拆迁人、被拆迁人与房屋承租人未达成房屋拆迁安置补偿协议，人民法院在何种情况下能受理房屋承租人提起的民事诉讼？如何界定承租人公房使用权的性质？其使用权的价值如何确定？
【案例索引】
一审法院：徐州市泉山区人民法院
裁判文书编号：（2006）泉民一初字第1719号
裁判日期2007年5月15日
二审法院：徐州市中级人民法院
裁判文书编号：（2007）徐民一终字第835号
裁判日期：2007年7月18日
【案情】
原告：王胜玲
被告：徐州市泰山房地产开发有限公司（简称开发公司）、徐州市房产管理局（简称房管局）
原告王胜玲系徐州市原夹河前街12#-1-105室直管公房的承租人，房屋建筑面积为49.28平方米，使用面积32平方米，结构为砖木三类型，该房屋出租人系徐州市泉山区房地产管理处。王胜玲与徐州市泉山区房地产管理处于1998年11月24日起建立公有住房租赁关系。后经徐州市泉山区房地产管理处同意，王胜玲用该房经营悦来小吃部，双方重新签订房屋租赁合同，月租金由30元变更为400.10元，王胜玲分别于2000年8月17日、2000年12月27日取得了卫生许可证、个体工商户营业执照。该合同经过工商部门及监理机关鉴证审批。租赁期间为2001年6月1日至2003年5月31日，（注：2006年9月12日，徐州市泉山区房地产管理处为王胜玲出具的证明确认，该房屋王胜玲享有永久使用权，租约系每两年续签一次。）在王胜玲承租期间，经泉山区房地产管理处同意，王胜玲将其承租房屋转租给李荣经营，租金为每月1600元。
2001年10月12日，徐州房管局（甲方）与开发公司（乙方）就包括王胜玲承租房在内的夹河前街一带房屋拆迁签订《徐州市直管公房拆迁产权退赔协议书》，而未与承租人王胜玲达成协议。2002年1月，被告开发公司将王胜玲承租的房屋拆除，被告开发公司按每平方米1100元向被告房管局支付了部分补偿款。对承租人王胜玲未进行补偿安置。2003年10月至2004年2月5日期间，原告王胜玲多次就房屋拆迁问题要求徐州市建设局进行行政裁决无果的情况下。于2004年3月22日，向徐州市泉山区人民法院提起行政诉讼，该院于2004年6月18日作出（2004）泉行初字第364号行政判决书，判决：徐州市建设局于判决生效后30日内，对王胜玲于2004年2月5日提出的行政裁决申请作出具体行政行为。2004年7月6日，徐州市建设局以申请裁决前该房屋已灭失，裁决失去依据，且申请裁决时已经超过了规定的申请期限为由，作出行政裁决不予受理通知书。2004年8月6日，原告王胜玲以开发公司为被告，向徐州市泉山区法院提起民事诉讼，要求被告开发公司对被拆除房屋进行安置。本院以拆迁时双方未达成拆迁安置协议，原告主张安置补偿的权利应当申请行政仲裁为由，裁定驳回王胜玲的起诉。2006年初，王胜玲就（2004）泉行初字第364号行政判决书向徐州市中级人民法院提出申诉，徐州市中级人民法院经复查于2006年4月18日作出（2006）徐行审监字第3号通知书，该通知书认为，“王胜玲合法承租的本市夹河前街12号-1-105室房屋，与拆迁单位未能就房屋拆迁安置补偿达成一致意见时，拆迁单位即强行对房屋进行拆除，侵犯王胜玲合法的民事权益，王胜玲可以依法就该强行拆迁行为向管辖地的人民法院提起民事诉讼。”2006年8月29日，王胜玲向泉山区法院提起本次诉讼，请求判令上述两被告签订的《拆迁产权退赔协议书》中涉及原告房产的货币安置的部分无效，由原告对夹河前街12－1－105室进行产权买断；被告开发公司就地或易地赔偿原告与夹河前街12－1－105室营业房同地段、同面积营业房一处或赔偿原告500000元；被告开发公司赔偿原告经营损失86400元，并承担本案的诉讼费用。
被告开发公司辩称，2004年原告就以拆迁安置纠纷为由起诉到泉山区法院，被依法驳回了起诉。此次立案案由仍是房屋拆迁安置纠纷，原告起诉违反一事不再审的原则，同时未达成拆迁协议的纠纷也不属于法院的受案范围；原告并非被拆迁房屋的所有人，且被拆迁房屋系营业用房，应当有证据加以证明；当时徐州市政府的拆迁政策是货币安置，我公司和被告房管局之间根据市政府的拆迁政策精神签订了《徐州市直管公房拆迁产权退赔协议书》，所以原告要求我公司对其实施安置没有依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告管理局辩称，涉案房产拆迁采取的是货币补偿形式，根据拆迁法律法规的相关规定，在拆迁中原告不存在优先购买权。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
