【出处】《四川行政学院学报》2006年第3期
【摘要】作为中央集权制国家，我国历来重视纵向政府之间关系的处理，而对横向地方政府之间关系的关注甚少。随着改革进程的加速，横向的地方政府作为互不统辖的行政主体，为维护各自的利益，相互之间争议有日趋增加之势。本文从法理、经济人、政绩、行政区划及行政级别角度对地方政府之间的争议进行解析，提出加强宪政建设、促进民主监督与民众参与、加强地方政府之间关系的协调、中央政府介入协调、培育非政府组织和借鉴国外经验等策略。
【关键词】地方政府际争议；成因；排解策略；协调
【写作年份】2006年
【中图分类号】D625
【文献标识码】A
【文献编号】1008-6323(2006)03-0030-03


【正文】

地方政府作为一级行政主体，在处理本区域事务中发挥着越来越重要的作用，也就不可避免地形成自身的利益。出于种种原因，在行政实践过程中，地方政府相互掣肘的事件时有发生，形成了很大的资源内耗。从法约尔跳板原则考虑，横向府际关系如能得到有效协调，则可大大减少行政资源浪费。当前，协调地方政府之间关系的问题日益紧迫，亟需加强研究。本文根据列举的案例进行分析，提出排解策略思路。

一、地方政府之间的争议：基于实践的考察

省际边界区域、沿江沿河地区以及跨区域人员流动，是地方政府之间争议的部分成因。

中国的省际边界区域历来是实际上的三不管地带，形成了很多不稳定、不安全因素，给社会治安以及社会稳定带来了挑战。不少省都是与数省交界，例如山东分别与江苏、安徽、河南及河北搭界。这些省际地区的关系难以协调，监管难度很大，仅一省的努力很难解决问题。如山东临沭造纸厂和化工厂将大量工业废水和生活污水排往位于江苏东海、赣榆和山东临沭三县交界处的石梁河水库，造成了严重污染，并对连云港市的抗议不予理睬，致使连云港市97家养鱼专业户成片死鱼，造成了直接经济损失56014万元、间接经济损失1200多万元的跨界污染事故，受害者一度联名上告，官司一直打到国务院和国家环保总局，最终连云港市胜诉。[1]这实际上是地方政府之间的关系问题。对于地方政府的行政不作为，另一地方政府无计可施，只能上诉到更高一级政府，而这对上级行政资源会造成无形的浪费。再如，南水北调过程中凸现出来的南四湖困境，山东和江苏为争取微山湖等湖泊的水资源，已在省交界地带的南四湖地区闹得烽烟四起，时常爆发群体性冲突，一些愤怒的群众甚至将矛头对准政府，砸毁各自政府的办公场地，甚至闹出过人命。“南四湖都快成了难死人的湖”，[2]而协调水务的机构根本无力调节。在当今缺水的年代，水源就是资源，涉及到民众的生存利益问题，无法超越当地行政机构级别的管理协调机构自然难以发挥作用。

并非只有搭界的省份才发生行政争议，如长江、黄河东西横跨数省区，协调难度自然增大。河流的上游区域投入高成本对河流进行治理，却无法成为直接受益者，上游地方政府作为经济人，从自身利益出发，很难有兴趣进行河流治理。中国东南部沿海一般是发达地区，而大部分江河起源的西部地区却是相对欠发达地区，上游地区很难从本已捉襟见肘的财政收入中拿出钱进行高成本的河流治理工作，何况化工类等重污染企业一般是当地的纳税大户，要求上游地方政府舍弃利润丰厚的化工企业，而去进行没有多少回报的河流治理，无疑难上加难。跨区域造成的河流污染现象并不鲜见，2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同排入淮河，下泻到洪泽湖，洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大量死亡，昔日清澈的湖水变成了黑褐色，不到一个月，洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元，不少养殖户倾家荡产。[3]再如2005年11月13日吉林石化造成的松花江污染，致使沿岸的哈尔滨等大中城市紧急停水以避免市民饮水中毒的风险。因为松花江一直存在污染问题，黑龙江早就对吉林有意见。黑龙江省政府新闻办主任黄慰民说：“国务院应该研究这个问题，这涉及到黑龙江、吉林两省之间的关系，不单是黑龙江能决定的。”生活在松花江畔的当地民众说：“过去吉林石化一检修，松花江就倒霉。松花江冬天还死过鱼。松花江有问题，都是吉化造成的。”[4]此次事件后，国家环保局长被解职，两省也联动协作，尽量将损失降低到最小。

