东系山土地行政复议案代理词（1821村民与牟平区政府土地颁证行政许可案之诉）
代 理 词
（2009年7月）
尊敬的听证主持人：
受烟台市牟平区宁海街道办事处东系山村孙家永、曲永强、俞继高等1821名村民的委托和山东昆嵛律师事务所的指派，我二人作为复议申请人的代理人参加本次听证。听证前，我们进行了广泛的走访调查，深入实地进行勘察，取得了相关土地权属的第一手资料。并且对被申请人牟平区政府的答复书及提供的办理牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》的相关证据逐一进行了审核质证，应该说，截至目前，我们对该行政复议案件有了更全面、更深入的了解，现结合本案事实和相关法律、法规的适用提出以下代理意见，谨供参考。
一，申请人作为东系山村农民集体土地的所有权人，完全具备复议申请人的主体资格
首先，申请人是东系山集体组织成员，享有集体组织成员的各项权利，当然包括集体所有的土地享有共同占有、使用、收益、处分的权利及所有权被侵犯后依法进行申诉和控告的权利。这不仅是宪法、法律赋予权利主体在权利被侵害之后的实体救济权利，也是行政复议法、行政复议条例赋予权利主体当然的程序救济权利，自然包括行政复议的权利。
其次，行政复议条例第二十八条第（二）项还进一步规定，申请人与具体行政行为有利害关系，提起行政复议的，应当予以受理。申请人作为东系山村农民集体组织成员，对于被申请人将归属申请人所有的农民集体所有土地非法确权给宁海街道办事处经济委员会国有使用并颁发牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》的具体行政行为有根本的利害关系，即使东系山村每一个村民，完全可以以个人的名义提起行政复议，更何况全体申请人已占东系山村村民98%以上，足以代表全体村民集体意思表示，其行政复议、行政诉讼的后果足以被东系山村全体村民所接受、所认可。
其三，被申请人依据《土地管理法》第十条“集体所有的土地由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”的规定，并不必然推导出只有东系山村村民委员会才是唯一的复议申请人。因为，无论如何，村民委员会只是代表村民行使权利，说破天也只是一种代理权，绝非所有权和共有权的权利人，是否赋予或剥夺其行政复议的权利还要看全体村民的意思表示。特别需要说明的是，2001年10月，当时的东系山村村民委员会未履行必要的民主议定程序，未经申请人等的同意、认可，在申请人等完全不知情的情况下出具虚假的权属证明，私下接受征地款的行为已经严重损害了申请人等的根本利益，其违法实施的、侵害全体村民利益的行为自始无效 ，申请人等坚决不予接受。正因如此，对于东系山村集体土地的处分东系山村村民委员会已经失去了全体村民的信任，再也不能成为东系山村全体村民主张土地权利的代表，理所当然不具有本案复议申请人的主体资格。
二，申请人等对于被申请人办理牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》的具体行政行为在烟台市国土资源局牟平分局信访告知书告知前概不知情，知情后在规定的时间内提起行政复议，根本未过复议时效。
（一），通过审核被申请人办证的一系列证据材料不难发现，被申请人在办理牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》的过程中，因为明知违法，明知侵害东系山村农民的根本利益，明知不可为而为之，完全是暗箱操作，根本未履行必要的公开告知义务。
首先，对于东系山村村民强烈要求归还芦岛土地的诉求置之不理，自始至终没有做出明确的决定或书面答复并通告全体村民，申请人等始终寄希望被申请人作为人民政府能够主持公道，还在协调归还事宜，又如何得知人民政府会故意弄虚作假，非法批准征用、占用土地！
其次，对于城关公社于1974年无偿占用东系山村农民集体土地，在红校撤销后非但不及时返还，反而于2001年10月不动声色地确认为国有，因未依法公开履行土地征用、审批程序，未张榜公告，未征求全体村民的意见，申请人等一概不知情，至今也不明白自己赖以生存的土地为什么会平白无故地变为国有，人民政府为什么会想方设法设计老百姓，与老百姓争土地！
其三，对于此次办理国有土地使用证给宁海街道办事处经济委员会，在土地登记审批表中虽在“张榜公布后的反映”一栏加盖公章，标明同意，但根据办证从申请到审批前后两天的时间可以确认的是，所谓张榜公布，根本就不存在也不可能，完全是凭空捏造的，申请人等又如何得知、如何同意！
