【出处】《北方法学》2009年第2期
【摘要】为了解决跨地区性公共物品供给不足和跨地区性公共事务治理失灵等问题，需要建立地方政府制度化协调模式，即成立区域政府。与地方政府相比，区域政府在其属性、设立、功能、权力来源、经费来源、组织机构等方面具有特殊性，在解决跨区域问题方面有其优越性。建立适合我国国情的区域政府，要在借鉴其他国家先进的区域治理模式基础上，从区域立法机制、区域执法机制和区域司法机制的角度构建区域政府的基本框架。
【关键词】区域政府；立法；执法；司法
【写作年份】2009年


【正文】

　　目前我国存在跨地区性公共物品供给不足和跨地区性公共事务治理失灵的严重问题。

　　首先是环境污染问题。由于各个地方政府追求自身利益最大化，从而出现“公用地的灾难”。如：处于河流上游的地区发布禁令，不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放，并投资购买污水净化设备，以保护河流不受污染；但它无法阻止下游地区成为该项行动的受益者，因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下，无偿享受清洁河流所带来的利益。在此情形下，上游地区对治理河流污染必然不会充分投人，同时，还容易产生地区间的矛盾与冲突。如2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河，下泻洪泽湖，洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡，昔日清澈的湖水变成了黑褐色。不到一个月，洪泽湖、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户的直接经济损失就达1亿多元，致使不少养殖户倾家荡产。[1]

　　其次是共有资源的保护、使用问题。如泛珠三角区域内珠江流域跨越滇、贵、桂、湘、粤、赣六省（自治区）和港澳两个特别行政区。流域作为一个完整的自然区域，是一个经济、社会、文化和环境不可分割的生态系统，但它往往被不同的行政区域所管辖，因而在流域的上、中、下游地区，分布着由行政区划所切割的不同地方政府。改革开放以后，随着流域内不同地方政府发展“行政区经济”，维持和壮大地方经济利益的需要，流域内上下游政府间陷入了一种两难困境：上游求发展，下游要水质。进入新世纪以来，流域的治理问题愈发突出，其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为严重，需要从公共管理的角度研究和探索流域内水污染长效治理机制，研究其中的水权制度、生杰补偿机制、利益协调机制等问题。[2]

　　我国是单一制国家，以往区域政府的合作主要通过中央政府以及地方政府的协调方式进行，治理跨地区性公共事务基本以中央为主。例如，应对流域治理问题，中央政府成立了水利部长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会以及水利部太湖流域管理局。有学者提出，将区域公共事务治理的希望寄于中央政府，产生的问题就是政府太大而无法解决小问题。中央政府不可能很好地反映某一个区域内居民的偏好。即便中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定治理，但是由于信息方面的原因，这种治理的成效与持续性也很难保证。中央政府很难拥有真实、全面、及时的关于区域公共事务的信息，因而只能是一种运动式的、间歇式的治理。而在这种间歇式的治理中，地方完全以突击的方式应付上面的检查，或隐瞒对自己不利的信息，增加上面获取有用信息的成本和管理成本。[3]

　　近些年来，地方行政政府[4]之间的合作治理已成为区域协调发展的一条重要途径，并成为政府公共管理的一个新课题。笔者认为，只有通过法治化的制度安排来保证合作各方的利益，建立有效的区域政府，才能真正有效地提供区域内的公共服务，解决区域发展中的问题，满足区域内社会公众的共同需要。

　　一、区域政府的特点

　　区域政府相对于传统的一般意义上的地方政府[5]的概念，是指处于一定区域内的两个或两个以上政府，为有效提供区域内的一项或有限几项公共服务而成立的一种政府组织形式。因为这种政府提供的公共服务功能比一般意义上的地方政府要少，因此，区域政府也可称之为单功能政府；一般意义上的地方政府可称之为多功能政府。这种政府组织在美国地方政府体制中，被称为特别区（special district） ，属于一类特殊的政府形式。

　　特别区是美国数量最多的地方政府单位。包括联邦和州政府在内，美国一共有80000多个政府单位，[6]特别区是其中数量最多的一个类别。根据1992年的统计数据：美国地方政府中有3043个县，19296个自治市，16666个乡镇，14556个独立的学校区和33131个特别区。[7] 2003年的统计则为：县政府3034个，市政府19431个，镇政府16506个，学校区政府13522个，特别区政府35356个。[8]特别区的数量持续增加，是发展最快的一种政府形式。1940年，美国有近9000个特别区，并从1962年的18323个增加到1987年的29532个。1942年，特别区的数量占所有地方政府单位总数的5％多一些，但1962年占全部各类政府的20%，1987年则为35%。在1962年到1982年间，各大城市的特别区有了惊人的发展—增加了90.5%。各个特别区政府间的差异也非常大，各自服务的范围非常广泛。到1979年，加利福尼亚州就有4890个特别区政府，这些特别区政府以55种不同的方式为市民提供了30种不同的服务，其法定的权力形式有206种。得克萨斯州也建立了许多特别区政府，仅仅在水资源管理方面，州政府有案可查的管水行政区就有1225个。[9]

　　笔者认为，区域政府的合作方式一般可以分为两种：一种是松散式的合作方式；一种是紧密式的合作方式。前者没有独立的立法机构和执法机构；后者则有独立的立法机构和执法机构。

　　根据社会契约论的观点，政府就是作为委托人的选民推选出来管理公共事务的受托者。为了有效地管理公共事务，政府不仅享有权利，而且拥有权力。[10]区域政府不同于传统地方政府的特点有：