【审判】
徐州市泉山区人民法院经审理认为：1、关于本案案由如何确定的问题。根据最高人民法院《关于印发〈民事案件案由规定（试行）〉的通知》，房屋拆迁合同纠纷属合同纠纷案由，而被告开发公司与原告王胜玲就房屋拆迁安置事宜并未达成任何拆迁协议的情况下，将原告承租的公有非住宅房屋强制拆除，所以不存在拆迁合同这一确立案由的前提。尽管该起纠纷的诱因系因拆迁而引发，但原告的权利所受损害并非被告开发公司未履行合同上的义务，而系被告开发公司违法强制拆迁行为所引起，因此该案案由不宜定为拆迁合同纠纷。被告开发公司在未于原告达成拆迁安置协议的情况下，完全可以按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成房屋拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决••••••”的规定向房屋拆迁管理部门申请仲裁，通过行政仲裁的方式，维护其合法权益。然其在未与原告达成协议的情况下没有法定或约定的依据即对原告合法承租的房屋进行拆除，被告开发公司的这种行为已经超出了《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围，构成对公民合法权益的侵犯。根据徐州市中级人民法院（2006）徐行审监字第3号通知书精神并结合最高人民法院《关于印发〈民事案件案由规定（试行）〉的通知》，在原告王胜玲基于合法的承租，从而预期获取的利益受到损害的情况下，而诉讼至本院，双方的争议应属侵权类纠纷。原告已向行政机关提起仲裁，在房屋灭失无法进行仲裁的实际情况面前，原告可以以财产损害为由进行诉讼，以维护其合法权利。2、被告开发公司是否应给予原告王胜玲赔偿及赔偿的方式、标准应如何确定。根据我国法律规定，财产所有权具备四项权能，即占有、使用、收益、处分。对于本案诉争的被拆迁房屋，原告王胜玲虽不是房屋所有权人，但根据原告王胜玲与泉山区房地产管理处所签订的租约及租赁协议，以及泉山区房地产管理处为其出具的证明能够证实，其租金标准并非市场价值的体现，而是基于当地政策规定的租金标准而设定，其租期尽管是每两年一签，但却是长期稳定的。因此，王胜玲与直管非住宅公有房屋的管理单位建立的直管非住宅公有房屋租赁，是基于国家的政策而带有社会福利性质的租赁。王胜玲对其承租的房屋享有占有、使用、收益权，并享有相应的处分权。对这类房屋的拆迁，承租人不仅享有国家法律、法规、规章保护的权利，同时还应享受国家政策上的优惠。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第二款明确规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”第二十七条第二款规定：“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁协议达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”该条规定对被拆迁人的权利作了相应的限制，对承租人的利益明确予以保护。根据上述规定，对存在租赁关系的房屋进行拆迁需要三方达成拆迁补偿安置协议，原告显系拆迁补偿安置协议签订的主体。被告房管局与被告开发公司签订《徐州市直管公房拆迁产权退赔协议书》违反了上述规定，根据合同相对性原则，两被告签订的《拆迁产权退赔协议书》的赔偿方式及赔偿标准对原告并不产生约束力。被告开发公司仅凭与本案另一被告达成的“直管公房产权退赔协议书”就将原告王胜玲承租房屋强行拆除，直接损害了原告王胜玲对其承租房屋所享有的占有、使用、收益及相应的处分权。既然侵权的事实已经成立，那么，作为直接侵权人的被告开发公司应对其侵权行为应承担赔偿责任。《中华人国共和国民法通则》第一百三十四条，对于侵权人对他人所造成的损害，所应承担民事责任的方式以列举式的形式予以明确，这包括返还财产、恢复原状、赔偿损失等内容。原告王胜玲提供的卫生许可证、个体工商户营业执照等证件的颁发时间均在被告开发公司实施拆迁之前，且原告与被告房管局签订的房屋租赁合同中载明该房为营业用房。综合分析以上证据，能够证实原告王胜玲承租的房屋的性质为营业用房。考虑原告王胜玲原承租房屋地处市中心地区，有较高的商业价值，被拆除的房屋在客观上也无法返还原物及恢复原状的客观实际，原告的损失，可以参照拆迁时同地段的房产市场价值，扣除被告开发公司支付给公有房的管理单位房管局的价款，其剩余部分可视为原告租赁公有房屋因被告的违法拆迁所产生的损失。参照徐拆办（1996）第12号《关于调整、补充拆迁安置补偿标准的报告》规定 “营业房的补偿标准为按建筑面积每平方补偿不低于2000元，最高不超过6000元”，结合徐州市房价持续不断上涨，被告开发公司的侵权行为发生在2001年，原告承租的公有房的建筑面积为49.28平方米，被告开发公司已按每平方1100元支付给公有房的管理单位房管局的客观实际，综合衡量上述因素，本院酌定被告开发公司按每平方5000元赔偿原告损失为宜。
