【出处】中国法学会环境资源法研究会
【摘要】2008年青岛近海海域突然爆发的浒苔灾害引发了社会各界对于海洋环境突发事件应急管理的高度关注。这场“浒苔攻坚战”的胜利在很大程度上归功于清理过程中各级部门的通力协作。本文以浒苔事件为切入点，结合我国当前应急管理法律法规、应急预案及海洋行政管理体制现状，对海洋环境应急管理政府协调中存在的问题进行了深入剖析，希望引起相关部门对该问题的重视。
【关键词】海洋环境；应急管理；政府协调
【写作年份】2012年


【正文】

　　2008年6月以来，大量浒苔受风力、海流影响，从黄海中部漂移至青岛近海海域，其聚集规模之大、持续时间之长，十分罕见，酿成了一场突如其来的自然灾害，威胁到奥帆赛的正常进行。党中央、国务院高度重视该突发事件，山东省委省政府、青岛市委市政府立即启动应急预案，各方力量全力以赴投入到浒苔清理处置工作当中。最后，浒苔清理工作终于在奥帆赛之前得以完成，保证了奥帆赛的顺利进行。“浒苔事件”一经发生，国务院高度重视，在其统一的行政命令下，各方迅速调集力量展开抗击浒苔的战役，并取得胜利。然而，因为海洋环境突发事件社会影响程度的差异，在突发事件的发生过程中，并不是所有相关部门都能及时、有效地投入到应急管理工作中。特别是当前我国海洋环境管理呈现多主体的分散状态，这给海洋环境突发事件应急管理增加了难度。因此，在这一领域内的政府协调问题就显得尤为重要。

　　一、海洋环境应急管理政府协调的涵义及特点

　　（一）海洋环境突发事件的涵义及特点

　　我国《突发事件应对法》第3条规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。2006年通过实施的《国家突发环境事件应急预案》对突发环境事件是这样表述的：指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。依据相关法律法规对突发事件的分类，海洋环境突发事件主要包括在海洋上突然发生的自然灾害和事故灾难，如赤潮、海上溢油等。

　　海洋环境与陆地环境一样都是人类赖以生存的自然环境。然而，海洋不同于陆地，海水的流动性，海洋环境和生态条件的复杂性、不确定性，以及海洋区域边界划分的模糊性导致了海洋环境突发事件与陆域上环境突发事件有相当大的区别：一是海水的流动性导致突发事件的发展态势难以预测，近海和海洋表面多变的海洋气象状况和海水的运动造成突发事件发展态势的不确定性，二是海洋区域难以准确地划定边界或加以分割，极易引起联带影响，危害到不特定区域的不特定人群，也加剧了海洋环境突发事件地方政府横向政府协调的难度。以上特殊性使得海洋环境应急管理具有跨地区、跨行业、跨部门，涉及多产业、多学科和多领域的大系统特征，如果缺少一种强有力的制约监督和协调力量，必将导致海洋环境应急管理的无序状态。

　　（二）海洋环境应急管理政府协调的涵义及特点

　　政府协调，就是为了有效地实现行政的总目标，对政府及政府部门之间在垂直和水平上纵横交错关系的协调。具体到海洋环境突发事件应急管理领域，就是协调海洋应急管理主体之间的横纵向关系。鉴于海洋环境突发事件的特殊性和海洋管理主体的现状，海洋环境突发事件应急管理领域的政府协调不仅具有综合性、权威性、平等性等一般政府协调的特点，还具有以下两个特点：

　　1、协调主体的复杂性

　　当前我国海洋管理主体的多元化决定了该领域政府协调主体的复杂性。以浒苔事件为例，在浒苔清理工作中，国务院、山东省委省政府、国家海洋局、青岛奥帆委、青岛市市委市政府、山东海事局、国家海洋局北海分局、北海舰队、青岛警备区、预备役、武警青岛支队、青岛市部分企事业单位等多方参与其中。政府协调的主体涉及中央和地方政府、国家海洋行政主管部门、交通运输部门、环境保护部门等多方力量，足见其复杂性。

　　海洋环境应急管理的政府协调主体可以从中央和地方两个层面来分析：

　　（1）从中央层面看，涉及到国家环境保护部、国家海洋局、农业部、交通运输部、公安部等多个国家部委；

　　（2）从地方层面看，一方面有国家部委相关部门的派出机构，如国家海洋局的北海、东海、南海分局，环境保护部的华北、华东、华南、东北环境保护督查中心等，另一方面，我国大部分地方政府把海洋管理职能与当地渔业、国土等管理职能相结合，形成例如海洋与渔业厅（或局）、国土资源厅（或局）等管理机构。本文涉及的“政府协调”就是指对海洋环境应急管理体系中，中央部委之间、地方管理机构之间，中央与地方涉海应急管理主体之间的横纵向关系进行协调。

