（一）行政不作为国家赔偿是一个特定的历史状态
     1、行政不作为国家赔偿要用历史的眼光来分析
    如上所述，行政不作为是随着人类文明的进步，随着民主政治的发展逐步出现的。什么是行政不作为，与国家的作为义务密切相关，什么样的行政不作为能够引起国家赔偿制度，也应当以这个国家的政治、经济和文化发展情况为转移。国家赔偿不同于一般的私法赔偿，由于国家赔偿最终来源于国家财政，最终由全体国民买单，因此在行政不作为的国家赔偿立法中必须充分考虑这个因素。事实上，对于行政不作为的国家赔偿，即使是发达的资本主义国家也有严格的限制，尽量限制在国家财政、国民可以接受的范围内。
    在德国，“联邦最高法院在这方面划定的基准相当高，致使违反裁量权的、有过错的不作为而产生的违背公职义务行为迄今为止只在明显失职的极端案例里才予以认定”，（参见[德]契布尔卜·高尔伊文：《从案例分析看公职责任法》，载《行政法学研究》1993年第1期，转引自周佑勇著：《行政不作为判解》，武汉大学出版社，2000年12月第1版，第155页。）而在日本，“因不作为而产生的赔偿请求，从反射利益论和自由裁量论角度看，有的不承认”。（ 参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社，1995年出版，第200页。）
   2、我国行政不作为国家赔偿制度的时机日趋成熟
    在不少西方国家，行政不作为的赔偿是在民主政治发展多年后才出现的，经过了一个探索的历程。在我国，民主政治的历史比较短，改革开放以后，民主理念、法律理念的移植很快，乃至法律本身的移植也很快。一方面我国长期缺乏民主，专制制度的影响还在，不仅行政作为的侵权大量存在，而且行政不作为的侵权也大量存在，这不仅有国家机关及其工作人员的个人素质问题，也有各种客观物质条件的限制；另一方面随着市场经济的发展，伴随着民主意识的觉醒，个体意识增强的同时，个人主义泛滥，个人利益至上，这种非理性的个人利益诉求也导致人们对于行政不作为的要求更加严格，要求行政不作为的国家赔偿范围尽可能扩大。许多人担心，行政不作为国家赔偿制度出台的历史条件还不成熟，超越了我国现阶段法制建设的实际状况，同时由于行政不作为情况的普遍存在，如果都有国家承担赔偿责任，会造成国家赔偿制度过重。笔者认为这种担心不无道理。但是从另一个方面看，这种担心也是不必要的。首先，行政不作为普遍存在，我们不能不正视这个问题，放开司法救济途径，是疏导，堵上这个路径，只能积累矛盾和民怨。同时我们必须注意到现行的立法并没有禁止行政不作为的国家赔偿责任，不少行政不作为往往是由于行政主体的素质不高、怠于行使职责造成的，只有有选择的适用国家赔偿制度，才能从根本上引起整个行政主体对于行政不作
为的重视，逐步改善行政不作为的状况。
    （二）行政不作为的主要表现形式
    如前所述，我们将行政不作为定义为程序上的不作为，其反面就是行政机关的作为义务。因此在对于行政不作为的国家赔偿制度进行立法时，首先要研究行政不作为的具体表现形式。
    1、行政作为的范围
    随着人类从小农经济走向商品经济社会，人们的活动范围越来越广泛，权利范围也越来越大。但是随着社会变得日益复杂，对于社会管理的要求也越来越高。一方面是人的权利范围的扩大，另外一方面是社会对于人们社会权利行使的限制和管理。权利变成了一定条件下的权利，国家的管理从这个角度说是国家权力；而在一定的条件下，权利主体具有行使权利的法定条件，那么保证相对人权利的实现，就变成了行政主体的义务。例如没有司法资格不能从事律师工作，因此司法行政机关应当对于律师资格证照的颁发严格把关，但是当行政相对人通过司法资格考试，符合一定的条件以后，司法行政管理机关就应当颁发律师工作执照，此时对于符合条件的人颁发律师执照，就是行政机关的义务。
    国家对于人们社会生活的管理主要体现在如下几个方面：
    （1）安全保护
