福　建　省　高　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书 (2000)闽行再终字第4号
　　原审上诉人福州市房地产管理局，住所地福州市通湖路180号。
　　法定代表人王融生，局长。
　　委托代理人齐苍非，男，该局干部。
　　原审上诉人福州市仓山区城市建设综合开发公司，住所地福州市仓山区三叉街碧玉楼。
　　法定代表人朱发辉，经理。
　　委托代理人李青青，福州市君立律师事务所律师。
　　原审被上诉人陈秀容，女，汉族，1935年8月14日出生，退休医生，住福州市六一南路261号。
　　委托代理人林慧，福州世通律师事务所律师。
　　委托代理人黄继东，男，1958年6月19日出生，集体企业负责人，住仓山区汇丰巷6号，系陈秀容女婿。
　　原审被上诉人陈秀容与原审上诉人福州市房地产管理局房屋拆迁纠纷裁决一案，福州市中级人民法院于二○○○年七月二十四日作出(2000)榕行终字第13号行政判决，判决已经发生法律效力。本院于二○○○年八月二十一日作出(2000)闽行监字第17号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭后，公开开庭审理了本案。原审上诉人福州市房地产管理局(下称市房管局)的委托代理人齐苍非、福州市仓山区城市建设综合开发公司(下称开发公司)的委托代理人李青青、原审被上诉人陈秀容的委托代理人林慧、黄继东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
　　福州市中级人民法院生效判决以一审认定的事实作出相同的认定。原审认为，上诉人市房管局1999年9月7日作出的拆迁纠纷裁决，符合《福州市房屋拆迁纠纷裁决办法》的规定，上诉人市房管局已通知被上诉人陈秀容接谈和调解，而被上诉人不来接谈，视为对该权利的放弃。被上诉人陈秀容之女林盈来市房管局接谈也证实丁上诉人市房管局已通知了被上诉人这一事实，其程序合法。一审认定其程序违法，判决撤销裁决是不妥的。上诉人开发公司考虑到仓委(1989)125号《关于整建仓前、六一南路、梅坞路街面的决定》的实际情况，给予照顾性等面积就地安置被上诉人陈秀容一至三层住宅用房，不违反有关法律规定。因此，上诉人市房管局作出拆迁纠纷裁决，事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项的规定，判决：1、撤销仓山区人民法院(1999)仓法行字第18号行政判决；2、维持市房管局1999年9月7日作出的榕房(1999)拆裁字第049号拆迁纠纷裁决。一、二审诉讼费各100元，由陈秀容负担。
　　陈秀容不服上述生效判决提出申诉称：1、被申诉人市房管局是在未向申诉人作任何调查和调解的情况下作出拆迁纠纷裁决的，在处理上程序违法。2、被申诉人市房管局是依据开发公司提交的已经不具有土地使用权的市政府批地文件、已经过期的计委立项批文和延期不明的《房屋拆迁许可证》作出拆迁纠纷裁决，如此行政于法有悖。3、申诉人的现房是依政府的行政决定而重建的，市房管局支持开发公司不安排申诉人的店面用房的做法，属于适用法律错误，且严重侵犯了申诉人的合法财产权。为此，申诉人请求本院纠正终审的错误判决。维持一审的正确判决。
　　原审上诉人市房管局辩称，其处理拆迁纠纷裁决时已进行必要审查。认为开发公司拆迁手续合法，而被拆迁人陈秀容没有合法产权手续，因此，依法进行的裁决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。原审上诉人开发公司认为，原审生效判决认定市房管局裁决程序合法是正确的；陈秀容提出市房管局依据其提交存在问题的文件而作出裁决的观点不能成立；市房管局裁决支持其拆迁安置方案是正确的。
　　经再审，本院对事实和证据作如下分析与认定。
