【出处】转载自“中国法学网”
【关键词】群体性事件；合法性；请愿权
【写作年份】2012年


【正文】

　　随着经济的飞速发展和社会体制改革的进一步深化，中国已经进入了矛盾的多发期。经济泡沫大量出现、物价飞涨、群体性事件增多、环境污染严重、贫富两极分化越来越明显等等矛盾集中的凸显在了我们面前。经济学家普遍认为，人均GDP1000美元对一个发展中国家和地区来说是一个"拐点"。它可能导致两种结果、两个前途。一种是健康快速地发展进步，一种是停滞不前，以至倒退。纵观20世纪世界各国的发展道路，这两种情况都有先例。且看亚洲"四小龙"的崛起和拉美某些国家的曲折轨迹便知。而群体性事件作为该阶段社会矛盾的主要表现形式，既关乎国家和社会的稳定，也关乎公民利益诉求的表达，更是值得党和各级人民政府高度重视的问题。同时实践1 也证明着"群体性事件作为一种非制度化的政治参与形式大量涌现，成为影响各级党政机关亟需研究和解决的一个重要课题。"2

　　一、定义中的合法性与非法性问题

　　"越维越不稳，群体性事件高发，令中国许多社会学者纷纷解读，期望能找到走出困境危局的思路。"3 笔者以为走出困境的第一步是乃是对群体性事件进行合理的界定。目前学界对群体性事件的表述及定义仍然没有统一的或者权威的界定。其关键在于对群体性事件合法性与非法性认识问题。

　　"公安部在2000年颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》中认为群体性事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。"4 也有学者认为，"从社会学的角度看，群体性事件则是指由社会原因引起的，有众多人参加的，并且严重破坏正常社会秩序，必须及时采取紧急措施予以处置的重大社会性事件。"5 但北京大学邱泽其教授认为，群体性事件是指"为达成某种目的而聚集有一定数量的人群所构成的社会性事件，包括针对政府或政府代理机构的、有明确诉求的集会、游行、示威、罢工、罢课、请愿、上访、占领交通路线或公共场所等。"6 通过上述几种定义可以看出，公安部是将群体性事件定义成一种违法犯罪行为，而多数学者则更关注群体事件的发生原因，而非将之简单等同于一般的违法犯罪行为。正是这种对群体性事件合法性与非法性的不同认知导致了群体性事件的不同定义。

　　笔者认为群体性事件是指由于社会发展所引起的社会冲突事件，具体表现为有众人参加的，以追求或表达某种利益诉求（可能是正当的，也可能是不正当的），而致使社会秩序受到破坏，必须采取紧急措施予以处置的社会重大事件。故群体性事件的合法性与非法性不是先定的，是需要综合法律、政治、文化、经济等因素及结合案例具体分析的。11月7日晚社科院农发所于建嵘研究员在社科院研究生院讲座时也指出"合法性与非法性是当前中国群体事件的特点之一。"7 对于合法性与非法性，于教授认为主要是指"由于没有正当表达诉求的途径而不被政府或法律所允许的一种非法行为，但其表达的却是正当的合法的利益。"8 合法性行为与违法性行为的界限是是否合乎法律规定，但由于我国法律所规定的一些权利在现实中很难被使用及地方政府的巨大自由裁量空间，合法性与非法性的界限可以说是一种令公民疑惑的状态：什么是合法，为什么合法的权利却不能行使；什么是非法，一些非法行为因为盖上了政府的名义就成了名义上的"合法"，究竟是什么原因导致了这种认识上的困惑呢？

　　二、以织里事件为例进行说明

　　以前不久发生的织里事件9 为例。织里事件源于代征税收人员与当地业主因征税问题发生的争执，而当地群众以此要求政府处理这起纠纷。实际上，本案中一个关键的问题是：税务部门所收税款是否合法？如果税款合法，得到承认，那么就很难会因为征税问题发生纠纷。这点通过业主的反映也可以看出，多数人是因税收过高而聚集起来的。税务部门税额收取的合法与否取决于税务部门的征税额度是否合乎税法程序和实体的规定。根据记者的采访和负责人的回答，可知税务部门的征税行为合法，但代征人员的行为却违背了《中华人民共和国税收征管法》（以下简称税收征管法）第九条第二款中文明执法的要求10 ，所以其与业主发生肢体冲突属于违法行为。还有媒体指出，这些税收征管人员为代征人员，是非法的。依据《税收征管法》第二十九条规定"除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。"11 如果这些代征人员是经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员的话，也是法律所允许的。但如果没有法律依据而随意任用人员进行征税，则是违法性行为，业主没有义务向其交纳税款，税务部门主要负责人也应受到法律制裁。有业主提到税务部门增加税额并没有举行公证或者征集业主意见。根据我国《中华人民共和国税收征管法》、《个人所得税法》以及行政听证制度的规定，税额的确定并没有公证的程序，但应该在法律规定的税率范围内。