    自从人类社会脱离了蒙昧时代，结束了以牙还牙，以眼还眼的血亲复仇时代，进入国家以来，特别是进入近代文明社会，自力救济就被社会所禁止。为人们的人身财产安全提供保护，就变成了政府的事情。因此为社会提供公共安全产品是政府的首要职能。
    （2）颁发相关证照，赋予公民、法人或者其他组织某种资格
    当代社会的一个重要特征，就是对于很多领域实行了限制制度。建设要取得规划许可证、施工许可证，教书要取得教师资格证等等。没有相关行政机关的许可，任何公民或者组织从事相关活动就属非法。可见行政行为直接关系到了行政相对人权利的实现。
    （3）登记公示的行为
    现代权利保护机制愈加完善。登记制度作为保护公民、法人或者其他组织财产的作用越来越突出。例如现代物权法规定了异议登记制度。甲出售某处房产，乙持有异议，认为该房子应该归其所有或者是共有财产，依据物权法的要求向房地产部门申请登记。房地产部门的登记可以阻止该房产的销售，而房地产部门如果怠于登记，结果善意的第三人丙取得了该产权，如果该房产确实属于甲乙的共同财产，那么这个行政不作为明显的侵犯了乙的合法权益。如果甲收取房款后失踪，那么这个行政不作为给乙带来的损失将会更加巨人。
  （4）制止他方对于行政相对人侵权的行为
    权利和义务是辨正统一的。一方的权利就是他人的义务。目前行政机关对于环境、噪音等等都规定了许多标准，制定了相应的法律法规。例如化工厂排放污水对于周边居民的侵害，环境保护部门应当采取必要的行政措施进行制止、处罚；没有这方面的措施，侵害就会持续进行。
    （5）其他公共事务管理行为
    在社会运行过程中，行政主体要维持相关公共领域的秩序，以保障社会活动的正常进行。例如交通警察要保障红绿灯的正常，否则就容易发生交通事故。如果红绿灯被损害，而交通警察部门不闻不问，由此造成的后果，交通行政部门难辞其咎。
    2、行政不作为的表现形式
    行政不作为是行政作为的反面，根据行政行为的作为形式，可以分析得出行政不作为的表现方式为以下几种：
    （1）不予答复
    该种情形发生在以申请产生的行政行为的情况下，是指行政主体对行政相对人请求履行特定行政作为义务的申请超过一定的期限而无任何回复的不作为状态。不予答复是比较典型的行政不作为，有请必答是行政机关执法为民的基本行政伦理要求，是完全的行政不作为。在不予答复的问题上，需要注意的是前述说阐明的“默示的行政行为”，即在法律有规定的情形下，不予答复视为同意的情形。除了法律有这种明确规定的情况外，其余皆为行政不作为。
    （2）延迟作为
    延迟作为在依职权的行政行为和依申请的行政行为下都有可能发生。这一“作为”可以理解为程序上的“作为”，也可以理解为实体上“作为”。不论是哪种情况，都是违背了行政行为效率原则，给公民、法人和其他组织的合法权利的保护带来不利影响。有些延迟的作为甚至会造成无法弥补的后果。例如社保机构延迟发放救济金，如果申请人已经去世，即使实体上履行法定义务，补发救济金，又有什么用呢？
（三）规避   
对于不予答复和延迟作为，行政不作为研究较多，在司法实践中，还有一种行为，属于规避作为的情形。例如治安警察在其辖区范围内发现殴打他人的行为，置之不理，工商机关发现扰乱市场秩序的人而不予制止，环境保护部门对于门前的化工厂污染排放视若无睹等等。这种行为是以不作为的方式规避其应当履行的行政作为义务，对于致害人的危害行为不予制止或者放任危害结果的发生，其行为应当构成行政不作为。
    （三）行政不作为国家赔偿制度的构成
    行政不作为的国家赔偿制度，涉及面非常宽广，因此恰当的规定行政不作为承担国家赔偿制度的构成要件具有极为重要的意义。笔者认为对于行政不作为承担国家赔偿制度，应当注意以下问题：
    1、行政机关客观上存在行政不作为
    从上面笔者对于行政不作为的定义看，违法性是行政不作为的构成要件，因此确认行政不作为的国家赔偿制度首要的是要确认该行为是行政不作为。不能把行政机关没有积极作出行政行为简单等同于行政不作为。由于法律规定的复杂性，并非所有的行政机关没有作出相应的行政行为都是非法的。在法律规定的情况下，行政机关不予答复等行为并不违法。例如《中华人民共和国游行示威法》规定对于游行示威的申请，可以不予答复，其结果视为同意。    对于行政主体是否构成行政不作为，要以行政复议或者法院的有效判决作为认定依据。