（二），2001年当时的东系山村村民委员会及负责人孙家新为一己之私，背着申请人等共同出具不实权属证明，接受所谓“（宁海）红校占地征地款”的行为，因其事前未履行民主议定程序，事后未通知申请人等分发征地款，申请人等又怎能知情！又怎能知道作为人民政府的被申请人会与申请人的代理人东系山村村委会一起恶意串通共同损害申请人等的利益！
（三），申请人等是于2009年4月27日正式接到烟台市国土资源局牟平分局的信访告知书 ，由于被申请人办证当时未张榜公布，未公开告知申请人等，该信访告知书就应被视为被申请人办理牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》具体行政行为的补充告知，依照行政复议法第九条，行政复议法实施条例第十五条第（五）项之规定，自知道该具体行政行为之日六十日内提出行政复议申请，完全属于在法定期限内提出的复议申请。
（四）被申请人在明知宁海街道办事处经济委员会申请土地登记的土地权源不合法，未经合法征地审批程序即背着申请人等擅自将1750.82亩东系山农民集体所有的土地在初审意见栏和审核意见栏认定为国有，且违反国家和省《关于城镇国有土地使用权出让和转让办法》只有建设用地方可划拨使用的明文规定，强行以划拨国有农用地的名义为宁海街道办事处经济委员会办理牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》实属典型的滥用职权，非法批准征用、占用土地的违法犯罪行为，该具体行政行为自始不具有任何法律效力，申请人等作为受宪法、法律保护的集体土地所有权人在确知自己赖以生存的土地被非法侵占时，有权随时进行申诉、控告和检举，并不受具体的时效限制。而行政复议机构正是政府受理申诉、控告，自行纠错的组织机构，对于政府自身错误的纠正和改正正是人民政府区别一切反动政府的典型特征，被申请人作为一级人民政府，面对自己违法和错误事实，不是主动纠正、改正和补救，反而以申请人等所申请复议已过复议时效为由想继续强行霸占集体土地所有权，更加显现出无知、无情和无法、无天。退一万步讲，就算申请人等复议申请超过复议时效，难道被申请人与民争利，非法圈占农民土地，非法批准征地、占地的违法、犯罪行为就可以没人监管了吗？就可以任这种违法、犯罪行为继续下去吗？广大失地农民就能够这样眼睁睁的吞下这颗苦果吗？
三，被申请人为宁海街道办事处经济委员会颁发牟国用（2001）字1945号《国有土地使用证》的具体行政行为严重违法，必须予以撤销
（一），被申请人颁证的土地权源原本不合法。
下面从四个基本阶段加以论证：
（另见集体土地所有权未经征用被确权为国有的违法性）
首先，1974年至1984年城关公社红校（答复中称宁海红校是错误的根本就没有宁海红校）撤销属第一阶段，该阶段城关红校占地属无偿调拨、使用阶段。根据1962年中共中央制定的《农村人民公社六十条》关于“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不能占用》的规定，城关红校所占东系山村（东系山农业生产队）的土地根本就没有经过县级以上人民委员会的审查和批准，当时的城关公社通过“一平二调”占用该宗土地建城关红校原本土地来源不合法必须退还。
其次，1984年宁海红校撤销至1986年底属第二阶段，该阶段为宁海镇经济委员会（原工业办公室）变相无偿占有阶段。在该阶段，宁海镇经济委员会作为宁海镇政府的分管部门，本应根据中共中央、国务院联合下发的《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》即中发（1986）7号文的规定精神和1986年国务院明令禁止的党政机关禁止办实体和经商的规定。在当年内对违法占地进行一次认真清理，并及时将城关红校当初非法占用土地及时归还东系山村并赔偿损失。然而，宁海镇经济委员会非但不予归还，反而以该宗土地对外进行发包、出租办工业、在银行进行抵押等，收取承包金、租赁费等收归小金库。自行处分。这实质就是不顾农民死活，与民争利，严重违反法律法规的恶劣行为。
其三，1987年至2000年3月属第三阶段，该阶段为宁海镇经济委员会（2001年后为宁海街道办事处经济委员会）违反土地管理法等侵占集体土地的阶段。因为土地管理法自1987年1月1日正式实施，东系山村农民集体所有的土地受到法律更严格的保护，非经土地征用不得改变农民集体所有土地的权属。而此时的宁海镇经济委员会继续无偿占用东系山村农民集体的土地就“名不正言不顺”啦！，故在2000年3月以后至2001年10月25日暗地里进行了非法买卖交易和违法划拨农民集体土地。
其四，从2001年10月25日以后之今属于变相非法买卖集体土地的犯罪行为。被申请人为了尽快改变这一违法占地局面，更为了部门利益，达到长期占有该宗土地，在当时牟平区土地管理局的具体操作下，不顾东系山村村民归还该宗土地的强烈要求，与东系山村村委会的负责人背着申请人等出具假权属证明来回避集体农用地转用征地审批程序，在收取宁海红校（注：根本没有宁海红校）占地征地款的前提下变相集体土地买卖，意图达到改变土地权属的目的。而当时的牟平区土地管理局、宁海镇政府却知法犯法，原本就是非法买卖土地的制造者和参入者，被申请人对于这种非法买卖土地的行为非但不予制止，反而给予认可，让申请人痛心。
