【关键词】拆迁裁决不予受理案
【写作年份】2012年


【正文】

　　【要点提示】

　　城市居民居住的房屋被他人非法拆除时，其房屋不在拆迁管理部门颁发的房屋拆迁许可载明的拆迁红线范围内，当事人申请拆迁管理部门拆迁补偿裁决，房屋拆迁部门依法不予受理当事人申请。

　　【案例索引】

　　湖北省宜昌市西陵区人民法院(2010)西行初字第11号行政判决书；2010年7月27日。

　　【案情】

　　原告邰XX，男，1962年4月5日出生，汉族，宜昌市三游洞管理处职工，原住宜昌市西陵区解放路6号。

　　被告宜昌市房产管理局（以下简称市房管局），住所地宜昌市献福路3号。

　　法定代表人陈颖宜，市房管局局长。

　　委托代理人傅强，湖北民基律师事务所律师。

　　原告邰XX居住住址和在公安部门登记住址均为宜昌市西陵区解放路6号（原为解放路2号）， 该房屋产权登记为宜昌市群众艺术馆，产权面积117㎡，大部分由宜昌市群众艺术馆使用，邰XX（由其工作单位宜昌市三游洞管理处安排）居住上述房屋其中的一间。2009年3月5日，邰XX居住的房屋被环中公司损坏，邰XX向其工作单位宜昌市三游洞管理处等有关单位反映上述情况，并向公安机关报警。2009年3月6日邰XX居住的房屋全部被环中公司拆除。2009年8月24日，被告市房产局给环中公司颁发拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》，2010年1月13日，邰XX向被告提出申请，要求裁决环中公司和宜昌市群众艺术馆共同支付原告房屋补偿费和安置费。2010年1月15日，被告市房管局以原告居住的房屋被拆除时不在被告颁发的房屋拆迁许可载明的拆迁红线范围内，且该房已被环中公司拆除为由，根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（二）项、第（四）项之规定，作出宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知。原告不服，向宜昌市人民政府申请复议，2010年5月20日，复议机关作出宜复决字（2010）6号行政复议决定，维持被告上述不予受理决定，原告仍不服，于2010年5月30日向本院提起行政诉讼。

　　另查，邰XX诉环中公司侵权案，宜昌市西陵区法院已受理，现该案在审理过程中。

　　原告邰XX诉称：2009年3月5日，环中公司在未取得拆迁许可证的情况下，对宜昌市群众艺术馆等建筑物进行拆除时，将临近的我居住的房屋损坏，我向公安机关报警，并同时告知被告市房管局房屋被损毁的情况。次日，环中公司将我居住的房屋全部拆除。拆除后，我向被告申请就安置、补偿事宜进行裁决，被告于2010年1月15日作出宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知。之后，我申请宜昌市人民政府复议，2010年5月20日，复议机关作出宜复决字（2010）6号行政复议决定，维持被告上述不予受理决定。我不服，我认为：1、我系拆迁当事人，并不是被告所认为的只有取得拆迁许可证的拆迁单位和房屋所有人才是拆迁当事人。首先不管拆迁单位是否取得拆迁许可证，只要其实施了拆迁行为就是拆迁当事人。其次，《城市房屋拆迁管理条例》明确了如房屋租住人等非房屋所有人是拆迁当事人的法律地位，如应当与其签订安置补偿协议，给予安置、补偿等规定。2、房屋是不是在拆迁许可的范围内，都不影响被告对申请行政裁决的受理与裁决，因为对被告管辖范围内的拆迁行政管理是被告的法定义务。3、我所居住房屋是在我报警，告知被告情况后灭失的，被告在明知拆迁单位系违法拆迁的情况下，不予制止与处罚，其行政不作为直接导致了我居住的房屋灭失，更让人费解的是，在我居住的房屋灭失后，被告于2009年8月24日给环中公司颁发了拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》，如此以房屋灭失为由不予受理我的申请，显然与理不合，与法不依。综上所述，我认为，由于被告的行政不作为和其后的乱作为，导致我的安置补偿的行政裁决申请得不到受理和裁决，被告的不受理决定没有事实与法律依据，程序不合法。为此 ，我特向法院提起行政诉讼，请求撤销被告市房管局于2010年1月15日作出的宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知。

　　原告庭审时陈述：我居住的房屋于2009年3月5日被环中公司损坏，过了几天约3月8日、9日才被拆除。

　　被告市房管局辩称：1、我局收到原告邰XX的行政裁决申请后，依法经过调查，查明了事实，并依法审查后认为原告的申请不符合法规和规章的相关规定，我局于2010年1月15日作出的宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知，其程序合法。2、我局不予受理原告行政裁决申请合法有据。原告向我局提出的拆迁补偿行政裁决申请，不符合受理条件，我局依法不应受理。原告所居住的房屋已经在2009年3月6日被环中公司拆除，我局于2009年8月24日给环中公司颁发的拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》，此时原告已不是拆迁对象，不是拆迁当事人。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。根据上述规定，原告已经不是拆迁当事人，故无权申请行政裁决。同时，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第(二)项、第（四）项的规定，被告不能受理原告的申请。3、被告的不予受理决定合法，并得到行政复议机关的维持。原告居住房屋被拆除，是他人侵权，属于民事侵权行为，被告无权管辖，原告可以依法提起民事诉讼。综上，原告的诉请不成立，我局请求法院维持我局于2010年1月15日作出的宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知。

