地方政府推动再就业工程需要吃透劳动法精神
地方政府推动再就业工程需要吃透劳动法精神
（本文发表于《甘肃社会科学》2007年第5期）
论文提要：目前我国再就业形势严峻，造成再就业困难的原因是多方面的。地方政府在推动再就业工作中由于没有吃透劳动法精神而出现了一些误区，地方政府应当根据劳动法制规定在推动再就业工作中着重从“岗”和“人”两方面发挥作用。
关键词：政府 再就业误区 劳动法
一、再就业形势严峻
再就业工程是保障我国经济与社会协调和可持续发展的一项重要工作，是维持社会稳定局势、保证深化企业改革顺利进行的一项艰巨事业。它对于最有效地开发利用人力资源，推动社会保障制度改革，建立适应社会主义市场经济的劳动力流动体制具有重要的推动作用。但从有关资料看，目前我国的就业和再就业形势仍然很严峻。2006年16岁以上人口增长达到高峰，劳动力资源增量有1700多万人。劳动力供大于求达到1400万人，比2005年增加100万人。并且，困难地区、困难行业和困难群体的就业问题更为突出。目前，国有企业下岗职工还有60多万人，集体企业下岗职工约400万人，今后3年国企实施政策性破产还需安置360万人，辅业改制约有300万职工需要分流安置。在已实现再就业人员中，约有三分之一就业稳定性较差。资源枯竭型困难城市和困难行业中，失业人员积累多，失业周期拉长，再就业矛盾更为突出。面临就业困境的还有近年迅速增加的失地失业农民，亟需纳入就业政策扶持范围。2006年全国劳动力供给增量中，约有60％是农村新增劳动力，其中绝大部分需要到城镇寻找就业机会，农村劳动力转移就业的任务十分艰巨。2006年全国普通高校毕业生达413万人，比上年增加75万人，就业压力进一步加大。[①]造成就业和再就业困难的原因是多方面的：一是供求结构性矛盾突出、二是人口自然增长率过高、三是产业结构不合理、四是经济增长对劳动力的吸纳能力减弱、五是劳动力供求关系错位。从我国劳动力市场供求现状看，虽然总量供过于求，但在局部行业却供给不足，结构性矛盾比较突出。一边是有人无事干，一边是有事无人干；一边是有事不愿做，一边是有事不会做。一些地区、行业和工种招不进人，留不住人。在城市，有30％的岗位找不到人，有20％的人找不到理想的工作。[②]
二、地方政府在推动再就业工作中的误区。
地方政府在再就业中起有很大作用，但也存在一些误区。这些误区产生的主要原因是没有吃透劳动法精神，主要表现在以下几方面：
1、企业改制实行一刀切。有的地方政府为了完成上面下达的企业改制指标，采取一刀切的办法。前几年有的地方政府刮风，一夜之间将本区域内的企业全换上股份制和股份合作制的牌子，其实内部治理结构等都没有改变，根本就没有依据《劳动法》第二十七条规定“提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，”有的地方政府先借改制之名让工人下岗，然后让这些工人再在原岗位上岗，接着向上面报告说通过改制解决了多少工人的再就业。
2、以再就业为名硬塞给企业一些下岗工人。《中华人民共和国劳动法》第十七条规定，“订立和变更劳动合同，应当遵循平等自愿、协商一致的原则，不得违反法律、行政法规的规定”。但是，有的地方政府不顾企业的实际情况，硬性给企业下达再就业指标，将一些不适合本企业的下岗工人强行塞给企业。从而违背劳企自愿原则，违背了劳动法的规定。
３、在劳企发生矛盾时，为争取外商投资而损害工人利益。劳动者法第三十条规定“用人单位解除劳动合同，工会认为不适当的，有权提出意见。如果用人单位违反法律、法规或者劳动合同，工会有权要求重新处理；劳动者申请仲裁或者提起诉讼的，工会应当依法给予支持的帮助。”但是，有的地方政府，为了吸引外资，给外商造成良好印象，向地方工会负责人打招呼，要求企业工会听从企业老板的安排，不要向外资企业老板提意见。在发生劳动争议时不是站在公正的立场上处理争议，而是迁就外商，偏袒外资企业，从而损害了工人的利益。
４、搞户籍歧视。劳动法第十二条规定，“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”这就意谓着劳动法要求实现平等就业，不能搞某种歧视。但是，有的地方的人才市场或劳动力市场明确规定，“非本市户口者不得入内”；许多用人单位的招聘广告公开告示，“应聘者必须持有本市户口”。
