制度研究》的阶段性成果。
[1]《国家突发环境事件应急预案》中对于每一类突发环境事件，都根据其产生的危害后果，分别规定了相应的认定标准。
[2]参见《环保总局通报近期重大突发环境事件要求建立环境信息披露制度，维护公众环境知情权》，国家环保总局《新闻通稿2号》，//www.zhb.gov.cn/xcjy/zwhb/200602/t20060206_73753.htm。最后浏览时间：2008年7月15日。
[3]武卫政：《1至8月全国突发环境事件百起背后深层原因是何？》，载《人民日报》2010年9月2日。
[4]郭薇：《突发环境事件频发我国环境风险有多大？》，载《中国环境报》2010年9月14日。
[5]朱谦：《突发性环境污染事件中的环境信息公开问题研究》，《法律科学》2007年第3期，第150页。
[6]关于川东北开县井喷事故的详细资料，可参见//news.sina.com.cn/z/chongqingjingpen/。最后浏览时间：2011年6月20日。
[7]朱玉、张旭东：《川东北井喷事故八问中石油：为何剥夺公众知情权》,《瞭望东方》2004年1月5日。
[8]朱谦：《环境知情权的缺失与补——从开县井喷事故切入》，《法学》2005年第6期，第60—62页。
[9]需要说明的是，此处的《水污染防治法》指的是1984年制定的法律，1996年修订后的《水污染防治法》也没有进行修改，至于2008年新修订的《水污染防治法》对此有比较大的修改，在后面将专门论述。
[10]袁端端：《紫金矿业深陷环保原罪记者还原污染门真相》，《南方周末》，2010年07月15日。
[11]张楠：《紫金矿业污染事件为何迟报?》，《中国环境报》，2010年07月14日。《紫金矿业高管谈信息披露称为维稳选择违规》，《中国青年报》，2010年07月15日。《紫金矿业信披违规？证监部门专项核查》，《每日经济新闻》，2010年07月15日。《紫金矿业污水池渗漏思考环境信息公开一缺三怕》，《中国环境报》，2010年07月16日。《绿色和平组织：环境信息公开令人失望》，《第一财经日报》，
2010年07月20日。
[12]参见环保部：《关于《上市公司环境信息披露指南》（征求意见稿）公开征求意见的通知》，//wfs.mep.gov.cn/gywrfz/hbhc/zcfg/201009/t20100914_194483.htm。最后浏览时间：2011年7月1日。
[13]史波、梁静国：《企业应急管理中的信息策略研究》，载《情报理论与实践》2008年第5期，第688页。
[14]王宏伟：《重大突发事件应急机制研究》，中国人民大学出版社版，第79页。
[15]欧三任：《突发事件中信息传播的变异与防控》，《重庆邮电大学学报（社会科学版）》2009年第5期，第60页。
[16]向立文：《突发事件信息管理机制研究》，《图书情报工作》2009年第7期，第57页。
[17]史波、梁静国：《企业应急管理中的信息策略研究》，《情报理论与实践》2008年第5期，第688页。
[18]贺文发：《突发事件与对外报道》，中国传媒大学出版社2008年版，第173—174页。
[19]参见福建省环保厅网站：《上杭紫金山金铜矿湿法厂“7.3”污染事件发生原因和初步处理意见》//www.fjepb.gov.cn/Common/FJview.aspx?mid=103&id=7431&functype=info&add=0，最后浏览时间：2011年6月26日。
[20]严翠：《追问紫金矿业污染事件：事故为何9天后才公布？》，《人民日报》2010年07月14日。
[21]见上杭县人民政府副县长蓝富雁：《上杭紫金山铜矿湿法厂污水渗漏事故情况通报》//society.people.com.cn/GB/1062/12134151.html，最后浏览时间：2011年6月28日。