（二），故意隐瞒事实，弄虚作假，为非法颁证制造假证。表现在：
首先，在城关红校开办单位的问题上捏造事实。被申请人据以确权给宁海街道办事处经济委员会的唯一证据就是由宁海镇政府、宁海镇经委、东系山村村委会、北系山村村委会共同出具的不实权属证明。在该权属证明中没有明确具体的权属指向，隐瞒了东系山与北系山两村对插花土地已经置换，城关公社红校所占土地已全部归东系山村所有的事实，隐瞒了1965年牟平县人民委员会为东系山村确权核发的（65）牟海滩权字第0010号海滩所有证，城关公社红校占用海滩为东系山村农民集体所有的事实，更为恶劣的是，证明中所谓“一九七四年由宁海镇经委在沁水河东侧建宁海红校”完全是凭空捏造的。因为，一九七四年当时宁海镇尚不存在，何来宁海镇经委，其虚假陈述的就是为了达到剥夺东系山村农民集体土地所有权。
其次，在东系山村要求归还土地的问题上说成要求补偿。东系山村全体村民自芦岛土地被非法占用以来，自始至终有着强烈归还芦岛土地的心愿，并且从未间断向城关公社党委、管委，宁海镇政府、区土地管理局、区人大常委会、区人民政府要求归还芦岛及周围的土地，而且就在被诉人违法办理牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》之前的2000年3月，东系山村村委会还正式以归还土地书面报告的形式向被申请人等表明，全体村民强烈要求归还芦岛土地。这一点足以说明，直至2000年3月，对该宗土地全体村民尚未同意改变权属，牟平区政府尚未就东系山村要求归还土地的要求明确予以答复，该报告本身彻底否定了东系山村全体村民同意将自己的土地确权并登记为国有，也同时否定了被诉人关于该宗土地无权属争议的认定和镇、村、经委共同出具所谓的权属证明的真实性及效力。
其三，在用地补偿问题上混淆是非，偷换概念。一方面，混淆地上附着物补偿与土地补偿的概念。对于1977年城关公社红校给予1697元地上部分附着物补偿申请人不予否认。但被申请人却以宁海红校“给过一定补偿”为名，依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称若干规定）第十六条第二款第3项之规定，属于进行过一定补偿，将申请人等农民集体所有的1750.82亩土地悄无声息地将集体土地当成国有农用地进行违法划拨登记使用；另一方面，混淆征地补偿款与非法买卖土地款的概念。在牟平区土地管理局的主持下，东系山村委会于2001年1月14日 收到“宁海红校占地征地款”415702元，（被申请人答复中称为占地补偿款）但事实上并未履行任何征地审批、改变土地权属的手续。该事实足以表明，东系山村村委会所收取的征地款是在私下进行的，没有经过村民的集体讨论，履行民主议定程序。该笔所谓征地款绝非补偿款，而恰恰证明系非法买卖土地款。说明牟平土地管理局未履行土地监督管理职责，与被申请人共同欺上瞒下，为非法占地、侵害农民土地权益行为大开方便之门，被申请人以占地单位支付了东系山村委会的该笔征地款项为由，回避1974年城关公社红校非法占地的事实，造成连续给过一定补偿的假象，这非但不能成为其土地划拨登记为国有的合法理由，反而恰恰证明其擅自改变土地的所有权性质，在公然支持和认可进行土地的非法转让和买卖。
（三）被申请人不顾宪法、法律的明确规定，为了达到长期非法霸占城关公社红校侵占的东系山村农民集体土地，彻底改变该宗土地权属性质的目的，为宁海街道办事处经济委员会颁证制造理由，生拉硬扯适用行政规章即《若干规定》十六条明显错误。
首先，2000年7月1日实施的立法法第八条第（六）、（七）项明文规定，对非国有财产的征收；民事基本制度只能由法律来制定。既然对上述两种情况只能由法律来制定，那么，在涉及上述两种情况的处理时，所能依据适用的也只能是法律。因此，鉴于改变土地权属性质及土地确权颁证的具体行政行为都涉及到民事基本制度或非国有财产的征收，在具体案件的处理时则以适用法律为原则，以适用规章为例外，并且规章的适用只能作为法律适用的补充，不能与法律的适用相矛盾。在认定城关公社红校占地性质，改变土地权属，进行土地登记时只能适用法律规定。
其次，改变土地权属性质的法律强制性规定明确具体，被申请人在城关公社红校占用东系山土地的权属认定、权属改变时还应适用以下法律。
A，1954年宪法第八条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权。
