交通运输部海事局曹德胜副局长解读《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》

• 制定《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》的背景及必要性

　　1、防治船舶污染，保护海洋环境保护的必要
　　我国是航运大国，沿海船舶运输频繁，油类及其它污染危害性货物海上运输量巨大，由于船舶操作性污染事故和事故性污染事故时有发生，导致这些污染危害性货物连同船舶自身产生的污染物大量泄漏入海，对海洋环境造成严重危害，直接影响到人民生命财产安全和社会稳定。据统计，1990-2008年间，我国沿海共发生50吨以上的重特大船舶油污事故56起，平均每起溢油量达309吨；1997-2008年间，我国沿海共发生50吨以上的重特大船舶有毒有害货物污染事故15起，平均每起溢出量达344吨。尽管我国历史上尚未发生万吨以上船舶溢油的灾难性水上污染事故，但是，随着水上油类等污染危害性货物运输量的快速增长和近海石油开采的发展，这种灾难性污染事故的风险仍然很高。为保护海洋环境，促进海洋运输业健康发展，有必要在做好预防事故工作的同时，加强船舶污染事故应急防备工作；并且，考虑到我国尚未针对船舶污染事故应急工作制定系统性的规章，为此，从提高我国船舶污染事故应急处置能力，最大程度地减少船舶污染事故对海洋环境造成的危害的角度，有必要制定本规定。
　　2、贯彻实施上位法的必要举措
　　1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）为建立健全我国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置制度奠定了法律基础。该法的第五条、第十七条、第十八条、第七十一条、第七十二条等规定了船舶污染事故应急防备和处置的原则性要求。《中华人民共和国突发事件应对法》作为一部应对突发事件的专门法，明确了突发事件的应急准备、监测与预警、应急处置等应急活动中地方政府、各有关部门和有关企事业单位的职责分工。2010年3月1日生效的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）在其第一章、第五章中分别就船舶污染事故应急体系建设以及应急反应程序作出了规定。为实施这些法律和行政法规，有必要专门针对船舶污染事故应急做出具体的规定，以确保上位法的规定得到贯彻落实。
　　3、履行相关国际公约的必要措施
　　我国是《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC1990）的缔约国，并已加入了《2000年有毒有害物质污染事故防备、反应和合作议定书》（OPRC-HNS议定书），这些公约要求各缔约国建立健全船舶污染事故应急防备和反应机制。同时，我国是《1969年国际干预公海油污事故公约》及《1973年干预公海非油类物质污染议定书》的缔约国，赋予沿海国对发生在公海的船舶污染事故当可能严重威胁沿海国的环境时，可以采取干预措施。作为这些公约的缔约国，我国必须全面履行公约及其附则各项要求，包括制定相应的国内法规。因此，建立专门的规章，使现行规定与公约最新要求相一致，做好与这些国际公约全面接轨，对提高我国的履约水平具有十分重要的意义。

• 《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》的颁布实施的重要意义

　　《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》颁布实施的重要意义，主要体现在以下两个方面：
　　一是进一步完善了船舶污染事故应急制度体系，不仅从制度建设上满足了依法行政的要求，为船舶污染事故应急防备和处置提供了法制保障；同时也将进一步明确了中央及地方政府、船舶及有关作业单位的法定职责和义务，规范了海事管理机构和行政相对人的行为，使船舶污染事故应急管理工作更为明确、科学和规范。
　　二是有利于促进我国沿海船舶污染事故应急能力的整体提高，使得我国应对重特大船舶污染事故有了制度上的保障，同时，也为我国应对其它海上污染事故提供了应急防备保障，对于保护海洋环境、发展海洋经济、实现海运业可持续发展的角度，为我国从航运大国迈向航运强国提供制度性保障。

• 《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》遵循的主要原则

　　本《规定》依据《防污条例》确定的“预防为主、防治结合”的基本原则，按照“统一领导、综合协调、分级负责、属地管理、责任共担”的原则搭建我国船舶污染事故应急防备和处置体系，具体体现在以下两个方面：
　　一是应急防备能力应与污染风险相适应。船舶污染事故风险的大小决定了应急防备能力建设的投入多少，本《规定》无论是对政府的应急能力建设，还是对港口码头等作业单位的防治船舶域污染能力的要求，以及对船舶污染清除单位的应急清污能力，都遵循着应急防备能力应与污染风险相适应的原则。《规定》第五条规定了政府编制防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，应当对污染风险和应急防备需求进行评估，合理规划应急力量建设布局。第十一条规定了港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位在申请专项验收时应当按照交通运输部颁布的有关技术规范和标准配备必要的防治船舶污染设备和器材。通过上述规定，来评估船舶污染风险，并据此配套相应的应急防备能力，这样既可达到有效防备的目的，又能减少资源浪费。
　　二是国家、地方政府和相关企业共同建设船舶污染事故应急防备力量。国内外重特大船舶污染事故证明，单靠企业或政府任何一方面，甚至一国的应急力量往往不足以应对灾难性的船舶污染事故。为此，本《规定》第四条规定了应急能力建设的基本原则，即应急防备和应急处置应在“统一领导、综合协调、分级负责、属地管理、责任共担”的基础上，按照“统一规划，国家、地方政府和相关企业共同承担的原则”建设应急能力。在此基础上，第五条进一步规定了交通运输部、地方政府应急能力建设规划的制定、批准的要求，第六、七条规定了交通运输部、地方政府要根据规划建立健全船舶污染事故应急防备和应急反应机制，建立专业应急队伍，建设专用设备储备库的要求；第三章规定了港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当具备相应的防治船舶污染能力的要求；第四、五章进一步规定了船舶与专业清污单位签订协议，通过对专业清污单位的能力要求从船舶方面提出了防备要求。通过上述规定，形成了由国家、地方政府和港口、航运等相关企业共同投资建设船舶污染事故应急防备力量的机制。 

