[案情]

公民甲与乙同系丙县某村居民，1977年公民甲经该村村委（当时为生产大队）申请，并经乡政府（当时为人民公社）批准在该村某街使用宅基地一块，当年甲就在批准的这块地基上靠西建两间房居住，并在批准使用范围的东边空出一块宅基地。当时公民乙已在甲的东边建房居住，甲、乙房屋相隔甲未建房的这一空地。1984年，甲、乙的宅基地分别由丙县公证处进行了公证，公证处依据甲和乙的宅基地使用权证明先后给甲和乙分别出具了公证书，将甲未使用的东边地基分别划入甲和乙的使用权范围，当时甲、乙并不知情。1995年，乙向丙县人民政府土地管理部门申请颁发土地使用证，丙县人民政府依据乙的公证书范围给乙颁发了土地使用权证。后甲得知这一情况，遂向山西省兴县人民法院提起行政诉讼，请求丙县人民政府撤销给乙颁发土地使用证的行为。那么甲能否直接提起行政诉讼？

[分歧]

一种观点认为甲不可以直接提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定：公民法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。而公民甲的问题正是丙县人民政府颁发土地使用证的行政行为侵犯了其已依法取得的土地使用权，因此甲应先申请行政复议，对行政复议决定不服，才可以提起行政诉讼。

另一种观点认为甲可以直接提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》规定，甲认为行政机关侵犯其财产权，可以提起行政诉讼，只有法律法规规定应当先向行政机关申请复议，才必须依照法律法规的规定。公民甲的情况不在《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置的范围内。第一，公民甲未依法取得土地使用权，甲使用的土地只有公证书，并未进行登记发证，因甲未依法取得土地使用权；第二，最高人民法院2003年2月25日对山西省高级人民法院《关于适用行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复中规定，公民法院 人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可提起行政诉讼。而丙县人民政府给乙颁发土地使用证，是土地登记行为，并非确认土地使用权的行为，只有关于土地所有权和使用权的争议的裁决才是确认行为，因此甲不需要申请行政诉讼，可以直接提起行政诉讼。

[分析]

法院经审理赞同第一种观点，从案情来看，公民甲是1977年经生产大队同意和公社批准，获得土地的使用权，当时土地登记和管理制度并不健全、完善，根据1982年的《村镇建房用地管理条例》，甲建房使用宅基地，经生产大队同意，公社批准已经符合法律规定的程序要求，1984年丙县公证处又依据甲的土地使用权证明给其出具了公证书，甲也就依法取得了土地的使用权，甲后来未申请颁发土地使用证，并不等于甲未依法取得土地使用权，只不过甲的土地使用手续未进行完善而已。另一方面丙县人民政府颁发给乙的土地使用证的行为是土地使用的确认行为，人民政府关于平等主体之间土地所有权或使用权争议的裁决是确认土地权属的行为，而人民政府依法对公民的土地使用权进行登记，并发证，同样也是对公民的土地使用权的有无及使用范围等使用权属的一种确认，是一种行政确认行为，因此本案公民甲的情况属于《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置的情况，甲应首先向丙县人民政府的上一级人民政府申请行政复议，对复议决定不服的，才可以提起行政诉讼。

 刘雅婷