　　2、协调过程的动态性

　　海水的流动性和海域边界的模糊性导致海洋环境突发事件涉及主体随时存在变化的可能。因此，为了保证政府协调的有效性，协调过程要随着事态发展和协调主体的不断变化而保持一定的开放性和动态性，及时扩大或缩小协调的范围，因时制宜，因地制宜。

　　二、海洋环境突发事件应急管理政府协调障碍因素分析

　　政府协调是提高政府工作效率，增强内部凝聚力的重要手段。由于我国海洋管理体制的现状，这一领域内的政府协调显得更加重要。然而，目前在海洋应急管理主体横纵向关系以及相关法律、法规、应急预案中还存在诸多障碍因素影响政府协调的有效进行。

　　（一）海洋应急管理主体横向关系中的政府协调障碍

　　1、同级部门间应急职能重叠，造成责任重复或空缺

　　众所周之，我国现行的海洋管理体制存在政出多门、多头管理的现象，管理主体权限交叉，职能重叠，一定程度上影响着我国海洋事业的发展。而在海洋环境应急管理中也普遍存在着多元管理主体的问题。以众多管理主体中发挥主导作用的国家环境保护部和国家海洋局为例， 对二者在官方网站中公布的海洋应急管理职能进行比较，详情如下表：

国家环境保护部 国家海洋局
中央 职能第二条：“负责重大环境问题的统筹协调和监督管理。牵头协调重特大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理，指导协调地方政府重特大突发环境事件的应急、预警工作，协调解决有关跨区域环境污染纠纷，统筹协调国家重点流域、区域、海域污染防治工作，指导、协调和监督海洋环境保护工作。”[1] 职能第六条：“承担保护海洋环境的责任。按国家统一要求，会同有关部门组织拟订海洋环境保护与整治规划、标准、规范，拟订污染物排海标准和总量控制制度。组织、管理全国海洋环境的调查、监测、监视和评价，发布海洋专项环境信息，监督陆源污染物排海、海洋生物多样性和海洋生态环境保护，监督管理海洋自然保护区和特别保护区。”[2]
国家海洋局海洋环境保护司的职能中涉及应急管理的职能阐述为：“组织编制并实施溢油和赤潮应急预案；”[3]
国家海洋局海洋预报减灾司的职能中涉及应急管理的只能阐述为：“组织编制并实施海洋灾害应急预案；”[4]
中国海监总队的应急职能：“（五）组织对海上重大事件的应急监视、调查取证，并依法查处。”

派出机构 环境保护部华北、华东、华南、东北环境保护督查中心的职能中均提到：“承办跨省区域、流域、海域重大环境纠纷的协调处理工作；参与重特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；承担或参与跨省区域、流域、海域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作；” 国家海洋局北海、东海、南海分局的职能中均提到：“监督国家有关法律法规、条例在本海区的实施，根据国家海洋发展战略和全国海洋功能区划，会同地方政府，制定本海区海洋发展规划、开发规划，划定海洋功能区。负责本海区省际间海洋发展规划、功能区划和开发规划的协调工作。负责履行对本海区各省（区）海洋管理部门海洋管理工作的指导、协调、监督，协调本海区省（区）间的海洋开发活动。”


　　从上表我们可以明显的看出，作为海洋环境应急管理主要参与主体的国家环保部和国家海洋局，无论是中央，还是地方的机构，其应急管理和协调职能都存在严重的重叠：（1）二者中央层面的机构职能都规定了其在海洋环境保护和海洋污染事件处理中的统筹协调责任；（2）二者的派出机构不仅管辖范围有交叉，在海域环境保护方面的职能也有重叠。
　　这样的职能重叠现象在我国同级海洋管理主体中屡见不鲜。一旦海洋环境突发事件发生，如果没有一个强有力的协调机构，势必造成管理上的重复、冲突、空白和推诿扯皮现象，使政府应急管理能力大打折扣。

　　2、同级省级行政区海洋管理主体间沟通、协调效率较低

　　我国国土从北至南依次濒临渤海、黄海、东海、南海，临海省份也涉及到辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南等11个省级行政单位。虽然省级海域勘界工作已基本完成，近海海域管理区域已经没有重叠，但是海洋环境突发事件的影响范围并不受海洋边界的限制。一旦事件发生，极有可能随着海洋气象和海水运动的影响，波及到多个海域管理区域，应急工作也就涉及到多个地方政府。相对于同一省级行政区内的县与县、乡与乡之间的应急协调、沟通，不同省级行政区海洋管理主体之间的协调难道要大的多。他们没有对彼此负责的义务，因此信息沟通往往不顺畅，事事依靠国务院应急指挥中心统筹也不现实，因此，在海洋环境应急管理工作中，同级省级行政区海洋管理主体之间的沟通、协调效率往往较低，影响了应急信息传递和应急响应的速度。