　　原审上诉人市房管局在一、二审和再审庭审中向法庭提供了如下证据材料：1、福州市人民政府榕政地(1993)256号《关于仓山区城市建设综合开发公司商品房建设用地的批复》，用以证明市政府划拨下藤路部分国有土地使用权给拆迁人开发公司。2、福州市计委榕计基(1994)021号《关于下达福州市1993年未完需结转1994年继续建设房地产开发投资计划的通知》，用以证明争议的被拆迁房屋所在土地已经计委立项审批建设。3、闽土字(93)第144号《福建省建设用地许可证》，用以证明开发公司用地的面积及范围。4、榕房拆许字(93)067号《房屋拆迁许可证》，用以证明拆迁人、拆迁具体范围、面积、拆迁实施单位及拆迁期限至一九九九年八月三十一日止等事项的事实。5、福州市建委规划处93年3月18日批准规划红线图，用以证明拆迁人经批准的用地范围。6、仓山区公证处(99)仓证内字第2182号《保全证据公证书》，用以证明争议的被拆迁房屋的现状及结构。7、仓山区六一南路东侧整顿街面分指挥部开具的《更换房契证明》，用以证明被拆迁人陈秀容持有该证明文件及被拆迁房屋整建情况。8、字85454276—22号《营业执照》，用以证明陈秀容女婿黄继东所开设的“福州市仓山闽江制冷设备工程部”是98年发的证，所在地址上园路2号。9、福州市人民政府解字第2241号《土地使用权状》(陈杨标的)，用以证明被拆迁房屋是在该土地使用权状中记载的空地上搭盖的，10、99年8月17日市房管局对林盈的调查询问笔录。11、99年8月25日市房管局对林盈及郭朝辉的调查询问笔录。12、99年8月30日市房管局对郭朝辉、黄继东的询问笔录。13、99年8月16日和8月18日市房管局给陈秀容的面谈通知存根。14、99年8月18日和8月27日市房管局给开发公司面谈通知的存根；上述证据10—14用以证明市房管局已进行了调查调解，陈秀容事实上已委托其女儿林盈全权处理拆迁纠纷事宜。
　　原审上诉人开发公司在本案一、二审和再审中向法院提供的证据材料有：15、该公司《企业法人营业执照》，用以证明其有房地产开发资格。16、福州市人民政府榕政地(1993)256号《关于仓山区城市建设综合开发公司商品房建设用地的批复》。17、福州市建委规划处93年3月18日批准的规划红线图。18、福州市计委榕计基(1994)021号《关于下达福州市1993年未完需结转1994年继续建设房地产开发投资计划的通知》。19、闽工字(1996)第124号《福建省建设用地许可证》；上述证据16--19用以证明其开发的龙津小区项目已办妥政府审批手续。20、榕房拆许字(93)067号《房屋拆迁许可证》。21、市房管局1993年7月21日《房屋拆迁公告》。22、《仓山区龙津小区拆迁安置实施方案》。23、开发公司1999年8月12日《拆迁纠纷裁决申请书》；上述证据20--23用以证明其已办妥拆迁许可及延期拆迁的审批手续，并在拆迁期限内提出裁决申请。24、仓山区六一南路东侧整顿街面分指挥部开具的《更换房契证明》。25、陈秀容被拆迁房的《拆迁房屋调查登记表》。26、(99)仓证内字第2181、2182号《保全证据公证书》；上述证据24—26用以证明陈秀容改建后房屋建筑面积仅区329.47平方米并未取得房屋所有权，其以认真、负责的态度对被拆迁房屋实施拆迁行为。27、仓委(89)125号《中共仓山区委、仓山区政府关于整建仓前、六一南路、梅坞路街面的决定》，用以证明依该文规定六一南路整建的建筑物十年内如作拆迁要予补偿，沿街店面如有营业执照应办理登记确认手续，方考虑商业用房安排。28、福州市人民政府解字第2241号《土地使用权状》(陈杨标的)。29、《龙津片区安置房回迁结算单》；证据28、29用以证明《土地所有权状》载明房产所改建后的房屋已予拆迁安置，讼争被拆迁房屋系在空地上搭盖的。
　　原审被上诉人陈秀容在一、二审和再审中向法庭提供的证据材料有：30、福州市人民政府解字第2241号《土地使用权状》(陈杨标的)，用以证明陈秀容房屋的原始产权是合法的。31、仓委(89)125号《中共仓山区委、仓山区政府关于整建仓前、六一南路、梅坞路街面的决定》，用以证明陈秀容房屋是依政府行政决定进行整建的。32、仓山建筑设计院的设计图纸。33、其交纳的设计费、代办费票据，用以证明其房屋是由政府指定设计部门统一设计，该房一层为店面。34、黄继东负责的公司《营业执照》(90年度、98年度、99年度)，用以证明历史以来其房一层作店面使用的事实。35、仓山区六一南路东侧整顿街面分指挥部开具的《更换房契证明》。36、邻居王建生、吴钦泉等人整建的房屋取得产权登记的材料，用以证明其本与邻居情况一样也能取得产权登记，但由于其得到《更换房契证明》时间较晚，办理登记时被冻结，才未得登记。37、原仓山区区长孙孟融对其房屋拆迁安置问题所作批示。38、原副市长林永诚的批示；用以证明政府有关领导对其房屋拆迁应妥善安置的批示。39、《仓山区龙津小区拆迁安置实施方案》，用以证明拆迁期限也是到93年止。上述证据均经庭审质证。