５、再就业培训难以致用。劳动法第十一条规定“地方各级人民政府应当采取措施，发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务。”一些地方政府为帮助下岗职工尽快走上工作岗位，举办了各类免费培训班。然而，主办者在培训专业上赶“时髦”：如电脑、会计、仓管、电工等专业经常办，结果却难以学以致用，而就业形势不错的家政服务、电焊工、钳工等专业培训班，却寥寥无几。
６、随意打再就业旗号。劳动法第十条规定“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。”但是，一些地方政府把再就业当做一个筐，什么都往里面装，有些工作与再就业根本就沾不上边的也要打上再就业的旗号，结果再就业成了一块可以到处乱贴的招牌。
７、过分强调服务行业。劳动法第十条第二款规定“国家鼓励企业、事业组织、社会团体在法律、行政法规规定的范围内兴办产业或者经营 ，增加就业。”但是，有的地方政府将此条规定片面地理解为搞第三产业，搞服务行业。一些地方政府一提再就业就是开个小吃店、摆个小摊卖点小百货。第三产业固然可以承接很多下岗工人，但是制造加工业对就业的贡献率却是最高的。所以，片面地强调服务行业的就业安置能力是一种误区。
８、政府包办。劳动法第九条规定“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”但是，有的地方政府把主管理解为包办。这种政府“包办”再就业的现象是极不合理的：一方面，它造成了就业者之间的不公，政府“包办”使一部分人获得了一种特殊的就业优先权；另一方面，政府“包办”制也在某种程度上干扰了企业在选人用人方面的自主权，同时也让人怀疑政府到底有多大能量。
三、地方政府应根据劳动法的规定发挥作用。
根据劳动法的规定，我们认为地方政府在再就业中的作用主要体现在“岗”和“人”两方面。这在最近颁布的《就业促进法》中也有体现。从岗的角度说主要有创造岗位、发现岗位、置换岗位、保护岗位等方面。
所谓创造岗位，就是原本没有这个岗位，通过地方政府的努力，使这个岗位创造出来了。地方政府创造岗位的渠道有多种，概括起来有以下几点：1、发展非公有制经济。非公有制经济已经是地方政府解决再就业问题的一个重要渠道。2、开发公益性就业岗位。地方政府在社区开发各类公益性就业岗位，可以形成一批社区就业基地和社区就业项目，安排更多的下岗失业人员在社区实现再就业。就城镇社区服务业来说，目前发达国家的社区就业份额为20％—30％，而我国只有3.9％。地方政府理所当然要在这方面充分发挥作用。3、培育新的经济增长点。新的经济增长点，往往也是就业岗位的新增点。地方政府无疑应当着力培育新的经济增长点。4、加快小城镇建设步伐。小城镇建设的过程中必然会增添不少新的就业岗位。5、搞好“一条街”建设。近年来各地政府进行了步行街、美食一条街等一条街建设取得了良好的解决就业问题的效果。6、加大市场建设力度。市场建设不仅促进当地经济的发展，也是解决再就业的好途径。可以说，哪儿地方政府重视市场建设，哪儿的再就业问题就一定解决得较好。
所谓发现岗位，就是地方政府替下岗工人寻找潜在的就业岗位。1、地方政府要有预见潜在岗位的能力。中国已经加入世界贸易组织，不少人只想到加入世界贸易组织可能给某些行业带来就业压力，而没有考虑到此举也可增加许多新的就业岗位。作为地方政府就要预测新形势下可能给当地带来哪些再就业契机。2、地方政府要疏通就业信息渠道。目前不少地方一方面许多人找不到工作，另一方面许多岗位找不到合适的人上岗，这主要是因为就业信息渠道不畅。因此地方政府要加强就业信息网络建设。按照劳动法第十一条 “地方各级人民政府应当采取措施，发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务” 的规定去做。
所谓置换岗位，就是帮助人们改变原来就业岗位。一方面要通过企业改制来改变。地方政府应当尽快采取必要措施,加快和深化企业改革,转换企业经营机制。这样,既可以减少企业下岗失业的人数,又可以增加对劳动力的有效需求。企业通过主辅分离、发展多种经营，破产企业通过带资安置、盘活闲置资产，可以安置部分富余职工。另一方面要通过组织劳务输出来改变。地方政府要转变观念，加强领导，高度重视和大力支持劳务输出工作，以加快农村劳动力转移。此外，要加快农业开发。为了鼓励下岗职工“非转农”,发挥专长和优势承包开垦“四荒”,搞农业综合开发,还要推行灵活就业。
