【出处】中国宪政网
【关键词】地方政府领导；审理；行政复议案件
【写作年份】2011年


【正文】

　　《行政复议条例》的颁布，意味着我国自1990年起建立了统一的行政复议制度。《中华人民共和国行政复议法》的颁布，则意味着我国的行政复议制度得到了完善。但是，统一的行政复议制度建立后二十年的实践表明，在全国范围内，省、市、县三级政府领导亲自审理行政复议案件的事例屈指可数。笔者认为，修改行政复议法时，应当强化关于县级以上地方政府领导亲自审理行政复议案件的规定。

　　一、实践中地方政府领导亲自审理案件的情况

　　统一的行政复议制度自1990年正式建立以来，作为主要行政复议机关的县级以上地方各级人民政府，其领导亲自审理行政复议案件的情况如何？对此问题，笔者试图通过三个渠道管窥：

　　——从笔者的亲身感受所了解的情况。笔者于1999年开始专门从事政府法制工作，在十余年的政府法制工作实践中，至今尚未看到或者听到本地哪个县长、市长或者副县长、副市长亲自审理行政复议案件的“新鲜事”。在日常工作中，所见所闻最多的是政府法制机构对于拟作出撤销决定的案件报请政府领导审批。

　　——从中央级新闻媒体的报道中所了解的情况。在各类中央级的报纸中，除《人民日报》《法制日报》于今年6月份对江苏海门市市长亲自审理行政复议案件的新闻进行报道外，在此之前从未见到过类似报道。反过来讲，也正是因为此事十分鲜见，才被中共中央机关报——《人民日报》和中央政法委机关报——《法制日报》详细而高调地予以报道。

　　——从互联网搜索的信息中所了解的情况。在互联网搜索的结果表明，关于政府领导亲自审理行政复议案件的信息仅有江苏海门市市长于今年6月亲自审理案件这一条信息。

　　通过上述三条渠道管窥的结果是，目前，在全国范围内，看来仅有江苏海门市市长亲自审理案件这一个案例。

　　二、地方政府领导不亲自审理案件的原因

　　尽管行政复议法第二十八条规定了行政复议机关（包括各级政府）的负责人应当对所属法制机构提出的案件审查意见进行“集体讨论”，但是在实践中极少见到各级政府的负责人“集体讨论”，更鲜见负责人亲自审理案件。为什么会出现这种情况？笔者粗略分析后，感到出现这种现象的主要原因可能是：

　　——现行行政复议制度关于政府领导亲自审理案件的规定刚性不足。行政复议法没有明确规定政府领导应当亲自审理案件，仅是较为含糊地规定了“集体讨论”，既没有规定集体讨论的规则，也没有规定行政复议机关负责人不履行集体讨论职责时应当承担的责任。

　　——上级政府对下级政府履行行政复议职责的监督乏力。尽管行政复议法实施条例规定了县级以上地方政府应当定期检查所属工作部门和下级政府的行政复议工作，但是由于法律规定刚性不足的原因，在实践中很少见到上级政府将下级政府领导是否亲自审理案件作为检查的内容之一，从而出现了“有监督无力度”的情况。

　　——一些地方政府领导对“政府职能转变”的理解不深刻。政府领导不亲自审理行政复议案件的情况表明，一些地方政府的领导尚未认识到转变政府领导方式是政府职能转变的重要内容，更没有认识到政府领导亲自审理案件是转变政府领导方式的有效措施。在日常工作中，这些地方政府领导习惯于依靠会议、文件、批示等传统方式实现领导权，没有意识到在依法行政的背景下，通过行政复议程序以“行政复议决定”的方式更能规范、有力地对所属工作部门及下级政府实现领导权。

　　三、现行行政复议制度中关于政府领导亲自审理案件规定的不足

　　《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》是现行有效的行政复议制度，笔者感到这两个制度对政府领导亲自审理行政复议案件的规定均存在不足。

　　（一）行政复议法存在的不足。行政复议法第二十八条尽管作出了“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定”的规定，但是仔细研究这一规定，可以明显看出其中存在的不足：

　　一是该条根本没有规定地方各级政府的领导应当亲自审理案件。该条规定体现出的具体审查行政行为的主体是法制机构，不是各级政府。法律既然没有明确规定各级政府是审理案件的主体，那么在实践中极少有政府领导愿将审理案件这种“麻烦事”主动作为自己的职责来履行。

　　二是该条虽然规定了“集体讨论”，但是没有相应地规定讨论的规则。如：没有规定实际参会人数与应参会人数的比例；没有规定出现不同意见时是否应当进行表决；没有规定表决时应当适用简单多数规则，还是应当适用绝对多数规则。由于对参加集体讨论的人员没有作出详细规定，因而在实践中政府主要领导很可能以“有其他重要事务处理”为由抛开这一真正重要的“麻烦事”，转而由其他低于其级别的人讨论。