　　（二）海洋应急管理主体纵向关系中的政府协调障碍

　　1、纵向应急管理层次多，影响应急决策和应急管理效果

　　我国的海洋管理体制形成按其纵向关系可以分为两种类型：一种是事权统一与中央的分级管理的类型，其职权行使或展开是通过中央职能部门在沿海设立派出机构来进行的，如国家海洋局下设北海分局、东海分局、南海分局；另一种是中央政府和地方政府的权利结构体系，在各级政府中设立相应机构开展分级管理的类型，如中央海洋行政管理部门—省海洋行政管理部门—市行政管理部门—县海洋行政管理部门等不同层次的划分。《国家突发环境事件应急预案》中规定了“属地为主，分级响应”的原则，而我国目前海洋管理层次多，突发事件信息报送过程中任何一个环节出现信息失真，都会严重的影响应急决策和应急管理的效果。

　　2、地方部门的“个体理性”导致应急信息失真和共享障碍

　　应急管理信息报送环节的及时性和准确性对应急决策的制定是至关重要的，而这个环节涉及的部门往往较多，如果没有一个综合的协调机构负责沟通，很容易导致信息失真或共享障碍。海洋环境突发事件发生后，中央往往从全局利益出发，依据事发地层层报送的信息制定应急方案，出现“集体非理性”的可能行较小；但地方政府从局部利益出发，极有可能基于地方保护主义而给突发事件的政府协调造成信息失真等障碍。目前，对于许多临海的地方政府，海洋开发和生产经营活动已经构成了当地经济活动的重要环节，是当地政府税收的主要来源。因此，在突发事件信息向上级报送过程中，当地政府极有可能出于部门利益考虑，姑息或包庇海洋开发企业对海洋环境的污染和生态环境的破坏行为，隐瞒或虚报突发事件的危害程度。这些都将直接影响到应急响应的决策和效果。

　　另外，在“一票否决”式的政绩考核体系下，地方海洋管理部门也往往“报喜不报忧”，为了部门和个人的利益，牺牲公共利益，在“纳什均衡”中选择对自己最有利的策略，由于个人理性导致集体非理性，影响了应急管理信息报送的及时性、信息内容的共享性和真实性。

　　（三）法律对海洋环境应急协调机构的规定缺失和部门规章权威性不足加剧了政府协调障碍

　　1、专门的法律中缺乏对海洋环境应急协调机构的规定

　　《海洋环境保护法》第十八条规定：“国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家重大海上污染事故应急计划。国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。沿海县级以上地方人民政府及其有关部门在发生重大海上污染事故时，必须按照应急计划解除或者减轻危害。”《海洋环境保护法》中虽然规定了相关海洋环境污染应急计划的制定和备案主体，但并未明确阐明重大污染事故发生时负责牵头处理或者总体协调的部门。[5]2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》是专项应急预案制定的依据，但其中也缺乏对应急管理协调机构的规定。

　　由此可见，我国法律在对海洋环境应急协调机构的规定和解释有待进一步完善。

　　2、大部分应急预案属于部门规章，法律效力相对较低，权威性不足

　　我国与海洋环境应急管理相关的部门规章有《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》、《赤潮灾害应急预案》、《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》等。

　　在《国家突发环境事件应急预案》中却并未明确规定应急机构的牵头部委，只是提出“在国务院的统一领导下，全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件的应对工作，各专业部门按照各自职责做好相关专业领域突发环境事件应对工作，各应急支持保障部门按照各自职责做好突发环境事件应急保障工作。”[6]而且其中对于“全国环境保护部际联席会议”这一综合协调机构只作了职责上的简要说明：“全国环境保护部际联席会议负责协调国家突发环境事件应对工作。贯彻执行党中央、国务院有关应急工作的方针、政策，认真落实国务院有关环境应急工作指示和要求；建立和完善环境应急预警机制，组织制定（修订）国家突发环境事件应急预案；统一协调重大、特别重大环境事件的应急救援工作；指导地方政府有关部门做好突发环境事件应急工作；部署国家环境应急工作的公众宣传和教育，统一发布环境污染应急信息；完成国务院下达的其他应急救援任务。各有关成员部门负责各自专业领域的应急协调保障工作。”[7]其中，《预案》对涉及的“各有关成员部门”并未作详加说明。

　　《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》中明确规定海洋局负责组织协调各相关部门参与应急响应行动，为现场处理溢油事故提供支持、协调、服务工作；《赤潮灾害应急预案》中明确规定国家海洋局赤潮应急工作领导小组指导、协调全国重大灾害性赤潮应急管理工作；协调相关部委对省市赤潮应急管理工作进行监督指导；《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》中明确规定海洋局下设的风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急工作办公室负责组织、协调风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案的实施，负责与国家有关部门的协调工作等。