　　本院认为，本案首要的争议焦点是行政程序是否合法，即原审上诉人市管局是否依照法定程序受理和处理拆迁纠纷。为此，对上述证据认证如下：
　　证据1证明了原审上诉人开发公司经福州市政府批准已办妥划拨商品房建设用地审批手续。原审被上诉人质证认为这份文件已超过时效。本院认为，该文本身并无有效期限规定，法律、法规对此也无时效规定，应确认该文件是有效的。
　　证据2证明原审上诉人开发公司已取得拆迁建设项目的计划批准文件。原审被上诉人质证认为该批文已经过期，不是有效批文。本院认为，该批文由职能部门依法作出，原审被上诉人并无充分证据和理由证明该批文过期无效，因此，应确认该批文是有效的。
　　证据3证明原审上诉人开发公司93年取得的建设用地许可证其有效期截至95年6月8日。原审被上诉人质证认为，原审上诉人市房管局是依据已过有效期限的该建设用地许可证作出拆迁纠纷裁决的；其并非依据原审上诉人开发公司提供的证据19所指建设用地许可证而作出裁决的。本院认为，根据被告负举证责任原则，原审上诉人市房管局所举证据3是其用以证明作出具体行政行为合法的证据，原审上诉人开发公司不能代其举证，其所举证据19不能作为证明被诉具体行政行为的合法的证据，本院不予采纳。本院确认证据3所指的《建设用地许可证》在原审上诉人市房管局受理及处理拆迁纠纷裁决时已过有效期限。
　　证据4证明原审上诉人开发公司取得的《房屋拆迁许可证》记载的有效拆迁期限截至93年11月30日止。原审被上诉人质证认为，该《房屋拆迁许可证》中虽写有“同意对六一南路261#、263#房屋拆迁期限延长至8月31日止。”但其延长时间不明确，也并未依法公告。本院认为，该《房屋拆迁许可证》中虽有同意延长拆迁期限的签注意见，并盖有“福州市房管局核对章”，但该签注意见中延长拆迁期限具体年限不明确，未依法公告，而且所盖印章为核对专用，而作为单位审批公章使用已超出专用范围，因此，其签注的延长拆迁期限的意见不能作为合法有效的审批意见，其有效的拆迁期限仍应截至93年11月30日止。
　　证据7证明原审被上诉人持有仓山区六一南路东侧整顿街面分指挥部开具的《更换房契证明》事实。对此当事人均无异议，只是对证明内容中体现的整建房屋结构及面积有异议。本院认为，后者与本案争议焦点无关联。
　　证据9证明原审被上诉人的现有房屋是在其父陈扬标原依法取得的《土地使用权状》记载的土地范围内建造的。而原审上诉人与被上诉人对是否能证明在原记载的空地上建造的意见不一，但均无其他证据印证。本院认为，该证据无法证明被拆迁房是否建有原记载的空地上，只能证明在上述记载的地段号范围内。
　　证据10证明原审上诉人市房管局对陈秀容女儿林盈作过有关拆迁调查询问的事实。原审被上诉人质证认为，该证据不能作为原审上诉人市房管局在处理拆迁案件中曾对当事人陈秀容进行过调查，因林盈未依法得到陈秀容的授权委托。本院认为质证意见成立。
　　上述证据11—14，由于原审上诉人在本案一审中未能举证用以证明其作出拆迁裁决合法，而在二审或再审中提供，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第30条规定；应视为举证无效，本院不予采纳。
　　上述证据15、21、23经质证各方当事人对证据真实性均无异议，原审上诉人开发公司所举证据22、27与原审被上诉人所举证据31、39相同，经质证对证据真实性均无异议，本院予以采纳。证据15证明了原审上诉人开发公司申请拆迁纠纷裁决事实；证据21、22(39)印证证据4证明有效拆迁期限的事实；证据27(31)证明了原审被上诉人现有房屋是按照仓山区委、区政府统一组织进行整建的事实。
　　上述证据16、18、20与证据1、2、4相同，证据24、28和30、35与证据7、9相同，前面已作认证。