对于原告要求被告开发公司赔偿营业损失的问题。在被告开发公司承担侵权的赔偿责任后，原告的该项诉讼请求系对损失的重复计算，综上所述，徐州市泉山区人民法院依据《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条、第一百三十四条、参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第二款之规定判决：一、本判决生效后十五日内，被告徐州市泰山房地产开发有限公司赔偿原告王胜玲损失246400元（49.28平方米×5000元/平方米）。二、驳回原告王胜玲的其他诉讼请求。案件受理费6610元、其他诉讼费2060元，合计8670元，由被告徐州市泰山房地产开发有限公司负担。
被告开发公司不服一审判决，向徐州市中级人民法院提起上诉，二审期间，经法院主持调解，双方当事人达成协议：被告开发公司支付原告王胜玲房屋补偿款246000元；一审诉讼费由开发公司承担8000元，原告承担670元，二审费用由被告开发公司承担。
【评析】
本案引起值得思索探讨的问题集中在以下两个方面：一、在拆迁人、被拆迁人与房屋承租人未达成房屋拆迁安置补偿协议的情况下，房屋承租人诉至人民法院，如何正确界定人民法院的司法管辖权？
正确理解最高人民法院法释（2005）9号的批复精神系解决本问题的关键。对该批复的理解及“补偿安置争议”的理解不能仅限于文义解释，更不能作扩张解释和缩限解释，而应当把（2005）9号批复与国务院2001年制定的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称01年《条例》）相联系，运用体系解释的方法，方能正确界定人民法院的司法管辖权。根据01年的《条例》，城市房屋拆迁流程大致是：提出拆迁申请—审批和发放拆迁许可证—发布拆迁公告—签订拆迁补偿安置协议或作出补偿安置裁决—实施房屋拆迁 。审判实践中，往往存在着两种情形：
（1）当事人达成拆迁补偿安置协议后反悔的情形。对于当事人达成拆迁补偿安置协议后反悔的违约行为，01年《条例》第十五条规定了两种救济途径：提起民事诉讼或申请仲裁。
（2）拆迁人、被拆迁人（或房屋承租人）达不成房屋拆迁安置补偿协议的情形。01年《条例》第十六条规定，应先向拆迁主管部门申请仲裁，对仲裁不服可以提起行政诉讼。
故（2005）年9号批复只是重申了（01）年《条例》的规定，使拆迁安置纠纷解决的法律救济途径更加明确。实践中存在许多对（2005）年9号批复的不理解和误解，认为拆迁补偿没有了司法救济，行政裁决前置剥夺了公民的民事诉讼权完全系无稽之谈。因为拆迁人与被拆迁人（或房屋承租人）的权利义务在未达成拆迁补偿协议之前仍处于不确定的状态，拆迁人和被拆迁人（或房屋承租人）之间不存在合同关系，这种不确定的状态只能由许可拆迁的房屋拆迁管理部门确定，由于法院的中立性和被动性，法院不能通过判决强制为当事人设定一定的权利义务，而且拆迁人拆迁的权力及被拆迁人搬迁的义务都是由房屋拆迁管理部门的行政许可行为设立的，对这类争议有行政机关先行处理也是适宜的。
结合本案，徐州市泉山区人民法院对原告王胜玲于2004年8月6日提起的要求被告开发公司按照拆迁政策对其被拆除房屋进行拆迁补偿安置的民事诉讼，认为应当先申请徐州市房屋拆迁管理部门仲裁，对仲裁不服可以提起行政诉讼，其提起民事诉讼不符合受理条件，予以驳回，正是基于（2005）年9号批复精神及（01）年《条例》的规定，正确地界定了司法权与行政权的界限。