　　（一）区域政府属于治理性政府

　　地方行政政府属于政治政府或统治政府，英文表述为“government”（管理）；区域政府则是治理性政府，“governance（治理）一词表达着不同的决策模式。地方行政政府government指由正式权力机构作决策，并由拥有领导和控制力的权威部门执行。Governance则界定为在无等级的、网络状的结构中通过协商与合作来制定和实施政策法规，其中的人员不仅包括公共部门代表，还包括来自协会和其他私人机构（如1997年罗德斯）的参与者。其主要任务是完成这种涉及区域发展理念厘定和区域联合项目管理的区域治理模式。区域治理（governance）是由不同单位组成，构成一个跨组织领域，而不是一个单一的组织。[11]

　　刘海波教授把区域政府称为市政政府（municipal government）。他说：所谓市政政府，是根据政府的性质进行分类而得到的概念，市政政府作为政府的一个类别，不同于拥有统治权能的政治政府或统治政府。后者合乎我们中国人对政府的一般性定义，但前者，其功能是治理性、市政性的，而不是统治性、政治性的。市政政府的事务必定限于一定的区域，而且只有特定的人群才从办理这些事务中受益，这些事务是诸如防火、收集垃圾、提供自来水、修下水道、图书馆、警察、办义务教育之类。市政政府和统治政府的区别是非常重要的。通过对人类的组织进行仔细分类，我们可知，市政政府的性质介于第三部门和统治政府之间（在联邦制国家则介于第三部门和成员邦政府之间）。[12]

　　（二）区域政府设立方式简便

　　区域政府的产生基本有两种方式：自上而下和自下而上。自上而下一般是因上级政府的授权而设立（如法国政府在1972年确立22个具有法律地位的行政区，即大区政府。各大区设大区长，在中央政府领导下工作，负责贯彻国家的经济发展[13]）；自下而上则是由数个地方政府自己联合而创立（如英国地方政府将地方固有的权力让与区域政府）。区域政府无论如何产生，都是提供一项或有限几项特定功能，拥有充分的行政和财政自主的单独的政府单位。

　　区域政府的设立方式比较便利，从地方行政政府的立法机构取得一纸特许状或由立法机构通过一项法案即可设立。它是因事制宜、因地便利而建立起来的，合乎地方人民的实际需要。因此，其规模、形式差别很大，如美国的市政府，大的有几千名雇员，管理数百万人口，小的有两三名雇员，为几十人的社区提供服务。[14]

　　（三）区域政府功能的单一性或有限性

　　区域政府不同于一般意义上的传统地方政府的另一特点是单功能或有限功能。美国的特别区政府在美国的政府和行政管理体系中发挥了重要的作用，它们各自承担着环保、教育、交通、警务、水务等任务。大多数特别区政府是为单一的服务职能—从公园管理到废物处置，从机场营运到蚊虫控制—而建立的。[15]特别区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界，例如纽约和新泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况。[16]

　　（四）区域政府权力来源的特殊性

　　区域政府是由利益相关的地方政府通过法律途径，共同让渡一部分管理和决策权力而集中行使跨区域的单项事务的经济管理权的。其职责功能仅限于授权范围内解决跨行政区界性质的区域公共问题。

　　（五）区域政府强调横向合作与联系

　　前面说过，区域政府的合作方式可以分为两种：一种是松散式的合作方式；一种是紧密式的合作方式。前者没有独立的立法机构和执法机构；后者相反，有独立的立法机构和执法机构。从近些年我国的实践来看，地方政府为了协调相互间的关系，往往倾向于加强横向的合作与联系，以实现利益最大化。但现阶段的合作基本上还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证。因此，为了满足区域经济一体化发展的客观需要，建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。具体来说，该机构的设立应体现以下几点：第一，该机构的具体组织形式，可借鉴世界发达国家和国际组织的经验和做法。比如，美国的区域开发委员会及区域规划协会、德国的区域联合体、加拿大的大都市，赋予该组织相应的立法权、行政权和财政权等。第二，具有常设性质的功能性机构，有一定的管理职能。第三，机构的主要领导人必须由各地方政府民主选举或协商产生；机构内设立理事会作为该组织的最高权力机关，理事会成员由各地方政府的行政首长兼任，共同协商决定区域政府有关职责范围的重大战略问题，理事会做出的决策对区域内各政府具有普遍的约束力。

　　（六）区域政府收入来源的多样性

　　区域政府的收入来源具有多样性。可以由组织成员（尤其是政府）交纳的“会费”和中央的专项经费组成。在美国，43％的特别区有权课征财产税（例如提供图书馆、医院、保健、高速路、机场、防火、自然资源、公园和休闲、公墓以及多功能特别区）；接近25％的特别区可以对服务进行收费（如排放污水、固体废弃物处理、水供应等）；略微多于30％的特别区依靠拨款、共享税收、租金和来自其他政府的补偿（如教育、水土保持、房屋和社区发展区）；其他特别区收入依赖于特别资产或另外的税。有些最大的特别区没有税收权，如纽约和新泽西港务局、芝加哥交通局。有些特别区不止一种收入来源。[17]

　　（七）区域政府职权的服务性和治理性

　　区域政府由于不具有司法权，即使有例外建立了法院，也只处理琐碎的纠纷，没有起诉刑事犯罪的权力。区域政府处在行政政府的立法与司法控制之下，当其与个人之间或者彼此之间发生冲突时，法院因为完全独立于区域政府，能够成为超然的第三方仲裁者。它不是行政政府的行政下级，行政政府在地方的事务一般另有自己的执行部门办理，当区域政府违法，不正当地侵犯居民利益的时候，不会从行政政府那里获得庇护，也决不能假借中央政府的权威行事。基于此，区域政府在日常行事中，更多地体现出为居民提供公共服务和从事地方公共事务治理的性质，其活动关系到区域内居民非常具体的利益，却不会让人产生畏惧。[18]

