【出处】法制网——法制日报
【关键词】民事公益诉讼
【写作年份】2011年


【正文】

　　民事公益诉讼以公共利益的保护为依归，在界定公共利益时，民法、行政法等部门法各有侧重，但都认为公共利益非私人利益的简单相加，而是属于超越私人利益的不可分的利益。

　　从司法保护的角度看，大陆法系民事诉讼法一般将公共利益区分为扩散性利益和集合性利益两种。

　　扩散性利益是指利益相关者事先没有任何关系，只是因某一特定事实的发生而产生了利益关联。如1996年有中国“公益诉讼第一案”之称的丘建东起诉公用电话经营者，要求执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价”的规定，并要求公用电话亭摘下旧的、未载明半价规定的资费表，赔礼道歉的诉讼，丘建东不仅主张自己的利益，而且旨在排除与他处于同一状况的利益阶层，即相同情形下的公用电话消费者的扩散性利益的侵害。

　　集合性利益是指利益相关者先前相互之间就有特定法律关系、成员身份确定的关联利益。如工会中的会员、业委会属下的业主、消费者协会属下的消费者、环境保护组织属下的受害人、著作权集体管理组织属下的著作权人等，其共同权益的维护，性质上为集合性利益。2002年合肥金湖新村业委会起诉要求被告物业公司移交住宅区规划图等资料、物业管理用房、提供配套公用设施一案中，金湖新村业委会请求保护的就是全体业主的集合性利益——共同权益。

　　民事公益

　　诉讼的模式选择

　　公益诉讼实质上是法院参与社会治理的一种司法机制。两大法系国家通过两种不同的公益诉讼模式实现社会治理理念：一是强调公共执法型的公益诉讼模式，以大陆法系为代表；二是强调以私人执法型的公益诉讼模式，以英美法系为代表。

　　公共执法型的公益诉讼又有三种类型：一是检察院提起民事公诉。我国刑诉法第77条规定了检察院对侵犯国家集体财产的犯罪行为有权提起刑事附带民事公诉。实践中，检察院自1997年开始的民事公诉第一案(确认低价转让国有财产的协议无效)到现在，已经积累了一定数量的民事公诉经验。

　　二是政府机关提起公益诉讼。如2004年最高法院公报载明的乌苏里船歌案中，黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府作为赫哲族利益的代表提起了诉讼，法院判决也认定原告适格。

　　三是社会团体、民间组织提起的团体诉讼。包括：集体合同中的工会、业主委员会、消费者协会、环境保护组织、著作权集体管理组织等提起的集合性利益诉讼。如2009年中华环保联合会向无锡中级法院提起环境民事公益诉讼，请求判令江苏江阴港集装箱有限公司立即停止对公共环境利益的侵害，消除对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口的威胁。无锡中院在裁判文书中肯定了中华环保联合会的公益原告资格。

　　私人执法型的公益诉讼主要是指公民诉讼，即由无直接利害关系的公民提起的公益诉讼。任何人只要其利益受到了所指控的违法行为的不利影响就具备了原告资格，不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。如2005年松花江污染案件中，北京大学三教授提起的环境公益诉讼即为公民诉讼，虽然该案法院没有受理，但开启了我国公民公益诉讼的先河。

　　笔者对我国民事公益诉讼的模式选择建议是：

　　一、公共执法型与私人执法型的公益诉讼之间，以公共执法型的公益为主。

　　二、在三种公共执法型的公益诉讼中，应当授予检察机关第一顺序行使公益诉权的资格，主要理由是：检察机关在我国宪政中的法律监督者的特殊地位，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色，同时考虑到检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的个人、民间组织。

　　三、大力发展团体诉讼，扩大团体诉讼的适用范围。

　　四、鉴于公共执法的不足，有必要开放公民诉讼，并适当限制其适用条件，防止滥用。

　　公益诉讼程序

　　建构的具体建议

　　一、修改民诉法第108条关于原告资格的规定，允许无直接利害关系人提起公益诉讼。多个原告适格时，规定诉讼加入制度，成为共同原告。

　　二、管辖上借鉴意大利2009年的法律，规定集中管辖，由省会城市的法院行使公益诉讼管辖权。

　　三、适当提高公益诉讼的受理标准。借鉴美国联邦最高法院2007年Twombly案和2009年Iqbal案两个判例的精神，将涉及多数人利益的诉讼案件的受理标准规定为“合理标准”要求原告起诉必须主张充分事实以说明其救济主张的合理性。

　　四、规定法院受理公益诉讼的通知义务和向上级法院报备义务(借鉴驰名商标司法确认案件的诉讼)。

　　五、不适用处分原则，对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、撤诉等诉讼行为进行严格限制。

　　六、原告申请财产保全无需提高担保。

　　七、免收原告诉讼费用。

　　八、法院应当依职权调查收集证据，调查范围不限于当事人申请调查的范围。

　　九、法院对双方自认的事实也要进行审查。

　　十、当事人不主张的事实，如果事关公共利益的保护，法院也应当审理。

　　十一、法院裁判不受当事人诉讼请求的限制，判决主文与诉讼请求不具有对应性，多判、漏判不构成违反法定程序的行为。为公共利益考虑，法院享有高度的自由裁量权。如日本1960年代的大阪国际机场噪音诉讼案，原告起诉要求被告大阪国际机场迁出大阪市中心，但法院判决主文是要求大阪机场晚9点至早7点不得起降飞机。这种判决仍然具有合法性。

　　十二、公益诉讼判决仅具有单向的既判力，即公益原告胜诉的，判决有既判力；否则，不具有既判力。




【作者简介】
肖建国，男，1969年生，法学博士，中国人民大学法学院副教授，硕士生导师，国家人文社科重点研究基地中国政法大学诉讼法研究中心兼职研究人员。