B，1982年宪法第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
C，1953年政务院制定、1957年经由全国人大常委会修订的《国家建设征用土地办法》，明确规定，进行建设需占用土地的必须经过征用。
D,1962年中共中央制定《六十条》农村人民公社
在现阶段的性质、组织和规模
一 、农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。人民公社的集体所有制经济，同全民所有制经济，是社会主义经济的两种形式。二 、人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。
第二十一条第二款规定：生产队所有的土地，不经县级以上人民政府的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。
最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）【颁布时间】1963-8-28
1．对于土地纠纷，总的应当根据土地所有权归国家与集体（土地包括社员的自留山、自留地、宅基地等等），一律不准出租和买卖的原则，结合具体情况，予以合理解决。
集体与集体之间因公社体制调整、调整插花地和合作化、公社化的遗留等问题引起的纠纷，应当根据1962年2月13日中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示的原则精神，原来“四固定”的土地，如果是合理的或者大体上合理的可以基本不动，个别调整。如果由于各种原因，几年来变动很大，队与队之间过于悬殊，群众要求调整的，应当进行调整，但是不要打乱重分。
集体与集体之间因争所有权的纠纷，一般的应以高级社时期已经确定的产权为基础，并参照历史和当前的实际情况，根据长期不变的原则处理。凡是按照规定已分配给社员经营的自留山，应根据长期不变的精神处理。高级社时期已划归社员所有的零星树木和公社化以来社员在屋前屋后或者在生产队指定的地方种植的树木，都应归社员永远所有。
2．关于退赔遗留问题，应当根据党的退赔政策处理，凡是从人民公社成立以来，向公社、生产队、社员个人平调的财产，坚决退赔。
国务院批转广西壮族自治区关于处理、土地、山林、水利纠纷的情况报告国发[1980]135号（二）关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。
四固定，这是中国60年代初国家重要的农业政策之一。以土地改革确权和农业合作化为基础，根据实际情况对农村集体所有的土地(山林、水面、草原)、牲畜、农具、劳动力进行统一调整和固定，本着属地原则，兼顾有利生产、方便管理，将土地等生产资料划归就近的生产队集体所有(《农村人民公社工作条例修正草案》第20条)。四固定的基本精神是总结人民公社化运动的“左”倾教训，稳定人民公社三级所有、队为基础的体制，发展农业生产。但由于产生了一些土地山林的所有权变动，因而成为中国农村集体土地山林所有权权属确定的基本依据之一。在一般情况下，凡经四固定确定权属的以四固定确定的权属为准，未经四固定确定权属的，参照土地改革和合作化时期的权属以及现管范围确定
最高人民法院关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函
【发布日期】1991-09-25【生效日期】1991-09-25【91民他字】第30号
本院审委会讨论认为：讼争之铜鼓岭，土改时没收未作分配，“四固定”时也未下放给生产队，解放后一直为三家二队管理使用，这都是事实。如根据国务院国发（１９８０）１３５号文件批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告中第三点第（二）项中“一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据”的规定，则应确认该岭为安怀村公所所有；如根据国家土地管理局（１９８９）国土（籍）字第７３号文件关于确定土地权属问题的若干意见中第十一条“农民集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满２０年的，应视使用者所有”的规定，则应确认该岭归三家二队所有。但国土（籍）字第７３号文件既未公布，又未经国务院批转，也未与最高法院会签，故认为该号文件与国发（１９８０）１３５号文件的规定相抵触的情况下，不好适用。