　　被告庭审时陈述：原告诉称，其居住房屋是在原告报警，并告知被告环中公司违法拆迁，被告不作为后，原告房屋灭失的，其后被告又给环中公司颁发了拆迁许可证，属乱作为，即被告不作为和乱作为。原告上述陈述与事实不符，且与本案无关。原告居住房屋被拆除，是他人侵权造成的，被告对他人是否进行处罚与原告房屋被拆除没有法律上的因果关系。被告是依法给环中公司颁发《房屋拆迁许可证》，不存在乱作为。

　　【审判】

　　宜昌市西陵区人民法院审理认为，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（二）项规定：申请人或者被申请人不是拆迁当事人的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请；第（四）规定：房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。被告适用上述规定，决定对原告2010年1月13日提出的行政裁决申请不予受理，必须具备下列二种情形，一是原告不是拆迁当事人，二是原告居住的房屋已经灭失。 1、根据本案查明的事实，2009年3月6日邰XX居住的房屋被环中公司拆除，原告开庭陈述其居住的房屋约在2009年3月8日、9日被拆除，故2010年1月13日原告提出的行政裁决申请时，邰XX居住的房屋已经灭失是没有争议的事实，被告认定原告居住的房屋已经灭失事实清楚、证据充分。2、关于原告是否为拆迁当事人。《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款规定：本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。第十六条第一款规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。2009年3月6日邰XX居住的房屋被拆除，2009年8月24日，被告给环中公司颁发的拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》，故在原告房屋被拆除时，环中公司没有拆迁资格，不是拆迁人，原告也不是拆迁当事人。原告认为被告应该受理其行政裁决申请，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。另原告诉称被告不作为和乱作为的情况，不属本案审理范围。综上，被告作出被诉具体行政行为事实清楚、符合法律规定。本案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告宜昌市房产管理局于2010年1月15日作出的宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知。本案诉讼费50元，由原告邰XX负担。

　　本案于2010年8月2日宣判，原告、被告均没有向湖北省宜昌市中级人民法院上诉，2010年8月18日宜昌市西陵区人民法院(2010)西行初字第11号行政判决生效。

　　另，邰XX诉环中公司侵权案，宜昌市西陵区法院审理后，支持了原告的诉讼请求。

　　【评析】

　　本案是原告邰XX不服被告宜昌市房产管理局于2010年1月15日作出的宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知而提起的行政诉讼。法院以原告2010年1月13日提出的行政裁决申请时，原告居住的房屋不在房管部门颁发的房屋拆迁许可载明的拆迁红线范围内，且原告居住的房屋已经灭失，原告不是拆迁当事人为由，认定被诉具体行政行为合法，判决维持了被告上述不予受理决定。本案属新类型行政诉讼案件，显然对本案的处理法律规定明确，但本案涉及的相关问题，值得我们深思和探讨。

　　1、行政机关作出不予受理决定不是不作为。

　　拆迁行政裁决在法律关系是一种独立的行政裁决类型。裁决机关既有房屋拆迁管理部门，又有人民政府。对当事人的提出的裁决申请，迁管理部门或人民政府，作出不予受理决定情况较少，主要基于当事人申请超过法律规定的申请期限、申请人不具备申请主体资格、申请事项不属房屋拆迁部门管辖等情况。当事人不服不予受理决定具体行政行为，可以在法律规定的期限内提起行政诉讼。因我国行政诉讼制度启步较晚，是一项年轻的审判，《行政诉讼法》和相关司法解释对一些问题规定的比较原则、抽象，行政管理相对人、律师对行政审判业务知识的了解相对民事或刑事业务知识少，显然大部分当事人知道拆迁裁决是一种款诉的具体行政行为，但对不予受理决定也是一具体行政行为认识不足。本案审查的是宜市房裁字（2010）01号行政裁决不予受理通知是否合法，在行政审判实践中发现，原告方（有的还请了律师代理）往往将行政机关不予受理错误的理解为行政机关不作为，诉请法院判决行政机关予以受理，以上情况涉及审判机关与行政机关职责化分问题，是否受理行政管理相对人的申请，是行政机关法定职责，法院没有权利判决行政机关受理，法院只能依法审查不予受理决定是否合法，从而作出维持或撤销（限期作出具体行政行为）判决。例，某行政机关对原告的申请事项，已作出了不予受理决定，原告提起行政诉讼，其诉讼请求为：判决某行政机关予以受理原告申请。该诉请就不属行政审判权限范围，法院法官在立案审查时应该明确告之当事人相关法律规定和相关知识，释明规范的诉讼请求应为：判决撤销某行政机关不予受理决定。怎样帮助原告规范的诉讼请求是一个值得探讨的问题，笔者认为，以二个必须为要件，一是必须依法，二是必须不影响当事人的诉讼目的。从行政审判实践看，在法官释明后，95%的原告可依法规范诉讼请求。对法院释明后，原告仍坚持原诉讼请求，如果该诉讼请求不属行政审判权限范围，法院应当最高人民法院《关于执行中华人民共和国民事诉讼法若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定不予受理。这并没有驳夺当事人的诉权，原告可以将诉讼请求依法规范后再提起行政诉讼。