所谓保护岗位，就是对一些特殊人员的岗位想方设法让其稳定。劳动法第十四条规定“残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业，法律、法规有特别规定的，从其规定 。”一方面地方政府要建立目标责任制，稳定某些特殊职工的岗位。例如，企业不得裁减下列人员：患职业病或者因工伤并被确认丧失劳动能力的；患病或因工负伤，在规定的医疗期内的。女职工在孕期、产期、哺乳期的；现役军人配偶、烈士遗属、按比例安置的残疾人和市级以上的劳模；距离退休年龄不足10年的老职工和安置到企业两年以内的复员退休军人、转业军官及配偶；夫妻双方在同一企业的，只允许裁减一人；法律、法规、规章规定的其他不得裁减的人员。另一方面要通过改革搞活小企业稳定职工岗位。企业有了活力，职工的岗位才能稳定，企业没有活力，你想稳定也稳定不了。而搞活小企业则更便于操作。小企业不但可保护一些岗位，而且也是灵活地吸纳职工再就业的好去处。
再就业工程体现在“岗”和“人”两方面。地方政府在解决再就业问题时不仅要根据劳动法考虑岗的问题，还要根据劳动法考虑人的问题。这主要表现在几个改变上。
改变观念。即改变人们的就业观念。转变劳动者的择业、就业观念,使他们由目前相当部分人所持有的对就业期望值过高、不切实际地希望找到舒适轻松、报酬优厚、相对稳定的工作的思维定势中解脱出来,增强就业、择业的竞争意识。破除在长期计划经济条件下形成的旧的就业观念，树立起与社会主义市场经济体制相适应的新观念，树立自主就业观念。
改变技能。由于产业结构的调整，大量企业由劳动密集型向知识密集型、资本密集型转化，劳动力需求向知识型、高技能型、复合技能型转变。在很多领域，随着资格准入制度的实施，没有职业资格证书就不能就业。只有根据未来就业形势的要求，主动学习相关技能的人，才能找到属于自己的岗位。近几年，随便走进哪个城市的人才招聘会，你都会发现有无数的大学毕业生正奔走在寻找工作之中，中国的就业市场，终于要面对“知识失业”了。地方政府的劳动就业培训部门和就业服务部门也要更新工作思路，积极主动地适应市场需求的变化和劳动者择业的要求，健全和完善对下岗职工的培训服务，为提高下岗失业人员乃至社会公民的整体就业能力，做出实实在在的努力，按市场需求调整方向。
改变环境。所谓改变环境，是指改变就业环境。首先，要制定再就业优惠政策。各级地方政府可以制定一些具体的优惠政策。其次，规范和完善劳动力市场。政府不是市场经济的运动员，但必须当好市场经济的裁判员。在促进市场化就业的同时，一方面要保护就业困难群体，另一方面还要维护就业公平。当总体就业形势非常紧张时，政府可以通过制定人工成本指导线的办法，避免就业机会的过多损失。现在，西方一些大的跨国公司开始注重社会形象和增强社会责任，它们在需要裁员时，先与职工代表商议用降低10％的工薪福利的办法替代10％的裁员计划，如果一年以后公司的业绩没有好转，才考虑实施裁员计划。这在宏观和微观上对我们都具有一定的参考和借鉴意义。第三，规范中介机构。目前各地中介机构很多，但有些中介机构只顾自身利益收费过高，甚至发布虚假信息。这需要地方政府对他们予以规范，以免损害求职者利益。第四，根据失业预警系统采取相应措施。失业预警系统是在高失业率出现前，预先报警的一种系统，其应用领域为就业和劳动力市场。在大规模失业事件发生前预先报警的“失业预警系统”。失业预警系统的作用有三个：预测未来失业率的变化；在高失业率达到前发布警报；根据预测的结果，在失业率达到警戒线之前，采取相应政策措施予以解决。第五，建立和完善各种社会保障制度。我国的失业社会保障制度很不完善，医疗与其它社会保障制度也很不完善，因而失业的社会承受力较小，失业率的上升和一部分失业者失业时间偏长必然会影响社会稳定，建立和完善各种社会保障制度，便可加大失业的社会承受力，必须尽快完善基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等社会保险制度，逐步形成完善的社会保险体系，依法扩大社会保险实施范围，尽快实现基本养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险覆盖所有用人单位和劳动者，为下岗、失业人员到个体、私营经济单位实现再就业解决后顾之忧，这对搞好再就业工作是十分必要的。[③]
注释：
[①] 《2006年就业面临的问题及政策建议》，2006年02月28日中国青年报
[②] 《如何看待当前的就业再就业形势理论探讨》，党建资讯网2005-12-24
[③] 陆广品、范大平《论地方政府在再就业中的作用》，《劳动保障世界》２００３年第１期