　　二、区域政府存在的必要性及其条件

　　（一）区域政府存在的必要性

　　1．设立区域政府管理区际间的公共事务

　　政府是提供公共服务的特殊组织，而政府是按照行政区划设置的。行政区划是国家为便于行政管理而分级划分的区域。因此，行政区划亦称行政区域。一个区域相应地有一个政府，每一个政府严格按照自己的疆界管理地方的公共事务，为居民提供公共服务及从事地方公共事务治理。但是，一些资源，比如水资源、矿产资源等，可能会属于不同的行政区共有。此外，环境问题也具有跨区域和跨流域的特点，大气污染、河流污染、生物多样性破坏等环境污染的问题，是不受行政辖区界线限制的，一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。笔者将这样的问题称之为区际之间的公共事务。解决这样的问题，靠一个地方政府单打独斗是不行的。按照目前中国的体制只能靠中央协调，但存在低效率的问题。

　　也就是说，从地理覆盖来说，公共服务的范围是有差别的，有些是小范围的，有些是大范围的。小范围的公共服务，地方政府可以提供，大范围的公共服务需要中央政府提供；而中等范围的公共事务，可能就需要几个省政府或市政府协同提供。例如，渤海的污染治理涉及到河北、辽宁、山东、天津三省一市人民政府。治理渤海的污染就属于区际之间的公共事务，靠中央治理没有效率；靠一个省市治理没有效果。行政学的原理是：治理单位的设置应该根据公共服务的地理范围来安排，即治理范围与地理范围应当相一致。而我们的现状是，公共服务的治理基本上是以行政区划为范围，不是以公共服务的地理分布为治理范围。公共服务的治理范围，有一些是地理性的，但更多的是行政性的，具有很强的单位色彩。治理单位与公共服务地理范围错位现象很严重。[19]2007年，中组部在学习《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》辅导材料中提出：在经济发展和财力增加的基础上，逐步增加国家财政投资规模，积极促进经济增长，不断增强各级政府提供公共产品和公共服务的能力，特别是服务于全局性和跨地区性的公共产品和公共服务能力。[20]

　　公共服务的治理单位应该是多范围的，而且是相互嵌套的。与公共服务的地理范围一致的政府层级间关系是：每一级政府都负责地理范围内的事情，而且有最终的决策权。[21]但是，完全按照公共服务的地理范围成立政府又是不现实的。国外的做法是：行政政府和区域政府并存，或者说是多功能政府与单功能政府并存。例如，德国地方政府大致有以下四种类型：（1）小城市。作为基层政府（社区政府），直接承担面向社区公民的公共事务职能。（2）县。作为地方政府（区域政府），承担着在县域范围内跨市及超出小城市范围的公共事务职能。（3）“城市县”。这是一种小城市与县两个层级政府“联合”为一体的政府形态，同时承担小城市和县政府的职能。（4）“联合行政体”。地方政府区划改革后，一些相邻的小城市组成的联合行政体，执行由小城市发展中需要的地方政府的部分职能。如北威州迪伦市联合周围几个小城市，在1972年组成了一个联合行政体，主要负责由各市共同让渡的三方面事务：卫生监督、汽车登记和市民办证服务。[22]

　　2．设立区域政府提供公共服务

　　提供公共服务是需要成本的，从理论上来说，公共服务治理与公共服务的范围假如相互匹配，其服务配置将是优化的；政府层级间公共服务的职能关系能够理顺，也有利于有效提供公共服务。

　　假如治理机构超出特定的地理范围，就会导致治理范围过大的问题。如由中央去管府际之间范围的事务，就会导致中央治理负担过重，低效率，而且治理效果不好。假如治理机构范围过小，治理效果也不会好。如黄河流域的事务往往超出省级治理规范，如果让省来治理，往往缺乏区域协调，上、中、下游相互之间会存在治理的外部性问题。环境污染是流域性的，成本是由整个流域支付的，如果治理机构不覆盖整个流域，就会出现治理范围过小的问题。其结果是很多大江大河因为缺乏大范围的治理而受到严重污染，一旦污染形成又很难得到治理。

　　谁受益，谁付费是最合理的，也是最经济的。如果治理太湖污染由中央政府买单，这时的财政支出就会缺乏足够的财务约束。在有些情况下，太湖的污染还可能被夸大，以获得更多的中央财政拨付，其结果是资金的浪费。谁受益，谁治理也是必须的。受益者没有决策权，其决策和治理往往会脱离实际，导致成本增加，效果不好。

　　（二）区域政府的设立原则

　　目前公认的政府层级间公共服务事权配置的原则有两个：一是受益范围原则，即以公共服务项目受益对象不同、受益范围大小作为区分各级政府公共服务职能的依据；二是效率原则，即公共服务的事务或项目由投资成本最低、工作效率最高的那一级政府负责。[23]设置区域政府显然符合上述原则，根据公共服务项目受益对象不同、受益范围大小建立区域政府，能够用最少的成本满足提供公共服务的需要。

　　刘亚平博士提出：我们需要一种常态式的机制来解决区域公共问题，而不能将治理所有区域公共问题的希望寄托于中央政府。我们把现实中出现的各种跨越行政管辖区的问题—如某地的环境污染对其他辖区带来的影响—看作是一系列的公共事务，无论具体微观地看这类区域事务的差异性有多大，但透过细节上的差异从这类问题的本质来看，它们都属于区域公共事务，这类问题的解决需要受该公共问题影响的人所组成的集体的共同努力。对这类公共事务的解决，我们理解为是一种提供公共品的过程，这一公共品可以是某种物品，如某一群居民决定共同出资修建某一地段的公路；也可以是某种服务，如某一社区的居民决定共同出资请保安来提供安全服务；还可以是某种制度安排，如受到河流污染影响的三个行政辖区达成某种协议，按一定的分担比例共同提供一种污染处理设施。[24]

　　（三）美国特别区机构设立及运行的实践[25]