　　在当地政府眼中，织里事件就是一起群众打砸抢的闹事案件，其安抚群众不过是出于恢复社会秩序的考虑，并没有看到群体性事件出现的背后的原因。群体性事件的发生往往并不是一蹴而就，而是潜在的矛盾不断积累深化的结果。表面上看，织里事件的群众是临时聚集起来的，但背后却是对法律和当地政府部门的不信任。这些人群认为当地政府部门并不能给一个完美的答复，所以他们没有想过通过司法机关和行政复议来解决这样的争端。他们认为通过他们这样一种方式和媒体的报道，就能引起省部级乃至中央部门的关注和全国民众的声援，当地政府部门就会改变原来的政策。尽管有传统心理作怪和群众法制意识淡薄的因素，但背后有没有更深层次的原因呢？笔者认为可以从两个方面来分析：一是公民权利行使难问题。宪法明明规定了公民游行示威表达诉求的权利，为什么却很少有人行使呢？按照法律逻辑和趋利避害的本性推理，做法律规定的行为要比做没有法律规定的行为风险小的多，却为什么极少人舍近求远呢？笔者以为这不是民众过愚，恰恰是无法行使。二是法与非法，良法与恶法的问题。此案中主要涉及的是地方立法的审查问题。尽管行政法的理念是推定行政行为的效力具有先定力，但在面对一些较为明显的违反宪法或者法律的行政决定，而又无法通过司法途径解决时（司法不具有审查抽象行政行为的职能），谁来保障公民权利？在当今暴露的群体性事件中，很多地方政府制定的强征强收依据，都掺杂了自身的利益考虑，并没有真实的表达民众的利益诉求。对于这种情况该怎么处理呢？

　　三、群体性事件中合法性与非法性认知模糊原因分析

　　（一）群体性事件中合法性与非法性问题产生的原因：

　　1.公民行使合法权利不被允许，而其进行群体性事件的行为被定性为非法行为。出于"维稳"的惯性思维，公民的请愿权（示威、游行、集会等宪法性权利）并未被广泛的认可和使用，宪法3512 条的相关规定几乎成为一种睡美人条款。请愿权是公民拥有表达自身正当诉求、赢得政府认可和促使政府解决社会矛盾和社会问题的宪法性权利，任何国家机关、团体和个人均都无权进行剥夺。但在现实中，示威、游行等行为时常得不到批准，公民的请愿权得不到实施，既得利益不能得到保护，所以公民只能在未经批准的情况下集合起来并对行政机关及其工作人员实施围堵，以便引起行政机关和媒体的关注，使问题得到解决。

　　2.公民的合法权利得不到行使，而且通过其他的救济途径仍然得不到有效解决，只有通过群体性事件引发社会关注，引起政府重视。这里的其他救济途径应当包括：行政复议、行政诉讼和人大代表的监督。根据我国目前的救济机制，公民对行政行为不服的，可以通过行政诉讼和行政复议进行权利救济，也可以通过人大对行政机关的行为进行监督。但由于司法途径的对审查对象（行政诉讼审查对象主要是具体行政行为）的限制、对地方政府的不信任及人大权力的不能及时有效的行使，公民只能通过聚集联合的方式吸引大众眼球，引起高层重视，进而解决问题。

　　3.潜在矛盾的积累和行政机关的傲慢。行政机关由于传统"官本位"角色未能实现有效的转化致使矛盾大量的累积，再加上近来大量拆迁事件所导致的人员伤亡和上访事件所造成的恐惧，及受到大量的官商勾结、政府腐败和滥用职权等负面的影响，政府的公信力遭到了严重破坏。社科院在发布的2010年法治蓝皮书中指出地方政府在处置群体事件方面存在有"片面维稳而''捂盖子''、态度不严肃、行为不积极而引发社会公众对政府''公信力''的严重质疑"等问题。13 为消除自身的恐惧和保护自己的合法权益，公民希望通过法律来维护自己的合法权益，可是由于上述因素，法律途径得不到合理解决，公民只能通过最原始的方式"围堵""闹事"等行为表达自己对政府的不满。行政机关的不合理的行为很容易激化大众的矛盾，从而促成群体事件的发生。

　　4.地方政府所制定的规范性文件的合法性问题。由于没有统一的制定法律的程序、完善的规范性文件审查备案制度和受到立法水平及法律素养的限制，地方政府所制定规范性文件合法性与合理性得不到确认和及时的修正，只能将错就错。"国务院的《国家行政机关公文处理办法》对此尽管有57条规定，但其内容基本上限于公文处理方面的技术规范。由于缺乏必要的监督制约，其他行政规范性文件总体质量堪忧，其合法性、公正性往往存在不少问题。"14