　　（二）行政复议法实施条例存在的不足。按照人们通常的理解，行政复议法实施条例是在行政复议法的基础上，进一步完善了行政复议程序，使得行政复议程序更加严密、细致。但是，仔细研究行政复议法实施条例的有关规定后，发现行政复议法实施条例并没有以更严密的规定来细化行政复议法中关于行政复议机关负责人亲自审理行政复议案件的规定，相反地条例自身却表现出了如下缺陷：

　　一是行政复议法实施条例根本没有对行政复议法第二十八条规定的负责人“同意或者集体讨论”程序予以细化。

　　二是行政复议法实施条例在规定了“专职行政复议人员”的同时，没有对行政复议机关负责人必须亲自审理案件作出规定，是条例存在的不足表现之一。这一缺陷的存在，弱化了行政复议机关负责人（包括政府领导）亲自审理案件的责任意识，易使其误认为审理案件是“专职人员”的职责。

　　三是行政复议法实施条例第五十四条的规定更加弱化了政府领导亲自审理案件的责任意识。该条规定：“县级以上人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督。”该条内容表明，行政复议条例强调的是上级政府对所属工作部门和下级政府的监督职责，没有强调政府领导必须亲自审理案件的职责。这一规定更容易使县级以上政府领导误认为其在行政复议工作方面仅需履行“监督”职责，无需亲自审理案件。

　　四、地方政府领导亲自审理案件的必要性

　　（一）地方政府领导亲自审理行政复议案件是履行法定职责。

　　——地方政府领导亲自审理行政复议案件是《中华人民共和国宪法》规定的职责。宪法第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”第一百零八条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”这两条规定表明，上级政府有权撤销所属工作部门或者下级政府不适当的决定，而地方各级政府实行的是“省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”，据此可以得出的结论是，各级政府领导亲自审理行政复议案件，通过行政复议这一法定程序撤销所属工作部门或者下级政府不适当的决定，是宪法规定的职责之一。

　　——地方政府领导亲自审理行政复议案件是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的职责。该法第六十三条规定：县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府常务会议，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府常务会议，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长组成。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。据此规定，根据行政复议申请人的申请，对下级行政机关所实施的行政行为的合法性进行审查（特别是对明显违法且社会影响大的行政行为进行审查），当属“政府工作中的重大问题”，地方各级政府领导应当通过召开政府全体会议或常务会议的形式，以“集体讨论”的方式审理行政复议案件。

　　——地方各级政府领导亲自审理行政复议案件是《中华人民共和国行政复议法》规定的职责。行政复议法第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。”该条直接规定作为行政复议机关的各级政府，其领导应当以“同意”或“集体讨论”的方式审查行政复议案件。

　　（二）地方各级政府领导亲自审理行政复议案件对于推进依法行政具有很强的现实意义。笔者认为，地方各级政府领导亲自审理行政复议案件，对于推进本地区依法行政工作至少能够产生如下几方面的重要意义：一是政府领导亲自审理行政复议案件，意味着政府作为本行政区域内的最高行政机关履行了宪法、地方组织法、行政复议法规定的职责，为所属工作部门及下级政府依法行政作出了榜样。二是可以及时、有效地纠正所属工作部门或下级政府不当甚至违法的行政行为，能够切实发挥行政复议制度的监督和保障功能。三是可以使政府领导及时敏锐地发现下级行政机关在依法行政过程中存在的问题及好的经验，有助于本级政府能够从正反两方面针对性地制定出推进本地区依法行政的措施，快速提高本地区的依法行政水平。四是有助于改变政府领导方式。尽管宪法第一百零八条规定：县级以上地方各级政府“有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”，但是如何行使这一权力，这就涉及到领导方式问题。政府领导亲自审理案件，是依法行使领导权力的体现，是对传统领导方式的极大改变。

　　五、强化地方政府领导亲自审理案件的建议

　　为了能够强化地方政府领导亲自审理行政复议案件的意识，充分发挥行政复议制度确立的上级行政机关对下级行政机关的监督作用，笔者建议：

　　（一）在修改行政复议法时，增加地方政府领导应当对在本地区有重大影响的案件亲自审理的规定。

　　（二）在修改行政复议法时，规定地方政府常务会议应当对拟撤销、变更或者责令重新作出具体行政行为的案件进行集体讨论，并相应地规定讨论规则。

　　（三）在修改行政复议法时，增加上级政府对下级政府领导亲自审理案件情况进行考核的规定，将政府领导亲自审理案件及政府常务会议集体讨论案件的情况列入政府目标责任制考核内容。

　　（四）在现行行政复议法的“法律责任”中增加政府领导不亲自审理案件或者政府常务会议不集体讨论案件时，相关人员应当承担的责任。




【作者简介】
贾凝毅，山西省人民政府法制办公室行政复议应诉处副处长。