　　水是流动的，难以打包也难以将之分割进行市场交易；水资源的利用往往是不同群体和个人共享的；任何水资源的利用都存在复杂的、潜在的、好与坏的后果，在不同的群体和个人中存在着高度的相互依赖性。人类现在面临着严重的水危机，那么特别区这种政府形式在水事物的治理中能够起到什么作用呢？实际上，美国的特别区中有相当一部分就是各种水区域（如供水区、防洪区、灌溉区、水上保持区等）。[26]下面将以美国加州西部盆地解决水问题的模式为例，说明特别区运行的特点及其在水治理中的潜力。[27]

　　美国加州西部盆地是位于洛杉矶大城市地区西部边缘的地下水盆地，它支持着每年3万英亩自然状态水的净产量。周边社区依赖盆地储藏的地下水而发展。由于长期过量的开采，到二战结束时，已经出现了海水倒流，引发了水危机。如何采取措施挽救地下水盆地呢？1945年，主要的水生产者成立了西部盆地水协会。1947年通过投票成立了西部盆地市政水区，目的是将整个盆地涵盖在一个公共实体之内。

　　在努力形成市政水区的同时，人们也通过诉讼确定利用盆地地下水的法律关系，诉讼的原告寻求法律来确定所有水利用者的权利。盆地地下水的年安全产量是3万英亩，但1952年实际产量是9万英亩。最后，根据几乎所有水生产者的协定所形成的法院判决，结束了抽水竞赛，地下水总产量稳定在年6万英亩。法院的判决确定了每个水生产者每年生产一定数量水的权利，水权拥有者可以出售或出租他的权利。这样，谁从盆地的持续利用中获利，谁支付利用替代性供给费用的问题就得到了解决。海水侵蚀的速度也成功减缓了。

　　但是，诉讼和市政水区的建立都没有完全消除海水侵蚀问题。工程师们发现，设立地下淡水屏障阻止海水入侵在技术上是可行的。但是，西部盆地与西部盆地之外的中央盆地相邻，西部盆地的个体购买地表水、减少抽水和进行屏障建设，中央盆地的邻居却继续增加其水产量，结果，从中央盆地向西部盆地的正常地下水流入量严重下降，出现了地区之间的相邻效应或者说外部效应问题，地下水盆地的开发成本承担和其收益之间并不对应。因此，在一个盆地上进行水资源开发的努力应该和另一个盆地的行动协调起来。现存的机构和水产业中的个体经过充分协商，起草了授权地方区域创建一个新的水区—地下水补充管区的立法，并经州议会通过。一个新的水区，即中央和西部盆地水补充管区成立了。补充管区有着广泛的权力，为两个盆地维持着有效的管理体系。它的主要收入来源是对两个盆地上水的生产征收“抽水机税”和对土地所有者征收资本税。这笔收入用于购买水，并将其注入洛杉矶前湾和西部盆地屏障内。立法授权补充管区可与任何能够帮助其完成目的的公私机构采取联合行动。加州西部盆地的水事务管理体系是成功的，海水倒灌的危机解除了，权利的确定和交易、多个机构间的互动有助于水权市场的发展，价格机制在水的分配中起到了作用，使该地区的水资源得到更有效的利用。

　　从上面的案例我们看到，水事务的管理形成了一个复杂的管理体系。这是一系列的权利调整和制度安排，在水利用者中间进行了决策能力的实质性再安排。问题解决的关键不是行政机构如何去组织实施，而是行政机构是如何被组织和建立起来的。水区在这个管理体系中是至关重要的组成部分。通过多种新的安排来开发水资源和解决水危机，首要的就是在协商基础上的决策。

　　（四）区域政府存在的条件—宪法和区域法的保障

　　目前我国区域合作的法制基础非常薄弱。我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定几乎是空白，法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理以及上级机关在跨辖区事务管理中的角色，没有涉及区域、地方政府间合作的问题。[28]这往往使得区域政府间的合作缺乏法治的保障，当务之急是应把区域政府合作纳入法治化轨道。

　　当前我国政府之间的合作存在诸多问题，与我国现行政治、经济体制的弊端是分不开的。一般而言，政府之间合作机制能否有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。当前我国政府之间的合作，既没有完善的制度环境基础，又没有配套的组织结构保障，且相关法制存在严重缺陷，这必然引发合作中诸多问题的产生。

　　现代化组织结构的形成，复杂社会关系的理顺，只有通过法律的制约才能实现。国外一般都有相应的立法来保证区域协调机构的权威性和协调方案的实施，许多国家制定了一系列与区域协调有关的法规，如法国的《国土规划法》（1941）、英国的《产业布局法》（1945）、日本的《首都圈整备法》（1956）、美国的《地区复兴法》（1961）、德国的《区域规划法》（1965）等。而我国在这方面的立法基本处于空白，要构建完善的区域协调机制，应首先制定区域协调法规，确立区域协调机构和区域规划的法定性，使区域协调工作有法律保证。

　　从美国的经验看，早在1787年美国宪法中就明确了州际协议的法律地位，各州之间受契约约束，类似于商业交易中双方或者多方当事人受契约约束的情况。20世纪20年代，州际协定开始广泛地适用于自然资源保护、刑事管辖权、公用事业的管制、税收和州际审计等领域。从1941年至1969年，美国颁布了100多个州际协定。在这个时期，各州由被动变成主动，纷纷把州际协定看作是政府间合作的有效途径。州际协定解决了一系列的问题，特别是河流的管理，如水资源的合理分配。为了保证州际契约的法律效力，美国宪法和相关法律规定：州际协定的效力优先于成员州之前颁布的法规，甚至也优先于之后新制定的法规。一旦参加了州际协定，各州就不能随意地单方面修改或者撤销该协定；每个州际契约的条款中同时明确了该契约的执行机构。

　　欧盟国家的区域政策也是有法可依的，它严格建立在宪政和相关的法律条文上。可以说，完备的法制是欧盟区域合作发展的基石。借鉴国外区域合作的经验，为进一步提高区域政府合作及合作的权威性，建议我国在有关的法律、法规中加入“促进区域经济社会协调发展，调控区域差距”及“明确省（区）际协议的法律效力”等条文，以明确这种协议对缔约各方的约束力。同时，根据合作的具体领域成立专门的执行机构，全面贯彻落实相关协议，以切实提高政府合作的执行力。