　　5.媒体及公民法制意识不强。由于目前社会大环境的影响，公民对政府的不信任已经形成了一种思想倾向，加之媒体的大肆宣传，使得民众对政府产生误解，进而在出现公众与政府的争议的时候，多数公民对政府的做法持怀疑态度，而行政机关滥用权力及无视公民诉求的行为总是容易激起群众的反抗情绪。出于对政府行为怨恨的不满和"法不责众"的心理，再加上少数人法制意识的淡薄及煽动，致使在群体性事件中发生了打砸抢的违法性行为。

　　（二）群体性事件中合法性与非法性行为的类型划分

　　合法性行为的类型：（1）公民行使宪法、法律规定的权利的合法性行为；（2）行政机关行使正当社会管理职能的行政行为；非法性行为的类型：（1）群体性事件中的打砸抢行为的违法行为；（2）行政机关的违法性行为。

　　合法性行为与非法行为中公众认知模糊的几种情形：（1）如何认定行政机关不允许公民合法的行使诉愿权的行为；（2）如何的认定公民进行群体行为表达诉求的行为；（3）行政机关自由裁量权的限制。

　　（三）合法性行为与非法性行为认知模糊的几种情形的逻辑联系

　　合法性行为与非法性行为的界定原本是依照法律规定即可，但由于现实的复杂性，法律并不能规定所有的行为，也不可能对所有行为进行调控，故产生了群体性行为中公众对合法性与非法性认知模糊的几种情形，也即产生合法性行为与非法性行为认识上的困惑。

　　其实造成公众认知困惑的几种情形是有着密切的逻辑联系的。按照社会契约论及民主法治国家的建构逻辑，为保护安定有序的生活生产状态，人民让渡权利，组建政府，并订立契约（宪法）来约束政府的权力。故宪法是神圣不可侵犯的，宪法所赋予的人民的基本权利也是不可侵犯的。诉愿权作为我国公民重要的政治宪法权利，是其表达自身诉求的正当权利，但在现实中却被行政机关以"理由不充分""危及社会稳定"为由而不能实施。而司法和人大代表制度又不能提供有效地保护，进而使民众不愿意相信法律，在采取解决问题的方式上多依靠上访、围堵等方式，也即形成了群体事件的雏形。加之少部分人的煽动并制造打砸抢的非法行为，群体性事件的合法性与非法性才变得扑朔迷离。

　　综合来看，群体性事件中合法性行为与非法性行为认知上的困惑是人为破坏了法律规范的结果，是法律规定与法律实效之间矛盾的表现。法律条文规定了法律所预期达到的目标，而法律实效则是法律在运行的过程中实际产生的效果。当然，法律预期不等于法律实效，但法律实效应当是尽可能的满足法律预期的，否则法律就会变成一纸空文，没有丝毫的信任可言。法律不应当是"你用或不用，它都在哪里"，而应该是公民表达利益诉求和谋取正当权益的最常用的武器。公民对法律的信任不仅来源于法律切实表达了对公民私权和对社会公权的保护，还来源于法律在执行的过程中得到贯彻的状态。如果法律并没有反映公民正当的利益诉求，或者法律规定的权利并不能行使，也或者法律规定的程序总是被人为地破坏，公民就不会树立起对法律的尊重，也不会确立对法律的信任，更不会利用法律来维护自己的权益。而历史已经告诉我们，任何人治的社会都不会长久的存在。

　　四、解决群体性事件的一些建议

　　合法性与非法性既可以当做群体性事件的特点来对待，也可以当做群体性事件发生的推动因子来看待。而由于引起群体性事件的诸多因素都是相互制约和引导的，故在解决群体性事件合法性与非法性问题的过程中，应该从整体的方面来考虑。

　　1.请愿权应当被允许。请愿权是公民的基本权利，是被宪法所认可和保护的权利，不能因为某种政治或者稳定的原因而禁止人们行使。即使被禁止也应该说明理由，且理由应当是能够被人接受的。请愿权是公民权利意识体系中很重要的组成部分，公民权利意识的觉醒是法治社会形成的基本要素，而且让公民通过适当的方式表达自己的主张、发泄对社会矛盾和问题的不满也有利于社会的稳定及促使政府有效地解决问题，故不应当禁止。当然，出于对国家安全和社会秩序安定的考虑，可以适当的限制规模、人数及路程，同时对那些煽动并实施打砸抢的人员进行思想教育及刑事处罚。