    2、损害了行政相对人的合法权益
    国家赔偿之所以存在，首先是要有损失的存在。如果仅仅存在不作为，但是不作为并没有给行政相对人带来损害，不足以产生国家赔偿制度。
    （1）首先是损害客观存在
    并非所有的行政不作为都会给行政相对人带来损害。例如房产异议登记，虽然房地产管理机关对于申请人的申请没有履行登记义务，但是该处房产并没有交易，依然保持原来的状态。所以申请人虽然可以要求行政主体履行登记的义务，但是不能要求赔偿损失。   
（2）“损害”必须是行政相对人的合法利益的损失
    非法利益不受保护，这一点是毫无异议的。行政主体只能保护行政相对人的合法利益，例如甲知道某个黑社会团伙晚上要洗劫其家，遂要求公安机关提供保护，但是公安机关没有采取相应的措施，结果导致甲的财产被抢劫。甲认为其藏有的枪支也被抢劫了，也要求赔偿。显然这不应该视为合法利益，不能纳入到损失范围。
    （3）损害必须是具体的行政不作为引起的损害
    行政机关不仅要承担具体的行政义务，而且还要对于整个区域内负有抽象的管理责任。例如公安机关对于整个辖区的社会治安都负有责任。这是公安机关的一般义务，提供的是公共利益，不能等同于对具体个人负有的具体义务。对于公共利益，“根据公共负担平等原则，不发生损害赔偿问题”。（ 参见王名扬著：《法、美、英、日行政法》，山西人民出版社，1991年出版，第81页。）例如一个地区治安不好，盗匪横行，地方政府穷困潦倒，公安机关人力、物力、财力严重不足，如果公民因为家中被盗而要求公安机关赔偿损失，显然不能胜诉。
    3、损害结果和行政不作为有法律上的因果关系
    因果关系是法律关系中的一个极为重要的因素。对于行政不作为的因果关系，行政法学界探讨不多。现在结合一些学者的分析，谈谈笔者的认识。
    （1）行政不作为赔偿“因果关系”的特殊性
    在行政作为造成损害的情况下，因果关系的认定比较简单，行为与结果的关系清晰明确。公安机关违法拘留公民，违法拘留和公民失去人身自由因果关系是非常直接的。但是由于行政不作为的特殊性，因果关系也具有复杂性。
    首先，行政不作为案件，行政主体事实上没有实施有形的行为，其行为是一种法律上的拟制行为。由于这种拟制不具有现实性，所以它不同于行政作为中的现实行为，仅此一点，就给判断它与结果的关系增加了一定的复杂性。
    其次在行政不作为的情况下，造成行政相对人的因素往往不止一个，多种因素交织在一起，例如甲持刀追杀乙，甲逃到警察局，但是所有警察都不予理睬，结果乙被砍伤。虽然乙的受伤是由于甲的加害行为造成的，但是多数学者还是认为，甲的人身权利受到伤害和公安机关的行政不作为有着直接的因果关系。这种关系的判断原则应该是这样：“以国家机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律保护的受害人权益为依托，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当、符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系”。
    （2）因果关系的判断标准
    正是由于行政不作为的特殊性，对于因果关系也有着几种不同的认识。
    “直接因果关系说”认为，“因果关系”是行政不作为与损害结果之间存在的内在的、必然的、合乎规律的逻辑关系，即只有在行政不作为是损害发生的直接原因的情况下国家才承担赔偿责任。因此，“凡不作为是造成损害的直接原因，与损害事实指教存在直接因果关系，则不作为行为主体应承担赔偿责任；凡不作为只是损害得以扩大的外部条件，则不作为行为主体不承担赔偿责任”。（ 参见程时菊文：《浅析国家赔偿范围的几个问题》，载《法商研究》1996年第2期，第87页。）例如一杀人犯在街上持刀杀人，警察在街上巡逻，本来警察可以将其制服甚至在特殊情况下开枪将其击毙，但是该警察却无动于衷，致使部分行人被杀死杀伤。按照这种直接因果关系说，罪犯的行凶行为才是原因，和警察的不作为没有关系。受害人不能请求国家赔偿。这个极端的例子可以说明这个观点值得商榷。