　　三、区域政府的立法

　　国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。在我国，经济区域内缺乏一致性的规则，没有规范区域一体化发展的统一法规。地区利益的冲突仅靠传统的会议协调、友好磋商或联合声明等方法，局限性非常明显，难以弥合分歧。这个问题不解决，区域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在区域合作的进程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的合作规则来保证。需要运用立法手段来建立政府协调与合作制度的创新，立法的协调和协调的立法既是区域协调的前提又是区域协调的保证。

　　（一）区域政府立法的调整对象

　　区域性的立法，既是纵向立法与横向立法相结合的综合性立法，又是专门性、专业性的立法。如果借用物理学上的宏观、中观、微观概念，区域性立法是属于中观性质的立法，具有宏观指导性、微观辐射性。笔者认为：区域政府立法的调整对象因区域政府合作方式的不同而不同，但基本的调整对象应当是相同的，即调整区域居民之间的关系。如果区域政府的合作方式是松散式的，则立法调整的对象就是区域内各地方政府之间关系的；如果区域政府的合作方式是紧密式的，则立法调整的对象就是区域政府和各行政政府之间以及区域政府和区域居民之间的关系。

　　1．区域居民之间的关系

　　区域政府立法基本的调整对象是区域居民之间的关系。虽然法律有私法和公法之分，但是公共利益与私人利益是不可分割的，不是排斥关系，而是包含关系。因此，区域性的立法虽然既有纵向立法，又有横向立法，但其基本的调整对象应当是区域居民之间的关系。如，治理环境污染的法律规定区域居民一方的义务，相对的权利方就是区域内的所有居民；水资源和矿产资源的开发、使用亦如此，规定了区域居民一方的义务，相对的权利方就是区域内的所有居民。

　　需要说明的是，区域政府立法调整的区域居民之间的关系，不是居民个体与居民个体之间的关系，而是个体与群体之间的关系，也可能是群体与群体之间的关系。例如，区域居民不履行保护环境的规定，侵犯的是另一方区域中众多居民的权利；违反法律规定开采和使用水资源，就侵犯了另外区域所有其他居民的权利。也就是说，区域政府的立法应当不属于民商法范畴，而是属于社会法。[29]

　　2．区域内地方政府之间的关系

　　如果区域政府的合作方式是松散式的，区域政府立法主要是调整区域内地方政府之间的关系。根据社会契约论的观点，各区域居民与政府的关系是委托与被委托的关系，因此，区域政府立法虽然基本的调整对象是区域居民之间的关系，但是表现出来的是调整区域内地方政府之间的关系，较多地规定各地方政府的义务。合作的一方政府违反区域协定的规则，另一方政府可以向法院提起诉讼。

　　3．区域政府与地方政府之间的关系

　　如果区域政府是紧密式的合作，因为区域政府代表整个区域居民的利益，是区域立法的立法者和执法者，地方政府将特别事项治理权让渡给区域政府之后，区域政府与地方政府之间就该事项在区域立法调整下产生了权利义务关系，如区域政府享有和承担监督各地方政府的权力与责任。因此，区域政府立法主要调整区域政府与地方政府之间的关系。合作的一方政府违反区域协定的规则，区域政府可以向法院提起诉讼。

　　4．区域政府与区域居民的关系

　　如果区域政府是紧密式的合作，因为区域政府代表整个区域居民的利益，是区域立法的立法者和执法者，区域政府立法还调整区域政府与区域居民之间的关系。区域政府对区域居民有监督权，区域居民如果违反区域政府立法，区域政府可以直接对区域居民的违法行为进行调查、提起诉讼等。

　　（二）区域政府立法的主体

　　区域政府立法的主体是利益相关的个体，即区域内各政府。区域政府立法是地方政府间相互博弈的产物，体现了参与者的一致同意；将规则以文字的形式规定下来，具有较强的制度性。[30]目前我国地方政府的合作已取得了初步成效，但尚处于探索阶段。地方政府之间一般是通过地方政府及相关职能部门就某一方面的事项，通过协调后签订协议来组织。如对一些行业跨省／区联合进行协调；对资金的相互融通或拆借进行协调；对一些跨省／区的基础设施建设或河流湖泊整治工程进行协调等等。我们认为，根据区域政府的合作方式是松散式还是紧密式，可以选择的区域立法主体有两种模式：一是建立区域统一的立法机构；二是建立区域政府发展协调机构。

　　1．建立区域统一的立法机构

　　紧密式的合作，应当建立区域统一的立法机构。例如，为了保证经济一体化的顺利进行，欧盟就有自己独立的立法机构。欧盟的所有活动都经过法制程序，每一项法律、法规都是由欧盟委员会提出动议，经过理事会决议而产生的，具有规范性和权威性。这些法律、法规能直接适用于成员国及其国民，具有很高的独立性。它通过欧洲法院判决所有与共同体事务有关的案件，对各国有强制执行权，并负责解释欧盟法，审查欧盟成员国的二级立法，以保证其符合欧盟的一级立法。

　　中国可以成立区域政府的立法机构，直接就其范围内的事项进行立法，区域政府内的各个行政政府必须执行。立法机构同时也应当是决策机构。曾有学者建议由中央政府有关职能部门及长三角区域各地按等额选举代表，组成“长三角区域经济发展协调委员会”，负责全面统筹整个区域经济活动的重大事项决策，并负责对整个区域经济发展提出总体纲要和规划。[31]