• 《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》主要规定要求

　　《规定》共分八章四十八条以及一个附件，主要规定体现在以下几个方面：
　　1、构建了我国船舶污染事故应急预案体系
　　完善的应急预案体系是事故应急的关键之一。本《规定》根据《突发事件应对法》关于应急预案体系要求，针对船舶污染事故建立了一套完善的预案体系，并明确了各级预案的批准、报备和演练要求。第八条规定了国家专项应急预案、沿海省、自治区、直辖市以及沿海设区的市两级政府应急预案的制定要求。第九条规定了船舶以及有关作业单位要制定防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的应急预案，并报海事管理机构批准。港口、码头、装卸站的经营人应当制定防治船舶及其作业活动污染海洋环境的应急预案，并报海事管理机构备案。同时第八条规定了交通运输部、沿海设区的市级以上地方人民政府应当定期组织防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急预案的演练。第九条规定了船舶以及有关作业单位应当按照制定的应急预案定期组织应急演练的要求。
　　2、建立了船舶污染清除协议制度
　　船舶污染清除协议制度旨在通过引导船舶和船舶污染清除单位签订污染清除协议，一方面有效提高船舶自身的应急防备和处置能力，履行船舶及其所有人、经营人履行船舶污染应急职责；另一方面，可有效促进社会专业船舶污染清除单位应急处置能力的提高，从而提升社会整体的应急防备能力。根据《防污条例》的规定，本《规定》对国内沿海的船舶污染清除单位实施了四级资质管理。《规定》第十七条根据服务区域和污染清除能力的不同，船舶污染清除单位的能力等级由高到低分为四级，四级单位的具体能力要求在本规定的附件中作出了规定。此外，《规定》第十八条至第二十四条还进一步明确了船舶污染清除单位应具备的条件，资质认可的程序及相应的管理规定。遵循船舶的污染风险与专业清污单位的应急防备能力相适应的原则，本《规定》第二十五至二十八条规定了船舶应当根据其航行作业的区域不同、船舶类型或吨位大小的不同，与相应等级的船舶污染清除单位签订污染清除协议。
　　3、完善了港口码头专项验收制度
　　对港口、码头、装卸站的专项验收制度是《防污条例》所确立的一项新制度。其立法目的是督促港口码头等单位承担防治船舶污染海洋环境责任，这些单位要履行这一法律责任，需要建立健全管理制度，配备硬件设备器材，满足国家有关标准和规范的要求。本《规定》设置了专章对专项验收行为进行了规范，主要包括了专项验收的内容、条件和程序要求等。
　　4、完善了船舶污染事故应急反应程序规定
　　本《规定》根据《防污条例》和《突发事件应对法》的要求，在第三十一条至第三十八条规定了船舶污染事故应急程序要求，其中第三十一条至三十四条是对船舶报告事故、采取应急行动、海事管理机构开展监视监测、事故评估和成立事故应急指挥机构的要求，第三十五条、第三十六条是政府征用和海事管理机构采取强制措施的规定，通过这些规定，进一步完善了船舶污染事故应急反应程序。
　　5、引入清污效果评估制度
　　清污效果评估是国际上广为实施的机制之一。因此，本《规定》第三十八条规定了船舶应当在污染事故清除作业结束后，对污染清除行动进行评估，并将评估报告报送当地直属海事管理机构。事故应急指挥机构应当在污染事故清除作业结束后，组织对污染清除作业的总体效果和污染损害情况进行评估，并根据评估结果和实际需要修订相应的应急预案。通过对清污过程的控制和对清污效果的评估，来达到减轻环境损害，防止二次污染，改进应急技术，完善应急预案的目的。
　　6、建立了专业应急设备器材检验和备案制度
　　船舶污染应急所用的设备和器材多为专业性强的特殊设备和器材，其质量的好坏直接影响到水上清污的效果，也关系到操作这些设备、器材的人员安全，为此，有必要对这类设备和器材要求检验，对生产和销售企业要求备案。根据《防污条例》的规定，本《规定》第十条规定了船舶防治污染设施、设备和器材应当符合国家有关标准，并按照国家有关要求通过型式和使用性能检验，其生产、供应单位应当将其所生产、销售的设施、设备和器材的种类及其检验证书向国家海事管理机构备案。