　　2.人民代表大会制度的体制改革。人民大表大会制度是我国人民当家作主的体现，也是公民参政议政的主要途径。宪法在赋予人民代表大会立法权及监督权的同时，也应该设置相应的执行机关，或者相互衔接的机制，不能使人大代表的权力没有用武之地。同时应该树立人大应有的权威，促使人民代表更加积极的参与到社会管理中去，引导缓和、乃至促进社会矛盾的解决。

　　3.行政机关必须坚持合法行政与合理行政并重。尽管合法行政与合理行政理念早已为行政法学界所接受并深化，但在实际实施的过程中，仍然受到"官本位"思想的抵制和反对。多数行政机关滥用权力攫取个人私益、侵害公共利益或者公民个人合法权益的行为仍然时有发生。在当代，合法行政与合理行政与我国建设法治型、服务型政府的指导思想是一致的，也是我国建设和谐社会的题中之义。依法行政保证了行为的不偏差，保证了在法律范围内执法，合理行政使得执法活动更容易被接受和得到支持，二者不能只重其一，而忽略其他。

　　4.提升政府形象和信任度。信任是相处乃至共赢的基石，只有相互信任，才能相互谅解，相互宽容，达成协议，共同发展。目前由于社会种种矛盾的凸显，政府的执政能力面临着很大的挑战。只有提升政府的法治意识和服务意识，在法律规定的范围内行动，增加政府决策透明度，积极维护公民权益；在面对社会问题时，积极与公民进行沟通，了解公民的利益需求，鼓励公民参政议政，发挥其管理国家事务和社会事务的愿望，让公民能够充分了解政府的决策过程，才能提升政府的公信力及为人民服务的形象。

　　5.培育公民合法解决问题意识，树立司法权威。司法救济作为公民权利保护的最后一道防线是应当被重视的。应该积极培育公民的法律意识，促使公民通过司法途径解决问题。严惩司法腐败，进行司法体制的改革，树立司法权威，使公民拥有强大的维权后盾，进而引导整个社会向法治社会转型。

　　总之，群体性事件涉及社会方方面面，是一项庞大的社会工程，不是单靠某一方面的努力就可以解决的。在如今我国建设法治国家和和谐社会的目标及要求下，通过法律途径解决应当是最佳的途径和尝试。但如果法律不能够得到良好的遵守和执行的话，群体性事件的合法性与非法性问题仍会是一个顽疾，成为群体性事件多发的一个重要因子。




【作者简介】
王小龙，单位为中国社会科学院研究生院。


【参考文献】
{1}2009年12月21日，社科院发布2010年《社会蓝皮书》，指出2009年群体性事件仍然保持着多发的态势。
{2}王艳：《从集体行动的逻辑视角看如何应对群体性事件》，《改革与开放》，2011年第5期。
{3}于建嵘、单光鼐等：群体性事件呈现许多新特征，参见：//www.aisixiang.com/data/detail.php?id=44569，2011年12月10日访问。
{4}参见沈惠章：《群体性事件的社会学思考》，《政法学刊》2006年第4期。
{5}同上注。
{6}邱泽奇：《群体性事件与法治发展的社会基础》，《云南大学学报》2004第5期。
{7}该特点系于建嵘研究员于11月7日晚在中国社会科学院研究生院演讲时ppt内容。于建嵘研究员认为目前中国群体性事件有以下特点：1.利益之争，而非权利之争；2.规则意识大于权利意识；3.反应性大于进取性；4.合法性与非法性之争。
{8]同上注。
{9}湖州织里事件经过："2011年10月26日上午，织里镇在推行童装加工企业税收社会化征管过程中，代征人员在上门征收时，因工作方法简单引起一外地业主不满，双方发生纠纷，互有推搡但均无受伤。随后，该业主纠集百余人聚集镇政府上访，要求解决上午纠纷问题，引发群众围观。后经镇政府工作后，群众陆续离开。当晚18时许，又有五六百人集聚于富民路一带，围观群众最多时达数千人。其间有一辆奥迪车因担心被砸，车主急速驶离，沿途撞倒9人，后送医院住院救治，目前9人均无生命危险。之后，少数人员继续以投掷石块，打砸路灯、广告牌、汽车等方式闹事。"
{10}《中华人民共和国税收征管法》第九条第二款规定："税务机关、税务人员必须秉公执法、忠于职守、清正廉洁、礼貌待人、文明服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。
{11}参见《中华人民共和国税收征管法》。
{12}《中华人民共和国宪法》第三十五条规定： "中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。"
{13}中国社会科学院法学研究所：《中国法治发展报告2010》，社会科学文献出版社2010年版，第142页。
{14}张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法：体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第426页。