　　2．建立区域政府发展协调机构

　　松散式的合作可以选择的办法是建立区域协调机构，由协调机构提出立法建议，然后由合作各方签字生效。每一项重大建议均需经过所有合作方的同意，以确保权力的共享。从制度理论的角度来说，区域合作规则是利益相关的个体即区域内各政府，在一个有限的“囚徒困境”博弈中产生的一种合作均衡，它必须是以一致同意为前提。这种规则虽然产生于经验，但在一个群体内以正规的方式发挥作用并被强制执行。[32]

　　没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时，不会对共同利益产生消极影响。但是，值得注意的是，这样一种框架性制度结构，必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，而且是针对各地方的明确的约束性机制。这种机构应该有明确的职能和权限，并且所作出的决策可以以立法的形式，对各级地方政府的行为构成有效约束。[33]

　　发达国家在区域政府的合作上积累了丰富的经验。例如，欧盟九国针对莱茵河流域治理形成了一套丰富而又实用的流域治理模式。其主要内容是：第一，成立了“莱茵河保护国际委员会”（IKSR）；第二，签署了具有法律效力和制度约束力的《伯尔尼公约》；第三，IKSR还设有由政府间组织（如河流委员会、航运委员会等）和非政府组织（如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化工企业、食品企业等）组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施；第四，签署了一系列流域水环境管理协议；第五，规划实施了莱茵河流域可持续发展20年计划等。

　　四、区域政府的执法和司法

　　（一）区域政府的执法机构及其权力

　　1．建立跨行政区的区域执行机构

　　目前我国的区域合作大多采取合作各方为执行人的办法，效果很不好，原因在于：地方执法部门的人事权、财权以及执法权受到地方政府的控制，使得地方执法部门在执法过程中得看地方政府的“脸色”行事。如果成立“超地方政府的执法机构”，机构的人员由区域政府指派，经费、人事不受地方制约，则有助于发现和处理违规问题。

　　区域政府采取紧密式合作方式的，应当建立统一的跨行政区的区域执法机构。区域政府的法规和决策是需要执行的，由于区域政府是建立在跨行政区的基础上，为了执行区域政府的法规和决策，应当成立区域政府自己的执法机构，保证所制定的具有约束力的共同政策和制度规范得以实现。有统一的跨行政区的区域执行机构，就可以使区域合作进入到真正的实质性阶段。

　　2．区域政府执法机构的权力

　　目前我国行政机关针对经济违法行为有调查权、调查行为性质的认定权和处罚决定权。笔者主张，区域政府执法机构的权力应当限于调查权和起诉权两种。

　　众所周知，行政是国家行政机关执行国家法律和权力机关意志的活动，行政活动的本质是“执行”而不是裁判。执法是国家行政机关及其公职人员依照法定的职权和程序，将法律规范适用于特定行政相对人或事，调整具体行政关系的活动。因此，在行政执法活动中，国家行政机关及其公职人员成为行政法律关系当事人中的一方，与行政相对人之间形成权利义务关系。如果他们之间发生争议，行政部门自己不宜担当是非曲直的评价者和判断者。“当事人不能成为自己案件的法官”，这是一条古老的法律原则。根据回避原则，行政机关如果处于当事人的地位，就不应成为当事人之间争议的判断者，而应通过第三方来“居中而断”。行政机关自己认定自己调查事实的正确性，并据此作出处罚，无论在理论上还是在实践中都面临着违背基本法理的困惑。这种问题的出现是因为行政机关在经济行政执法中既是当事人的角色，又是裁判者的身份。角色的多样性会带来自身定位的混乱，二者互相影响，不利于实现执法的公正、公平，直接影响政府在社会中的威望。

　　执法机关对相对人行为的认定以及直接处罚，即使实体是正确的，但是，如果缺乏程序公平，也会使相对人的权益得不到充分的保护。因为政府与违法嫌疑人双方在法律地位上是平等的：一方面，执法机关通过调查，发现有违法行为，认为行为人需要承担法律责任；另一方面，行为人对行政机关针对违法事实的认定和法律责任的承担有权抗辩。政府不允许相对人在有第三方参与的情况下抗辩，这对相对人来说，有失公平，不利于充分保护相对人的合法权益。程序正义是实现实体正义的必要前提，没有程序正义，任何结果都是不能接受的。另外，行政机构直接拥有认定权和处罚权，会造成行政权的滥用，败坏政府的信誉。在行政执法活动中，相对人有违法行为，行政机关直接进行处罚，没有司法机关介入其中，行政机关可以任意裁量，“执法产业”、“执法腐败”问题就不可避免。

　　美国政府执法的权力与中国不大相同，从我们看到的资料发现，美国的执法更像是在进行执法监督。[34]监督是从旁察看，进行检查并督促。因为监督仅仅是一种从旁察看，监督者无权直接对被监督者的违法行为进行强制性的制裁。执法者的权力有：调查权、和解权和起诉权。如果被监督人承认有违法行为，认同行政机关的处罚，就可以与执法者达成和解，以图尽快了结案件。以美国的环境执法为例，根据美国联邦环境法的规定，重大的罚款事件，EPA只能做出一个初步处理的决定，最终决定是由法庭来做，如果企业对EPA的决定不服，就可以直接到联邦法院提起诉讼。[35]

　　美国政府执法权力相对较小，这根源于行政机关在国家权力体系中的地位。因为美国实行严格的三权分立原则，行政权受到立法权和司法权的严格制约。上述事例说明，当被管理者对处罚持有异议时，就属于司法权介入的范围，行政机关不能继续这项行政行为，应当听命于司法机关的裁决。美国政府的任何一项行政行为一旦启动，就能看到司法机关的联动效应。按照美国法律，除司法部门外，任何部门均无权对公民或单位做出剥夺、扣押、查封其财产或限制人身自由的决定，行政部门可以就拟采取的强制措施向法庭申请法令。这一制度起到三个作用：一是防范行政权力的恣意妄为；二是给正确的行政行为以法律支持，违抗行政执法的行为会成为藐视法庭的刑事罪行；三是给不服行政措施的人打开了在法庭上进行公开受理的路径。[36]