　　上述证据19前面已作认证；证据5、6、8、17、25、26、29、32、33、34、36、37、38与本案争议焦点并无关联，本院不予采纳。此外，当事人在一、二审及再审庭审中与本院上述认证一致的陈述、起诉状、上诉状、拆迁纠纷裁决书、一、二审判决书、申诉状等均作为本案定案依据。
　　综上，经审理确认如下基本事实：原审被上诉人陈秀容于一九九一年间根据仓山区委、区政府组织的统一整建六一南路街面要求，在福州市人民政府一九五三年十月发给其父陈杨标的《土地所有权状》确认的权属范围内(地号5区32段624地号)建造了一幢四层楼房。建成后，曾经仓山区政府设立的“福州市仓山区六一南路东侧整顿街面分指挥部”审核确认产权范围，并向仓山区房管局开具《更换房契证明》，请房管部门给予整建户陈秀容申报更换房契手续，后因原审上诉人开发公司商品房项目建设需要拆迁房屋，陈秀容所建房屋在拆迁范围内，房管部门冻结了产权登记手续。原审上诉人开发公司在实施房屋拆迁过程中与原审被上诉人陈秀容产生纠纷，无法达到拆迁安置、补偿协议，遂于一九九九年八月十二日向市房管局申请拆迁纠纷裁决。市房管局根据开发公司提供的福州市人民政府榕政(1993)256号文件、福州市计委榕计基(1994)021号文件、市房管局榕房拆迁字(93)第067号《房屋拆迁许可证》、福州市土地局闽土字(1993)第144号《福建省建设用地许可证》等申请材料，于一九九九年九月七日作出榕房(1999)拆裁字049号《拆迁纠纷裁决书》。《拆迁纠纷裁决书》认定，根据福州市人民政府批准，同意划拨仓山区下藤路西侧房杂地20827平方米(合31.24亩)，作为申请人仓山区城建综合开发公司商品房建设用地；另经本局榕房拆许字(93)第067号《房屋拆迁许可证》批准，申请人将该地块拆迁委托由仓山区拆迁工程处负责实施；认定仓山区六一南路261、263号房屋(属32段624地号)在拆迁范围内，该房屋式为混合构四层楼房，系被申请人陈秀容于1991年六一南路街面旧房整建时，拆除原有的未经审批就在原属陈杨标所有的宅基地上搭建的木构房后而建盖的，但至今未办理房屋产权登记，仅持有福州市仓山区六一南路东侧整顿街面分指挥部于一九九二年二月十五日出具给仓山区房管局请给予申报更换房契手续的《仓山区六一南路街面旧房整建更换房契证明》。依据福州市仓山区公证处(99)仓证内字第2182号《保全证据公证书》，该拆迁屋实地丈量建筑面积共有463.59平方米，其中四层主座438.71平方米，属砖混构壹等、成新85％，底层附房24.88平方米属简易构壹等、成新65％。被申请人陈秀容还利用该拆迁房一层作为营业场所，由其女婿黄继东负责经营“福州市仓山闽江制冷设备工程部”，登记注册有字85454276—22号《营业执照》，建筑面积有108.09平方米。该屋常住户口六人。为此，根据《福州市城市房屋拆迁管理办法》第四条、第二十七条、第三十一条、第三十三条以及《福建省城市房屋拆迁管理办法》第五条、第十五条、第十九条、第二十条、第二十三条、第三十八条之规定，裁决如下：一、准予申请人提出的按该拆迁屋实地丈量的一至三层建筑面积351.23平方米，给予照顾性等面积就地安置被申请人住宅用房，其余面积不予安置和补偿，一层营业用房不予安置店面的安置方案。二、申请人和被申请人应当按照有关规定结算安置房差价款。三、申请人应当依法付给被申请人一次搬家补助费。四、被申请人应当于1999年9月15日以前与申请人签订房屋拆迁安置协议，并于上述期限自行搬迁完毕，腾空房屋。逾期，本局将依法向人民法院申请强制执行。为此，陈秀容不服拆迁纠纷裁决，向仓山区人民法院提起行政诉讼。仓山区人民法院于一九九九年十二月六日作出(1999)仓法行字第18号行政判决，认定第三人福州市仓山区城市建设综合开发公司依据政府的合法审批手续对仓山区六一南路261号、263号原告的房屋进行拆迁，在拆迁补偿安置事宜上无法达成协议，第三人于1999年8月12日向被告福州市房管局申请仲裁，被告于8月17日通知原告接谈，原告未到，由其女林盈到场与被告接谈，被告在明知林盈无原告的授权委托情况下，亦无再次通知原告并就其与第三人之间拆迁纠纷进行必要的调解，即于1999年9月7日作出榕房(1999)拆裁字第049号拆迁纠纷裁决。一审认为，被告在原告未授权委托给他人的情况下同原告的女儿接谈，也未在原告和第三人之间进行调解即作出拆迁纠纷裁决，其行为违反了《福州市城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十条、第十三条规定，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目之规定，判决：撤销市房管局作出的《拆迁纠纷裁决》。案件受理费100元，由被告负担。市房管局和开发公司均不服一审判决，向福州市中级人民法院提起上诉，福州市中级人民法院作出了前述判决。