    “关联说”认为，行政不作为国家赔偿制度中的因果关系，应该以损害结果与行政不作为是否有关联为判断标准。这种关联表现为行政不作为对损害结果而言是一种必要条件，即“行政不作为不一定导致损害结果的发生或者扩大，但没有行政不作为，该损害必定不会发生或者扩大。”（参见孙运利文：《论行政不作为的国家赔偿责任》，载《山东公安专科学校学报》2003年第1期第78页）这种说法建立在行政作为万能的基础上，象上述的例子中，公安机关积极性作为似乎就可以完全避免伤害的发生，显然将行政作为置于这样的地位，作为推理的前提是不现实的。
    “充分条件说”认为，行政不作为是由于行政主体不履行对相对人的所负的行政作为义务而构成侵权的，它与损害结果之间的因果关系实质上是行政主体与相对人之间的权利义务关系。因此，“只有国家机关违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们就认为存在国家赔偿制度中的因果关系”。（ 参见马怀德主编：《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社，2001年12月第1版，第50页。）或者说“只要行政主体的法定义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的、而行政主体没有积极实施法定义务造成了与公民、法人和其他组织的合法权益受损，行政主体与公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系”。（参见王鉴辉文：《行政不作为违法的国家赔偿责任研究》，载《宪法学、行政法学》2000年第3期，第70页）按照这个观点，上述例子中，警察不予理睬受害人的求救，那么这个行政不作为就和公民的损害结果存在因果关系。只是前一种观点对于求偿途径有所区别罢了。显然这个观点对于行政不作为的赔偿责任要求过于严苛了。
    “综合关系说”认为，行政不作为国家赔偿制度中的违法行为与损害结果之间的因果关系，具有一定的特殊性，很难用一个固定的理论加以解决，所以“在认定时更多地参考普通民事侵权赔偿责任的因果关系认定方法，综合各种方法确定因果关系的存在与否”。（ 参见房绍绅文：《国家赔偿法原理与实务》，北京大学出版社，1998年出版，地86页。）这种观点打破了企图用一种理论解决各种行政不作为的因果关系的模式，有其合理性，但是作为判断标准，该观点又有流于抽象之弊。
笔者认为，对于行政不作为的因果关系的认定，不同于民事法律关系，关系主体双方是不对等的关系，是赋予资格（颁发执照）或者提供公共产品法律（人身保护）的具体化。对于不同的行政法律关系，应当根据具体情况具体分析。
    其一、对于赋予资格的行政不作为，笔者认为这是两者之间的简单的行政法律关系。由于行政主体的行政不作为使得行政相对人无法从事一定的活动，由此受到的损失，只能是行政不作为引起的。例如一个下岗职工申请开设一个小饭店，房子租赁好了，设备也准备好了，其他卫生条件等也具备了，但是工商机关不颁发营业执照。很显然，申请人信赖的利益没有取得，这个损失是由于工商机关的行政不作为造成的。这个损失之所以说是信赖的，是因为申请人开设小饭店的盈利利益是按照一般的社会标准来衡量是可能的也是应该的，你工商机关不能说你不批准是做了好事情，是避免了人家的损失。
   其二、给予物质利益的行政不作为，例如发放救济金、抚恤金等等。这个行政不作为的因果关系和上面雷同，无需赘述。