　　2、房屋已经灭失后的拆迁管理处理程序存在不合理问题

　　根据本案查明的事实，2009年3月6日邰XX居住的房屋全部被环中公司拆除。2009年8月24日，被告市房产局给环中公司颁发拆许字（2009）第10号《房屋拆迁许可证》，即在邰XX居住的房屋全部被环中公司拆除时，环中公司不是法律意义上的拆迁人，且邰XX申请拆迁管理部门裁决时房屋已灭失。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或政府进行行政裁决。当事人如果对行政裁决不服可以在法定期限内提起行政诉讼。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定：“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（一）对拆迁许可证合法性提出行政裁决的；（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；（四）房屋已经灭失的；（五）房屋拆迁管理部门认为依法不予受理的其他情形。对裁决申请不予受理的，房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人。”根据上述规定，房屋拆迁管理部门市房管局不予受理原告邰XX行政裁决申请正确。2005年最高法院发布的《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复中明确规定对于上述情况人民法院应不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定向有关部门申请裁决。本案当事人实际是拆迁纠纷，但因一方当事人规避法律，使另一方当事人不能因房屋补偿、安置等问题发生争议向法院提起民事诉讼，也不能申请拆迁管理部门裁决。故本案当事人只能诉拆房人环中公司侵权，法院按一般侵权案件审理，规避了拆迁补偿标准等问题。在房屋拆迁纠纷中，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人在心态上存在差异，大多数拆迁人进行房屋拆迁，要赶工期，时间就是“金钱”，拆迁人有“赶时间”心态。被拆迁人为获得最好的拆迁补偿安置，有“拖时间”心态。如果按法定程序强制拆除房屋，可分为裁决机关申请的强制执行和拆迁当事人申请的强制执行。申请人民法院强制拆迁的，应由裁决机关提出；申请人民政府强制拆迁的，各地方有规定的按有关规定，没有规定的可由拆迁人提出。等等以上程序毫无疑问需要大量时间，和拆迁人“赶时间”心里存在矛盾。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（（四）规定：房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。当拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议时，有的拆迁人采取非法手段，将拆迁房屋非法拆除，使房屋灭失。规避房屋拆迁管理，为争取时间与效率，拆迁人有故意的当“侵权”被告嫌疑。如果因房屋已经灭失，就不受拆迁行政管理，客观上造成了 “拆迁人”采取非法方式拆除房屋，用极端手段解决拆迁争议问题，从而剥夺了被拆迁人获得司法救济的机会，综上，说明房屋已经灭失后的处理程序存在不合理问题，需要拆迁行政管理部门深思。

　　3、被拆迁房屋的承租人权利保护问题

　　《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款规定：本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。第十六条第一款规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。根据上述规定，被拆迁房屋承租人不是被拆迁人，但房屋承租人就安置补偿有权申请房屋拆迁部门裁决，在拆迁民事纠纷案件中，有承租人因没有得到相应补偿而提起民事诉讼情况，有的以被拆迁人为被告，要求与被拆迁人对拆迁补偿款进行合理分配；有的以拆迁人为被告要求其给予补偿。在后者，因承租人对拆迁人没有实体上的请求权，故法院一般会驳回其诉讼请求。从实践中的情形看，一般为拆迁补偿款给被拆迁人，再由被拆迁人给承租人补偿。故主动权在被拆迁人手里，法院即使判决被拆迁人对承租人进行补偿，但在具体数额的确定上也无章可循，承租人的权益很难得到保障。从审判实践看，有两种承租人会因拆迁遭受的较大损失，一是用人单位安排的职工居住，职工向用人单位交纳廉价租金时；二是如果被拆迁房屋出租给承租人进行商业经营时，以上两种承租人因拆迁而遭受的损失是巨大的，其损失数额有时甚至会超过被拆迁人自己。《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条虽然已规定了对非住宅房屋拆迁时的停产停业损失，但没有明确规定这一补偿是否给承租人。因此，目前仅仅依靠从被拆迁人手中分得部分拆迁补偿款的制度设计，已经很难保障承租人的合法权益。从审判实践看，与拆迁纠纷相关的行政诉讼和民事诉讼，承租人为当事人的情况较多，需要从法律上完善。在本案处理后，为保护本案原告的权利，邰XX诉环中公司侵权案，宜昌市西陵区法院审理后，支持了原告的诉讼请求。




【作者简介】

向建军，单位为湖北省宜昌市西陵区人民法院。