经研究并征求国家土地管理局的意见，我院基本同意你院审判委员会的意见，即此案不适用国家土地管理局（８９）国土（籍）字第７３号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条的规定，而应根据国务院国发（１９８０）１３５号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》和最高人民法院有关规定中关于一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据的精神，将该讼争之铜鼓岭确认为原所有者安怀村公所所有为宜。
E，1982年5月4日全国人大常委会原则批准，1982年5月14日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》第二条规定：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地。第八条规定：征用土地的审批权限：征用耕地、园地一千亩以上，其他土地一万亩以上，由国务院批准；。。。。。。征用其他地区耕地、园地三亩以上，林地、草地十亩以上，其他土地二十亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。第二十五条 二、侵占集体土地的，占用临时用地期满不归还的，责令退还土地，并赔偿所造成的经济损失；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。
第二十八条 全民所有制单位同农村社队联合投资建设的项目，需要使用农村社队集体所有土地的，视同国家建设征用土地，按照本条例的规定办理。
第二十九条 城镇集体所有制单位进行建设或同农村社队联合投资建设的项目，需要使用农村社队集体所有土地的，比照本条例的规定办理。
第三十条 农村人民公社和生产大队进行建设，需要使用生产队土地的，也应当给予补偿并对农民进行妥善安置，具体办法和补偿、安置标准由省、自治区、直辖市人民政府参照本条例制定。
F，1986年通过的《土地管理法》第二十一条规定：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。第十条规定：依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理权属变更登记手续，更换证书。
G，1998年修正的《土地管理法》第二条明文规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。第十二条规定：依法改变土地权属和用途，应当办理土地变更登记手续。
总之，通过列举上述宪法、法律规定可以看出，从1953年开始，国家通过一系列法律规定明确了土地权属认定依据及权属变更原则，那就是：城市的土地归国有，农村的土地归集体；除非经过征用，集体的土地不得变为国有。否则，即为违法、无效。
其三，被申请人为宁海街道办事处经济委员会颁证的该宗土地不仅没适用上述法律规定，在未经合法征用、审批的前提下，随意改变了土地权属性质，而且，也不具备《若干规定》第十六条关于确认土地国有特殊情况的构成条件。被申请人声称：其确权的依据是《若干规定》第十六条第二款第3项，即便适用该条款规定，也必须同时具备以下三个条件：第一，时间上，为1962年《六十条》公布时至1982年《国家建设征用土地条例》公布实施止。第二，主体上，为全民所有制单位、城市集体所有制单位依法使用的原农民集体所有的土地。而城关公社红校既不属于全民所有制单位，也不属于城市集体所有制单位，不符合主体条件要求；第三，补偿上，为土地进行过一定补偿或安置劳动力等。而城关公社红校所占东系山村土地当时系“一平二调”，未予任何补偿，只是在事后的1977年对地上部分附着物给予过1697元人民币的点滴补偿，根本就未进行过任何土地补偿，也未安置过任何劳动力，当然不具备该项要求。城关公社红校违法占地除了符合时间上的要求以外，其余条件均不符合，则当然排除该条款的适用。
（四）滥用职权，越权审批，颁证程序严重违法
通过审核被申请人提交的办理牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》的各项证据材料，被申请人所审核确认的相关登记手续违反《土地管理法》、《关于变更土地登记的若干规定》(1993年2月23日国家土地管理局国土〔籍〕字第33号)《土地登记规则》《城镇地籍调查规程》的问题和错误随处可见（见提交关于牟平区政府提交证据的疑点及明显违法之处），不仅失去了土地登记的严肃性，更因其严重的违法性、损害了申请人等的土地所有权和生存权。主要表现在：