随着中国改革的深化，地方政府从经济人角度出发，都试图分享改革这块大蛋糕，加之法制方面不完善以及中央宏观调控不到位，地方政府从自身政绩角度考虑，争相上马各种等项目，形成重复建设，势必产生竞争冲突，进而形成地方保护，更加剧地方政府之间的争议。被中央限制的开发区建设，看起来是中央与地方的博弈，深层次原因却是地方的恶性竞争、盲目开发，损害了国家整体的利益。还有，随着经济改革的不断深化，跨区域人员及资金流动加速，企也向外投资兼并，经济纠纷增多，对于跨区域企业、人员及资金如何管理，地方政府之间的争议难免产生。

二、地方政府之间争议的成因解析

地方政府争议并非偶然因素形成的，而有其必然的成因。

首先，从法理角度分析，我国是中央集权制国家，中央集权制度对于维护国家稳定、民族团结功不可没，但其有一个缺点，就是侧重于中央对地方的管理控制，而对地方政府之间关系的协调却比较忽视。从法约尔跳板原则阐述，在地方政府发生利益冲突时，相互进行协调，会节约大量行政成本。在依法治国的法制社会框架下，合理有效的法律会成为协调地方政府关系的有力保障，而中国在此方面的法律却有所欠缺。我国法律规定的行政机关之间争议解决的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关是争议的最终解决机关。[5]这也从法律角度增加了政府之间关系协调的难度。地方的行政争议不多时，上级政府尚可承受。但在现代市场经济环境下，地方政府之间的行政争议有日趋增多的趋势，上级政府忙于应付解决下级的行政争议，就会影响上级政府进行更高层级战略规划的部署实施，而形成极大的资源浪费。

其次，从经济人角度考量，随着经济改革的不断深入，中央与地方之间的权限逐渐明晰，在一些领域中央已经放手让地方政府去管，地方政府有所作为的空间扩大了。地方政府作为实践中的利益主体，自然会想方设法让掌握的资本升值。当地方政府掌握的经济资源增加时，其财税会增加，就可以更自由地处理行政事务，相当于掌握了更多的行政资源。于是，地方政府会努力使自己掌握的经济资源升值，这样就形成了类似于企业的竞争。如此会促进地方经济的发展，国家的总体经济总量也会随之提高。但当本地的市场饱和而进入外地市场时，就会遇到极力抵制，这就形成了地方保护。当大部分地方政府都保护自身利益时，就会形成类似于西欧早期的关卡林立的现象，这样会极大地限制地方之间的交流，形成所谓的“零和博弈”，致使地方政府之间恶性竞争不断。

再次，从政绩角度审视，我国现行的政治体制中，地方行政官员主要不是由当地居民投票选出，而是由上级任命，地方政府官员更关注上级政府的行政命令，这就形成一种“政治锦标赛”的竞争机制。我国现阶段以经济建设为中心的国策，使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，其目的是为了政治利益最大化而非从当地的长远利益出发。地方政府官员的处境是典型的零和博弈模型，只有少数最优者才能获得提升的机会，因而地方政府官员尽量多搭建展现其才能的平台，对一切有助于提高自己“位次”事情都持积极态度，甚至可以牺牲地方利益，尽量将竞争对手拖垮；在任期制的限制下，本届地方政府官员尽量将行政行为“溢出效应”内在化，而不愿无偿地让下届政府“搭便车”，对本地区长远发展有利而对本届政府益处不大的项目很难有兴趣。如此制定出来的政策自然缺乏传承性，而不利于本地的长远发展。[6]基于上述原因，就不难理解政绩工程为何如此之多了。

最后，从行政区划及行政级别角度探究，行政区划由于自然、历史等原因形成，管辖区域一般不得轻易变更。地方政府在自己的管辖区域内行使行职权，很难容忍其他地方政府对其内部行政事务进行干涉，一般情况下都是“井水不犯河水”，各自在自己的行政区划内实施行政行为。而在实践中，由于法制不完善及交流增多等原因，越俎代庖的事情难免会发生，利益被侵害的地方政府则常常采取消极甚至抵制的态度去应对，而不是积极协作。再则，从行政级别上考量，两个同一级别的地区，其各自的官员的级别可能实际上有所差别，无端地增加了不平等因素，级别低的地方政府很难有兴趣进行积极有效的协作。再加上其他一些历史上的原因，区域协作之路多了一些不平坦。