　　（二）区域政府的司法

　　1．违反区域政府法律的司法管辖

　　笔者认为，如果区域政府是在一个地方政府内部，如省内设立的，那么，违反区域政府规定产生的纠纷就可以由省内中级法院为第一审法院；省内高级法院为第二审法院。如果区域政府是跨省设立的，违反区域政府规定产生的纠纷就应当由中央法院直接受理。这样可以避免地方保护主义的干扰，排除或减少某些行政干预，以利于法院公正审判。

　　2．建立中央法院体系

　　如果区域政府是跨省设立的，违反区域政府规定产生的纠纷由中央法院受理，直接产生的问题就是中国没有中央法院体系，只有最高人民法院，因此，不能解决上诉案件的审判。笔者建议组建最高人民法院的大区法院，如东北分院、西北分院、华北分院、华东分院、中南分院和西南分院，或者建立属于中央法院系统的巡回法院，作为解决跨省纠纷的一审法院，独立行使审判权。分院的经费由最高人民法院直接拨付，法院组成人员由最高人民法院统一调遣，不受地方控制。

　　五、我国地方政府合作的现状及其评价

　　目前，我国地方政府只是直接管理本行政区事务，没有区域经济宏观管理和公共服务的综合性机构。尤为重要的是，地方政府缺乏专门的区际合作机构作为区际经济一体化的组织沟通平台。地方政府缺乏区际经济事务管理的职能，缺乏对区际公共事务的管理和政府之间公共关系的处理，缺乏对区域经济一体化发展所需公共服务和公共产品的供给。这说明地方政府在推进区域经济一体化方面的职能定位还不明确，不能适应区域经济发展的要求。地方政府之间在横向与纵向方面，没有明确各自的权责边界和合作机制；与社会和民众之间缺乏在区域经济事务中的交流合作和共同治理的机制；缺乏调控区际关系的法律框架，如地方政府行为与府际关系的法律。

　　（一）中央协调机制存在低效率后果

　　处理区际之间存在的公共事务，按照目前中国的体制只能是靠中央协调。但在实践中存在低效率的问题。以太湖流域治理为例，1984年太湖流域管理局再次恢复，考虑到已经开始出现的水污染问题，太湖流域管理局挂了水利部和环保局两块牌子，实行双重领导，具有综合执法的功能。该局每年可以根据太湖的水量和国家有关法规要求，计算出太湖可以容纳的排污总量指标。但是，太湖流域管理局只能上报水利部，并通过部里反馈给环保总局，没有权力对这个总量指标进行分解执行，更谈不上督察。由于省市县各级环保局是当地政府的职能部门，环保总局不掌握人、财、物，根本难以控制各级政府因为追求GDP政绩和财力因素而对环保的漠视。

　　目前，我国中央政府有许多部门涉及对地方的管理，拥有一定的管理区域经济的资源和权力，但却没有一个能够协调各部门、各地方的权威机构，其结果是“事事有人管（有好处的），事事无人管（有麻烦的）”，中央各部门间冲突不断且将其延伸至地方，而冲突解决又无规可依。在经济现实中往往也是区域酣战之际，一些部门感到事态严重，便将“规定”、“通知”、“意见”、“办法”等文件发布出去，无奈权威性不强，且各地区“上有政策、下有对策”，即使勉强执行了也是敷衍了事，致使国家整体利益蒙受损失，最终却无一个部门承担责任。[37]

　　我国现行体制给政府间的合作带来的隐患主要体现在以下几方面：一是地方的合作权限归中央或上级政府所有，地方自治权有被剥夺的危险；二是地方政府注重走“上级路线”，竭力从上级机关（或中央政府）获得优惠政策，而忽视同级政府间的合作；三是由于处在实际处理经验模式未定、法律规定不足的状态之中，政府之间合作事务的处理就会出现“争权诿责”的情形，不但无法解决问题，反而会增生更多的问题。

　　新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间的关系，必然会使交易费用增加。而协调地方政府之间的利益关系，单纯寄希望于中央政府的宏观调控，不仅成本太高，也难以达到预期目标。其原因在于：一方面，中央政府远离各地方，在信息收集上，无法摆脱哈耶克所说的“构造性无知”的困境，其提供的制度安排虽然具有规范性、制度化、水平高的优点，但由于是以高度的强制性权力为基础，而非以一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，要提高其动力水平就必须付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。而地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解个人和团体自发产生的创新意图，因而地方政府合作所提供的制度安排更能满足制度需求。另一方面，地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使其由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构，转而成为相对独立的行为主体，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行政府间合作的权力和动机。

　　为此，美国著名的新制度主义学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径”，。他还通过实证研究，认为“在一定的自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构”。[38]因此，促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾，走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。而实际上，由于资源禀赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。[39]

　　（二）缺乏地方政府合作的一套功能性组织机构

　　改革开放以来，随着市场化改革的展开，地方政府之间建立的各种区域经济合作组织如雨后春笋般得到迅猛发展。这种以经济协作为基础的地方政府间横向合作，大大降低了区域经济发展的交易成本，消除了一些不利于市场经济发展的障碍，促进了经济要素的自然流动和跨地区的经济技术合作，促进了本地区经济的发展，有利于减缓地区经济发展的不平衡。[40]然而，我国地方政府合作的组织形式制度化程度相对较低，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构。我国地方政府之间的合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空。而且当前我国的地方政府合作还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。

　　缺乏区域规划协调机构是许多西方国家城乡发展过程中的最大缺陷。传统地方政府利用本地区的资源解决本地区的内部事务是适合、恰当的。但是在解决区域之间的问题时就鞭长莫及了。所以，需要一个更大的组织结构，进行一定程度的整合和协调。权威的综合性区域管理机构的建立是区域经济有序运行的重要保障。