　　另查明，市房管局在作出榕房拆许字(93)第067号《房屋拆迁许可证》的同时，于一九九三年七月二十一日发布《房屋拆迁公告》，其中公告的拆迁期限为自九三年七月二十一日至十一月三十日止。
　　本院认为，行政机关作出具体行政行为应当事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。为此，根据行政诉讼法规定，行政机关对其作出具体行政行为的合法性有举证责任，其不仅对认定事实和适用法律负有举证责任，而且对程序合法也应负有举证责任，根据《福建省行政执法程序规定》第十六条规定，“行政执法机关决定受理相对人申请后，应对相对人的申请事由以及申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查，”而原审上诉人市房管局在受理申请人开发公司拆迁纠纷裁决申请时，未能依法审查申请人提供的《福建省建设用地许可证》和《房屋拆迁许可证》等材料有效性，将已过期失效文件和审批内容已过期的文件作为有效文件认可，即予受理该申请并作出裁决，程序违法。参照《福州市城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十条规定，当事人可以委托代理人参加裁决活动，委托他人代理的，必须向裁决机关提交授权委托书。第十三条第一、二款规定，裁决机关在处理案件时，应当先行调解。应当在查明事实的基础上，分清是非，进行调解。第二十九条规定，本办法由市房管局解释。对此，市房管局制定的《拆迁纠纷裁决案件办案程序》的有关规定可视为对上述裁决办法的应用性解释，其中第三部分第5点“调解”中规定：“承办人应根据案件的具体情况先进行必要调解，协凋双方当事人的分歧。对当事人提出的要求不符合拆迁法规定的应做好宣传工作，经三次以上面谈，确无调解希望的，应及时进行裁决”。为此，原审上诉人市房管局的举证不能证明其作出裁决符合上述程序规定的要求，属违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第3目规定，应判决撤销原审上诉人市房管局作出的拆迁纠纷裁决。对此，原审生效判决确认原审上诉人市房管局的拆迁纠纷裁决程序合法，其认定事实不清，证据不足，依法应判决撤销。一审判决认定市房管局作出拆迁纠纷裁决程序违法的基本事实清楚，证据充分，适用法律正确，应判决维持。鉴于原审上诉人市房管局作出拆迁纠纷裁决违反法定程序的事实可以确认，本院对其裁决中有关实体、适用法律方面及终审判决相应的确认不作评判。但对一审判决中“第三人依据政府的合法审批手续对仓山区六一南路261、263号原告的房屋进行拆迁，”的认定，因拆迁人有关审批手续的有效性缺乏证据，其“合法审批”即不能认定，一审判决予以认定不当，应予指正；但该认定不影响一审判决对程序违法的基本事实的认定和判决结果的正确。原审被上诉人陈秀容认为市房管局的拆迁纠纷裁决程序违法，原审判决予以维持错误的部分申诉理由成立，本院予以采纳，其要求撤销二审判决，维持一审判决的请求予以支持。原审上诉人市房管局和开发公司认为拆迁纠纷裁决事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法的答辩理由不予采纳。据此，依法判决如下：
　　一、撤销福州市中级人民法院(2000)榕行终字第13号行政判决；
　　二、维持仓山区人民法院(1999)仓法行字第18号行政判决。
　　一、二审诉讼费共2000元，由原审上诉人市房管局负担。
　　本判决为终审判决。
审　判　长　赖忠孝   　
代理审判员　吴声鸣   　
代理审判员　朱志闽   　

二○○○年九月二十六日
书　记　员　庄泽辉