三、地方政府之间争议的排解策略

其一，加强宪政建设，促进民主监督与民众参与。推行宪政可以对政府的权力进行有效的限制，从而保障公民个人的合法权利，防止政治代理人的机会主义的产生。“法治和民主得以实现结合，这将大大增加人们对于商业活动的积极性和信心。并且形成这样一种信念：法治之下的国家及其政府不仅可以，而且应该在商业活动中保持公平的立场。”[7]要逐步实行直接选举确定地方政府候选人，并用舆论监督和民间参与的形式加强对地方政府行政行为的监督，使得地方政府规范自身行政行为，优化行政决策。

其二，在立法层面上加强地方政府之间关系的协调。“争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关”明显有法律层面的缺失，这与宪政精神及“依法治国”国策不相符。宪政的基点是完善公正的法律，因而在立法时要高瞻远瞩，做到防患于未然，发现漏洞及时补救。我国法律侧重于协调中央与地方的关系，要求地方法律不得与宪法、法律等上位法冲突，而对协调地方政府之间的关系上显然关注不够。在分税制改革后，地方利益逐渐凸显，在尽量减少与中央发生冲突的情况下，地方政府之间的争议明显增多，这就需要在立法时注重完善协调地方政府之间关系的法律。中央在对地方法规进行审查时，不仅要从是否与上位法冲突角度考虑，还要横向比较地方法规是否冲突，如发现冲突则要主动协调，尽量消除双方及多方地方政府之间的法规冲突，这样也就减少了实际中的地方政府之间冲突的几率。同时，上位法要做到不偏不倚地协调地方政府之间的争议。

其三，在政府层面，强化中央政府的介入协调以及地方政府的主动协调。地方政府很难超自身视野主动弥合矛盾，而且单靠某个地方政府的调整政策所起的作用微乎其微，这时只能靠中央政府的强力介入才有可能妥善解决问题。当地方政府之间的争议达到一定程度时，会影响到国家发展的大局，影响中央与地方的关系，因此中央政府需要未雨绸缪，尽早地积极介入地方政府之间的关系协调，做到不偏不倚。中央政府可以在地方官员考核上，增加对地方关系和谐处理的考评权重；打破区域观念、行政级别观念，给各地方政府相对平等的地位以提高地方政府参与协调的积极性；增强地方政府之间的信任度，加强区域合作，尽量减少和消除矛盾。

其四，要充分发挥非政府组织在协调地方政府之间关系方面的作用。中央政府有时无暇解决地方政府之间的争议，或无法以行政命令的方式解决地方政府之间的矛盾，这时非政府组织的作用就显现出来，更容易以超脱的身份协调地方政府之间的争议。由于任期制等原因，地方政府通常追求短期利益，而非政府组织长期在本地区存在，会更多地关注本区域的持续发展。非政府组织对地方政府的协调监督，会有效地减少地方政府之间的恶性竞争，有利于消除矛盾。美国是联邦制国家，其地方政府之间的关系是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”，州际关系处理复杂，美国通过设立委员会之类的州际组织、围绕地区性公共物品的供给而形成的合作网络、地方政府的联合治理等方式实现有效协调。例如纽约---新泽西港务管理局成立于1921年，两州州长任命6位局长负责两地区的全部交通，是一个跨区域治理的典范；再如俄亥俄河水治理协定就是8个州之间达成协议的结果，这个跨政府组织由一个27人组成的委员会领导，其执行局充当了协调单位。[8]在处理地方政府之间关系方面，国外的经验对我国有一定的借鉴作用。
 
【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【参考文献】
[1]//www.jshb.gov.cn/modules/news/ReadNews.as2px?newsid=2305.
//www.people.com.cn/BIG5/huan2bao/58/20010531/478757.html.
[2]谌彦辉。南水北调中的南四湖的困局[J].凤凰周刊，2005,（31）。
[3]张紧跟。前轮协调地方政府间横向关系[J].云南行政学院学报，2003,（2）。
[4]关天。松花江水污染事件挑战东北新官场[J].凤凰周刊，2005,（34）。
[5]沈荣华。现代行政法学[M].天津大学出版社，2003.83.
[6]李广斌，谷人旭。政府竞争：行政区经济运行中的地方政府行为分析[J].城市问题，2005,（6）。
[7]任勇。地方政府竞争：中国府际关系中的新趋势[J].人文杂志，2005,（3）。
[8]张紧跟。当代美国地方政府间关系协调的实践及其启示[J].公共管理学报，2005,（1）。