    其三、保护人身安全的行政不作为，这类行政不作为案件中行政不作为与行政相对人受到损害的结果之间究竟有何因果关系，这是一个很不确定的问题。例如一个公民受到多名歹徒追杀，辖区内一名值勤警察遇到后没有施救，结果该公民不幸被砍死。这个结果看起来似乎警察的责任很重，通常我们会觉得如果警察施救，这名公民就不会被砍死甚至不会受伤。但是这个前提的成立在实际上具有不确定性。最有可能的情况是即使警察及时施救可能使得行政相对人免于伤害或者死亡的结果，也可能难以避免该人死亡的结果，也可能出现该名公民和警察均被砍死的不幸结果。从履行警察职责和与犯罪分子作一斗争以遏制犯罪这个角度看，警察置之不理显然是不能被接受的。但是这种政治上的和职务上的要求并不能成为判断因果关系的因素。但是如果对于这种行为仅仅追究国家机关工作人员（警察）的责任，而国家行政机关（含授权主体）豁免，显然对于行政相对人不公平，对于敦促行政主体履行法律义务是一种放任。我们认为在存在几种可能的情形下，认定行政主体的工作人员的怠于履行法律义务的行为和公民受到损害的事实具有法律上的因果关系，其社会效果远远大于认定无因果关系的情形。当然这种因果关系和事实上的因果关系存在着一定的差异，在法律上可以认定为拟制的因果关系，在承担国家赔偿制度的法律模式上应当和事实上的因果关系的情形区别对待。
    其四、制止他人侵权以保护行政相对人权益的情况。一些公民受到来自他方的侵害，而这种侵害又属于行政主体处罚制止的情形，这种情况下的行政不作为的产生源于侵权方，但是其扩大却是来源于行政主体的行政不作为。例如一家化工企业排放的废水达不到标准，对于当地的环境造成污染，周围居民深受其害。周围居民虽然多次反映，但是当地环保部门总是不加以处理，造成当地居民患病，农业歉收，渔业绝收。这种情况下虽然从民法的角度看，因果关系是非常清楚的，化工企业的排污行为导致了上述损害结果，但是置于特定的行政法律关系下，行政主体的行政不作为显然使得这种损害的重要原因。对于行政相对人利益的保护而言，行政主体的行政管理行为应当视为充分有效的，上述例子中就应当认为行政主体的责令化工企业停止排污、治理整顿的行为是有效地管理行为，完全足以制止其违法侵权行为，没有这样的信赖，也就没有行政管理的必要性。因此在这种情形下，不能将行政不作为仅仅理解为化工企业民事侵权发生的条件，显然行政不作为和损害结果之间有着明确的因果关系，是两种因素共同作用的结果。
    其五、对于其他行政不作为情形下的因果关系，笔者认为也没有判断因果关系统一的模式。行政不作为与损害结果的关系不同于民事法律关系中的因果关系，笔者认为这种因果关系的认定的基本原则是把行政主体的作为视为避免或者减轻行政相对人损害的充分条件，在定性上承认因果关系，但是在赔偿原则上又要考虑这种因果关系的特殊性，采取有别于民事赔偿的方式。
    4、行政主体主观上存在过错
    行政主体履行法律义务是通过其工作人员在一定的客观物质条件下进行的。因此行政不作为产生的原因受制于两个方面的原因，其一是行政主体主观上处于过失不愿意或者未能够履行法定义务，例如行政相对人申请烟草专卖许可证，烟草专卖局的人员根本不予理睬或者受理人在申请文件的传递过程中遗失了申请文件导致行政不作为，在这种条件下，行政主体是有过错的。那么在这种情况下，行政主体应当承担国家赔偿制度。另外一种情况就是受到客观条件的限制，导致的行政不作为。例如在一个公安局辖区内，发生多起殴一斗事件，所有警力均已利用，如果甲此时报警求救，公安机关没有能够及时出警导致了其受到损失，笔者认为在这种情况下公安机关就不应当承担责任。
    行政机关管理社会事务的能力和效果取决于各种复杂的因素，警力的配备，既有根据辖区治安状况的考虑，也受到社会特别是政府财政能力的限制，一个地区对于居民的安全保护只要能够满足辖区对于安全的一般需要就应当认为是合理的，特殊情况下，由于这些客观能力的限制而导致的行政不作为不宜纳入国家赔偿的范围。
    （四）国家赔偿的原则
    在目前关于行政不作为国家赔偿问题上，存在着适当赔偿和充分赔偿两种基本观点，笔者认为充分赔偿的观点更具有合理性。