　　但是，在以上五部应急预案中，除《国家突发公共事件总体应急预案》是由国务院制定，属于行政法规外，其他四部预案均属于部门规章，依据《宪法》第七十九条和八十二条规定，法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于规章；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。《宪法》第七十二条还规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。[8]由此可见，我国大部分针对海洋环境应急管理的应急预案都是部门规章，法律效力相对较低，因此在涉及较多主体合作时的应急协调机构规定方面权威性不足，难以真正有效发挥统筹协调作用。

　　三、海洋环境应急管理政府协调问题解决思路

　　解决我国海洋环境应急管理政府协调方面存在的问题，需要进一步理清海洋管理主体的应急管理职能，理顺海洋管理主体的横纵向关系，完善与海洋环境应急管理相关的法律、法规以及专门的应急预案，充分发挥跨地区、跨部门的协调机构的作用。

　　（一）统一认识，达成服务全国海洋大局的共识

　　海洋是一个整体，中央各相关部门、地方各级政府必须牢固树立全局意识，在海洋环境应急管理工作中坚持从全国海洋大局出发，摒弃地方保护主义和部门利益，服从、服务于全局应急工作。只有统一认识，在观念上达成服务全国海洋大局的共识，才能从根本上解决海洋环境应急管理政府协调的种种问题。

　　（二）进一步加强海洋环境应急管理政府协调的法律建设

　　首先，要提升现有法律、法规和规章的权威性。例如，在宪法中设立紧急应急状态的专门章节，以国家根本大法的方式确认政府的责任；提请国务院制定与海洋环境应急管理相关的行政法规，并明确应急协调机构；由国务院相关部委联合制定规章，明确规定协调机构、协调范围和责任。其次，完善现有应急预案的相关规定。凡是针对跨部门、跨区域的突发事件制定的应急预案，必须有明确章节规定协调机构及责任，杜绝模糊、笼统的表述。

　　（三）积极探索有效的应急协调机制

　　从国际上看，许多发达国家都有自己专门的海洋管理机构或者协调机构，例如美国的国家海洋与大气局是美国管理海洋事务的主要机构，隶属于商务部，其职责几乎涉及海洋事务的各个方面；澳大利亚虽然没有全国统一的海洋管理职能部门，但是也成立了由环境部、工业科学部与资源部、农林渔业部、交通部以及旅游部等涉海部门的部长组成的国家海洋部长委员会，负责协调联邦政府各涉海部门的有关海洋工作。

　　根据我国实际情况下，在目前大部制改革的框架下，整合各部委的海洋管理职能在中央成立专门的海洋管理机构应对海洋环境突发事件是不现实的。最可行的办法是充分发挥部际联席会议或者联席委员会在中央和地方海洋管理机构之间的协调作用。例如，针对现在已有的全国环境保护部际联系会议，法律法规应该对其成员和工作程序做出更加明确的规定；还可以效仿澳大利亚成立涉海部门的联席委员会，定期召开会议，探讨和制定海洋环境应急管理预案，并提交政府或立法部门以法律法规的形式予以确认。但从长远来看，要解决海洋环境突发事件应急管理中的政府协调问题，还需要从国家行政管理体制上进行变革，改革政府绩效考评体系，健全问责制，需要政府经历一个复杂和艰难的探索过程。




【作者简介】
王琪，山东高密人，中国海洋大学法政学院教授，研究方向：环境管理、海洋管理。赵璟（1984-），女，广西全州人，中国海洋大学法政学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：海洋行政管理。


【注释】
[1]详见国家环境保护部网站。//www.zhb.gov.cn/dept/jgznjj/
[2]详见国家海洋局网站。//www.soa.gov.cn/hyjww/jggk/jgzz/A020101index_1.htm
[3]详见国家海洋局网站//www.soa.gov.cn/hyjww/jggk/jgbm/hyhjbhs/2007/06/ 1182820389130978.htm
[4]详见国家海洋局网站//www.soa.gov.cn/hyjww/jggk/jgbm/hyybjz/webinfo/ 2008/07/1213684780270197.htm
[5]《中华人民共和国海洋环境保护法》
[6]《国家突发环境事件应急预案》
[7]《国家突发环境事件应急预案》
[8]《中华人民共和国宪法》


【参考文献】
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{2}《国家海上搜救应急预案》
{3}郭锐.对当前我国政府公共危机管理责任的探析{D}.开封:河南大学,2008:28
{4}《国家突发公共卫生事件应急预案》
{5}《国家突发环境事件应急预案》
{6}《中华人民共和国海洋环境保护法》
{7}《中华人民共和国宪法》
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