仔细考究（01）年《条例》的拆迁流程，对房屋最终进行拆除的情形除被拆迁人（或房屋承租人）自觉将房屋交与拆迁人拆除外，主要有以下几种（1）当事人达成拆迁补偿安置协议后反悔,一方提起民事诉讼，法院认定安置协议合法有效的判决生效后，一方当事人申请法院强制执行而被拆除。（2）当事人在补偿安置协议中约定了仲裁条款，一方反悔，另一方向仲裁委员会提起仲裁，仲裁裁决生效，另一方申请法院强制执行而被拆除。（3）当事人达不成拆迁补偿安置协议，一方向房屋拆迁主管部门申请行政仲裁，因行政仲裁生效或因当事人不服行政仲裁提起行政诉讼的行政判决生效，而导致房屋被拆除。（4）当事人达成拆迁补偿安置协议后一方反悔，另一方在提起仲裁或民事诉讼，在诉讼期间，房屋因拆迁人申请法院先予执行而被拆除，（01年《条例》15条规定了拆迁案件法院的民事先予执行权，民事先予执行涉及基本的民事法律制度，基本的民事法律制度的设计系全国人大的权限，因有上述冲突，审判实践中一般不予适用，最高人民法院曹建明副院长在2004年12月份全国高级法院会议上也指出“原则上不先予执行”），从以上可看出，除被拆迁人自觉将房屋交与拆迁人拆除外，拆迁人并非法定的享有强制拆迁权的机关，其若没有法定或约定的依据即对被拆迁人（或房屋承租人）的房屋进行拆迁，其行为已经超出了《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围，构成对被拆迁人（或房屋承租人）合法权益的侵犯。被拆迁人（或房屋承租人）当然可以向法院提起侵权的民事诉讼，人民法院对拆迁中，未达成拆迁补偿安置协议，擅自强拆房屋的违法侵权行为，具有民事管辖权。如若在审判实践中，不能正确理解（2005）年9号批复精神，对该批复中“补偿安置争议”作扩张解释，对拆迁中的擅自强拆房屋的违法侵权行为，认为纠纷产生系因拆迁补偿安置事宜协商不成而诱发，从而认定系“补偿安置争议”进而限缩或否定民事的司法管辖权，会导致受害人受侵害后而得不到司法救济的情况。如若对“补偿安置争议”作限缩性理解，不但会违背（01）年《条例》的规定，而且会弱化行政仲裁的功能，也与（2005）年9号批复精神相悖。本案案由确定为财产损害赔偿，正是在深刻理解上述规定的基础上作出的。
二、如何理解公房使用权的法律性质？开发公司的强拆行为，损害了公房承租人的何种利益？其损失如何界定?
公房的产权属于国家或者集体，公房使用人和公房管理部门之间签订房屋租赁协议。从表面看，双方之间是一种租赁关系，有观点认为，公有房屋使用权是一种债权，本案合议庭认为公房使用权是一种新型的用益物权，其中包含有国家给予个人的福利, 是从所有权中分离出来的一项独立的财产权 。理由有：公房使用权是一种对世权。公房使用权人对公房有直接支配的权利，公房使用权人对其权利的实现，无须他人行为的介入。公房使用权的义务主体是不特定的人，任何人侵害了公房使用权人的利益，他都有权基于物上请求权要求他人排除妨碍，恢复原状；公房使用权一旦产生，产权人对公房的所有权与实际控制权是分离的，使用权人就能在设定的范围内独立地支配其房屋，进行使用和收益。使用权人不仅可以排除一般人对于其行使用益物权的干涉，而且使用权人在其权利范围内还可以直接对抗所有权人的妨害，产权人意志的效力是低于使用权人的，公房产权人的所有权受限制，与私房所有权相比，不完整，存在虚化；从收益方面看，公房的法定租金和市场租金之间存在着巨大的差距，公房拆迁后，大部分的补偿款都是由公房使用权人取得。另公房使用权具有一定的交换价值而得以流通，根据《城市公有房屋管理规定》和《城市房屋租赁管理办法》的规定，承租人死亡后，其子女有权续租。基于以上的认识，故开发公司的强拆行为，侵害了承租人对承租房屋所享有的占有、使用、收益及相应的处分权即对公有房屋的用益权。而侵害用益权的损失如何确定，法律没有明确的规定，审判实践中也缺乏成熟的经验以资借鉴。
综合考虑本案时间跨度较长，涉及面较广的特点，在确定侵害用益权损失的赔偿确定方面，充分衡平各方利益，采取了灵活的处理方式。其思路为：因开发公司强拆行为系侵权行为，而非正常拆迁行为，故应按侵权时的市场价格确定房屋价值，而不宜采用“官方”针对该批拆迁公布的拆迁补偿标准确定房屋的价值。面对房屋已灭失的实际情况，无法采用个体评估较为精确的定价方法，因此，本案采用了参照侵权时该房屋所在地段的单位面积平均价格，法院在自由裁量权的范围对房屋的价值进行了酌定。结合在对公有房进行拆迁时，许多地方针对本地的实际情况，出台了对公有房管理人的补偿标准及对公房承租人的补偿标准的地方性法规及规章，确定本案的赔偿模式为：公房承租人的用益权的损失=房屋建筑面积×拆迁时同地段的房产（完整的所有权）市场的每平方米的价格—房屋建筑面积×公房（虚化的所有权）管理人每平方米获得的补偿款。一审判决后，被告开发公司上诉，从二审调解的结果与一审判决的结果仅相差1070元，可看出本案较好的衡平了双方的利益，取得了原被告双方比较满意的社会效果。但如何确定公有房屋用益权的损失是审判实践中存在争议，且值得深思探讨的问题，本案的解决，以期能起到抛砖引玉之效。
徐州市泉山区人民法院：侯希斌 孟宪文