首先，改变土地权属未经任何土地征用及审批程序。通过审核相关档案资料、地籍图及土地、海滩、林地登记证足以证明，历经土改、合作化、四固定等1974年城关公社建红校所占用土地全部归属东系山村农民集体所有，而且，对于城关公社红校所占土地为东系山村农民集体所有的土地这一基本事实被申请人及土地管理部门也给予认可，其分别在信访告知书和答复书中予以认可就是例证。但是，通过审核被申请人提交的全部颁证材料，并没有找到一份正式的城关公社红校所占的农民集体土地通过被征用而改变权属性质或相关批文。而仅仅只是在《土地登记审批表》中初审意见栏标明“该宗地为国有”，土地管理机关审核意见栏标明“经审核，该宗地为国有土地”，至于何时、因何种原因由农民集体所有变更为国有的理由和根据并没有任何交代。土地管理机关的初审意见和审核意见确认“该宗地为国有”没有任何事实根据和法律根据。牟平区土地管理局在土地登记审批表中确认该宗土地为国有，被申请人审批颁证时随即予以认可，但没有负责人签字，来作为给宁海街道办事处经济委员会划拨取得国有土地使用权的依据，没有严格按法律规定进行土地确权登记，而直接变成国有农用地土地划拨登记严重违法的行为。
其次，将所谓“国有农用地”划拨给宁海街道办事处经济委员会使用本身也不合法。其划拨的国有农用地是否国有没有确实的证据予以证明先不讲，退一步讲，就算有“国有农用地”证据，根据1990年5月国务院公布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（简称暂行条例）和1993年11月山东省人大常委会依据暂行条例通过实施的山东省《城镇国有土地使用权出让和转让办法》第四十二条关于“国家机关、行政事业单位、部队的办公用房和住宅建设用地，公共设施、公用事业等建设用地，可以采用划拨方式供应。”的规定，因颁证宗地不属于建设用地，不符合划拨用地条件，被申请人予以划拨并颁发国有土地使用证的具体行政行为当然无效，也应予以撤销并将土地归还东系山村集体。
其三，未按土地登记规则进行土地权属初始、变更登记。
第一， 权属证明的权源不合法。
就本案国有土地划拨使用证的颁发而言，其权属证明的权源只能是依法取得的国有土地或政府核发的国有土地登记证。绝不是某个、某几个单位在一起共同出具证明就能不加严格审核来作为唯一有效的权属证明。而本案恰恰就是四个互为隶属的单位出具的所谓权属证明，在颁证登记中未经严格权属审核就加以确认利用严重违法。故其证明均不合法，均不能作为国有土地划拨登记使用的依据。
第二， 地籍调查违反规程。
根据《土地登记规则》第六条规定的登记程序，而本案作为划拨土地使用权的登记颁证也应以该登记规则要求进行权属审核和地籍调查。但是，该宗土地登记颁证却严重违反上述规则进行地籍调查。主要表现在是“先调查后申请”，登记申请时间是2001年10月24日，而地籍调查表填报时间是2001年10月23日，地籍调查表中指界单位法定代表人身份证明出具时间早的为2000年10月10日，晚的是2001年7月18日，均早于登记申请时间，这种未申请就进行的地籍调查有何针对性，如何能证明就是为了此次颁证而进行的调查。
第三， 土地登记申请与土地登记颁证不符。
正如被申请人的答复书和烟台市国土资源局牟平分局的信访告知书确认的那样：2001年10月，宁海街道办事处经济委员会，持宁海镇政府、东系山村委会、北系山村委会出具的权属证明，申请土地确权。（此次未见）而事实上，被申请人却是以划拨的形式为宁海街道办事处经济委员会颁发了国有土地使用证省略了真正的土地确权程序。
第四， 未依法进行登记公告。
就本案而言，无论是认定、批准城关公社红校所占用东系山村农民集体土地为国有，还是依法公开征用及划拨使用，依据相关规定被申请人都有义务在规定的时间和地点进行公告或张榜公布，以使其具体行政行为得到社会及相关民事主体的有效监督。但值得注意的是，牟平区土地管理局、被申请人在认定（宁海）红校占地权属性质、支付东系山村“城关公社红校占地征地款”及为宁海街道办事处经济委员会颁发国有土地使用证的过程中根本就未进行公告和张榜公布。值得一提的是，就在对宁海街道办事处经济委员会颁证的《土地登记审批表》中“张榜公布后的反映”栏内虽书写“同意”字样并加盖了宁海镇政府的公章。从申请到颁证短短两天的过程看，根本就没有也不可能进行张榜公布，何谈“同意”，又是谁同意都不得而知，没有经过申请人等的同意。该处显系凭空捏造，根本就不是事实。以上说明被申请人及牟平区土地管理局在颁证时故意弄虚作假。
综上所述，鉴于被申请人为宁海街道办事处经济委员会所颁发的牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》其颁证的权属来源不合法，故意弄虚作假，认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，因此，被申请人所颁发的牟国用（2001）字第1945号《国有土地使用证》无任何法律根据和事实依据，必须无条件予以撤销并赔偿损失。
申请人授权代理人：山东昆嵛律师事务所
于全龙、赵兵 律师