【作者简介】
韩志红，单位为天津师范大学法学院；付大学，单位为天津职业大学。


【注释】
[1]童大焕：《环境污染与政府间博弈》，载《南方周末》2002年8月8日。
[2]陈瑞莲、刘亚平：《泛珠三角区域政府的合作与创新》，载《学术研究》2007年第i期。
[3]参见刘亚平、颜昌武：《区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例》，载《中山大学学报（哲学社会科学版）》2006年第4期，第95页。
[4]刘海波教授将地方行政政府称之为：拥有统治权能的政治政府或统治政府（参见刘海波：《美国特别区地方政府的几个问题》；载《国家行政学院学报》2004年第1期）。笔者认为，地方行政政府也可以称之为多功能政府；区域政府可以称之为单功能政府。
[5]政府在经济学和法学中是两个有区别的概念。经济学中的政府，英文表述为Government，包括国家的立法、行政和司法等全部国家机关；而法律中的政府一般仅指国家行政机关，英文是Administrative organ，不包括其他国家机关。本文所说政府一般情况下是指前者，特殊情况下是指后者，具体所指，请根据前后文认定。
[6]关于美国政府单位的数量，本文没有给出准确的数字，实际上不可能也不必要给出准确的数字，因为仅是特别区就处在不断地增加和调整中。从各种著作中的记载看大约是8万多，不足9万。如《民治政府》一书中的统计数字是8.3万多个（1987年）。参见[美]詹姆斯·M．伯恩斯等：《民治政府》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1996年版，第1107页。
[7]Roger L. Kemp （ed.），Forms of Local Government, McFarland＆Company, Inc.，Publishers, 1999，P. 8.
[8]US Bureau Census, 2003 Census of Government.
[9][美]理查德D.宾厄姆等：《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，九洲译，北京大学出版社1997年版，第53页。
[10]权力有两个重要特征：一是强制性，强制性是权力的主要本质，即拥有权力者一方具有可以抵御或侵略另一方意志的可能；二是惩罚性，即如果权力的指向对象拒绝权力的导引，那么其便可能面临受处罚的危险。
[11]Arthur Benz, Anna Meincke: Sub-National Government and Regional Governance in Germany, Auflage Dezember 2006, p. 59.
[12]前引[4]刘海波文。
[13]林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第257-258页。
[14]前引[4]刘海波文。
[15]前引[9]，第164页。
[16]前引[4]刘海波文。
[17]前引[7]。
[18]前引[4]刘海波文。
[19]毛寿龙：《公共服务范围理论与政府层级间关系》，载中国经济体制改革研究会公共政策研究网：//www. crcpp. org/cpipphtml/maoshoulong/2007-8/20/200708201353.html，访问时间：2008年4月4日。
[20]党建研究：《构建社会主义和谐社会的行动指南—学习中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定辅导材料》，载中组部党建研究网：//www. zgdjyj. com/Default. aspx? tabid=99&Articleld=806，发布时间：2007年1月19日。
[21]前引[19]。
[22]赵少钦：《德国公共服务供给与监管的经验与启示》，载国家发展和改革委员会网：//tgs. ndrc. gov. cn/ggxx/t20071226_181384.htm，访问时间：2008年4月5日。
[23]孙晓莉:《公共服务的事权配置》，载《学习时报》2007年11月19日。
[24]前引[3]，第96页。
[25]前引[7]。
[26]这些机构组织起来的最初目的是为了承担乡村地区土地与水资源的开发任务。在中西部，这些机构最初是因开发排水系统而设，旨在排出影响某一特定群体农民利益的土地积水；而在干旱的西部，这些机构则是因开发水系统以灌溉土地而设立的。参见[美]文森特·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004年版，第8页。
[27]这个案例主要参考了[美]文森特·奥斯特罗姆：《水资源开发的法律和政治条件》一文。该文载[美]迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心治道与发展》，王文章、毛寿龙等译，上海三联书店2000年版，第51-71页。
[28]我国宪法第89条规定：中央政府（国务院）“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。
[29]德国学者托尼斯杨认为，社会法就是把私人和特殊社会集团之间关系作为规制对象的法（参见李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1999年版，第28页）。广义的社会法包括：经济法、环境保护法、劳动法、社会保障法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、未成年人保护法、义务教育法等。本人持广义社会法的观点。不过本文讲的社会法主要包括经济法、环境保护法、劳动法、社会保障法。狭义的社会法是指社会保障法。全国人大常委会在2001年将我国的法律体系划分为七个部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法，其中的社会法就是从狭义上使用的。
[30]陈剩勇、马斌：《区域政府合作：区域经济一体化的路径选择》，载《政治学研究》2004年第1期，第32-33页。
[31]宣文俊：《关于长江三角洲地区经济发展中的法律问题思考》，载《社会科学》2005年第i期，第65页。
[32]前引[30]，第32页。
[33]前引[30]，第28页。
[34]《辞源》将“监督”一词释为“监察督促”，其基本含义还是指从旁察看，进行检查并督促。在现代社会里，监督一词被广泛使用，如舆论监督、质量监督、行政监督、物价监督等等。但严格说来，按文义解释，监督仅仅是一种从旁察看。
[35]汪劲：《美国的环境执法》，载老行者之家网：//www.law-walker. net/detail. asp? id = 3335，访问时间：2007年6月17日。
[36]石渝：《美国曾对侵权法进行变革成功遏制矿难频繁发生》，载新浪网：//news. sina. com. en/w/2005 - 10 - 27/11188132314.shtml，访问时间：2006年11月21日。
[37]段进东、卢迪：《区域经济中的政府行为分析》，载《中国行政管理》2004年第12期，第39页。
[38][美]埃莉诺·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1996年版，第89、9899页。
[39][美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李祟新译，上海三联书店1996年版，第71页。
[40]张紧跟：《浅论协调地方政府间横向关系》，载《云南行政学院学报》2003年第2期，第65页。