    1、适当赔偿的观念
    毫无疑问，行政不作为在我国还是比较普遍的现象，可以预见，行政不作为引起的国家赔偿个案数量应该还是比较大的。学界一些同志认为这个数量之大，会导致巨额国家赔偿。国家赔偿，不同于民事赔偿的重要区别在于：行政主体是国家社会正常运转所须臾不可或缺的，是无法采取破产方式的，同时行政主体的国家赔偿的最终来源是国家财政，而国家财政的状况又直接涉及到行政机关管理社会事务、提供公共产品的能力，因此在国家赔偿中，直接涉及到行政主体和行政相对人的利益平衡，间接涉及到行政相对人利益和社会利益的平衡，换言之，国家赔偿支出越大，政府可用于社会的财力越弱，这种削弱反过来会影响到政府各个行政主体履行法律义务的能力，进而影响到社会全体成员的利益。因此在国家赔偿问题上，必须考虑到国家赔偿的具体情况，考虑到行政主体的特殊性，考虑到国家的具体承受能力，既要能够有利于监督行政主体积极履行法律义务，又要能够保护行政相对人的合法权益，赔偿范围仅仅限于直接损失，相对于民事赔偿的充分救济，应当采取“适当救济”的原则，国家赔偿只能采取适当赔偿的原则。
    2、适当赔偿的认识误区
    笔者认为，这一说法虽然不无道理，但是综合分析，这个说法还是缺乏说服力。
    首先，我们在界定行政不作为的时候，已经将客观条件限制而导致的行政主体不能作为的情况排除在行政不作为之外，这样行政不作为的数量会在很大程度上减少。按照前述标准界定行政不作为，行政不作为的引起的因素就是行政主体的主观因素，在于其履行法律权力义务的能动性。换句话说，只要行政主体有充分的敬业精神，有守法的自觉性，基本上可以避免行政不作为，行政不作为案件会有比较大的降低。
    其次如上所述，行政不作为案件数量的降低，国家赔偿数额也会大大降低，从而不会脱离我国现阶段财政承受能力。
    3、在行政不作为国家赔偿中遵循充分赔偿原则的必要性
    所谓充分赔偿，就是行政不作为国家赔偿不仅限于直接损失，也应该包括间接损失，既包括物质损失，也包括精神损失。从某种意义上说，适当赔偿的误区也是充分赔偿的合理性之所在。除此而外，我们必须充分注意到，尽管就社会主义制度的性质而言，行政主体应当具备积极守法、模范执法的素质，但是事实不尽如人意。诚然提高思想素质，从而减少行政不作为需要一个较长的过程；但是通过国家赔偿制度的方式强化外在约束，特别是采取充分赔偿的原则，显然可以收到立竿见影之效。
    另外一个值得注意的重要问题是，行政不作为侵权的主体具有特殊性，它是国家的行政权力机关，其素质、其地位高于一般社会主体，应当说对于他们应该有更加严格的要求。在《中华人民共和国国家赔偿法》的立法中，国家赔偿实际上采取了适当赔偿的原则，而不是充分赔偿的原则。这个原则看起来是考虑国家承受能力，实际上看来是将国家行政机关（在《国家赔偿法》中还包括国家司法机关等等）置于一个特殊的地位，即法律面前高人一等的地位，破坏了法律面前人人平等的原则。建设社会主义法制国家，法律面前人人平等是最基本的要求，双重标准即使可以权宜一时，但是它对于法制理念的破坏确实贻害无穷。
    比较国家赔偿的历史，《中华人民共和国国家赔偿法》实施之前，滥用职权侵犯人们利益的行为还是比较普遍的，但是规定了国家赔偿制度后，滥用职权的案件还是有了很大改观。目前之所以行政不作为泛滥，一个很重要的原因就是没有相应的国家赔偿制度的制约，党纪政纪的处分很少虽然有一定的约束力，但是毕竟不能等同于法律的约束力。因此对于行政不作为国家赔偿制度不论是立足于当前治标，还是立足于长远建设法制社会的目标，采取充分赔偿的原则都是一个明智的选择。
在现实生活中，仅仅采取适当赔偿的原则，往往这个赔偿数额相对较小，这不利于保护行政相对人的合法权益，同时对于行政主体不具有惩戒性。行政机关既是行政管理主体，也是利益主体，违法成本是其必须考虑的重要方面，只有采取充分赔偿的原则，行政主体才能在行政不作为上望而却步，理性选择。在行政机关守法的内在约束力不够强的情况下，这种外在的约束起着非常重大的作用。