【摘要】我国是统一的多民族国家，国家结构主要由一般地方单位、民族自治地方和特别行政区组成。与主要西方国家相比，我国目前的行政区划层次较多，而从历史上看，我国主要实行省县二级制。1982年《宪法》设计的行政区划主要是省（直辖市）、县（市）和乡（区）三级制，因此探索实行省直接管理县（市）的体制，有明确的宪法依据。另外，城市地方是单独的地方类型，具有不同于一般地方的特点，要逐步将城市地方从一般地方单位中单列出来，实行市县分治，并体现城市地方政府的特点。
【关键词】地方政府结构；省直接管理县（市）；市县分治
【写作年份】2010年


【正文】

一、地方在国家结构中的地位

（一）我国国家结构

中国是统一的多民族国家，在国家结构上采取在单一制国家中建立一般地方、民族自治地方和特别行政区的形式。它不同于联邦制国家，没有联邦制国家中的邦、州、共和国等组成部分，也不同于一般单一制国家。根据1982年《宪法》，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时，得设立特别行政区。据此，我国目前的国家结构主要有下列三种情况。

1．一般地方单位。根据《宪法》和现行《地方组织法》的规定，中国的省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡和镇，设立人民代表大会和人民政府。

2．民族自治地方。根据《宪法》和《民族区域自治法》，国家在少数民族聚居的地方建立了民族自治地方。民族自治地方按行政地位，分为自治区、自治州、自治县。民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

3．特别行政区。根据《宪法》和《特别行政区基本法》，国家在对香港、澳门恢复行使主权后设立香港、澳门特别行政区。

（二）地方在国家结构中的地位

1．中国是统一的多民族国家。在中央政府领导下既有一般地方行政区域，又有民族自治地方和特别行政区域。但各类地方都是中央政府管辖下的一级地方行政区域。

2．实行民主集中制。民主集中制体现在中央与地方关系上，就是遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

3．行政区划层次较多。现行的行政区划体制是1954年确立并经1982年修订后逐渐形成的，主要有四个层级：即省级（直辖市、自治区）、市级（包括自治州）、县级（包括市辖区、县级市、自治县、旗、特区、林区）和乡级（包括镇等），体现多层次的特点。

二、纵向地方政府结构的历史和现实考察

（一）历史概况

中国自秦兼并各诸侯国、建立统一国家、施行郡县制开始，就已形成全国统一的行政区域。秦统一全国，分天下为三十六郡。唐贞观初，分天下为十道，后增为十五道。宋初分境内为二十一路，其后分合不一。元代除京师附近地区直辖于“中书省”外，又于各处设十一“行中书省”，简称“行省”。明代改“行中书省”为“宣承布政史司”，除两京直辖地区外，全国设十三布政使司，简称为省。清初增为十八省，后又增为二十二省。中华民国时期分全国为二十八行省，二地方（西藏、蒙古），后增为三十五省，另有十二直辖市，一地方（西藏）。尽管历代行政区域的划分及其名称不完全相同，但主要实行省（郡）县二级制。

中华人民共和国成立后，中央人民政府曾对行政区划体制进行过改革，具体措施，一是划小省区，二是增设直辖市，三是设立大行政区，目的是巩固新生的人民政权，便于中央政府对地方的行政管理。国家进入全面建设时期以后，为了减少层次，提高效率，对建国初期的行政区划体制又进行调整，撤销大行政区，合并了一些省和直辖市。根据1954年《宪法》，全国分为省、自治区、直辖市，省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。

（二）现行行政区划

根据1982年《宪法》，全国行政区划如下。

1．省级行政区。包括省、自治区、直辖市和特别行政区。其中，自治区属于民族自治地方，直辖市由中央政府直接管辖。目前，全国共有34个省级行政区，其中：4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。1

2．县级行政区（不含县级市）。按中国现行行政区域体制，县可属于省、自治区、直辖市，可属于市、自治州，也可由省、自治区的派出机构“地区”、“盟”管辖。自治县是相当于县的民族自治地方。此外，相当于县级的行政区域还有县级市、旗、自治旗、特区、林区。目前，全国县级行政区划单位有：367个县级市、1464个县、117 自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区。2

3．市。市是省、自治区内人口较集中，政治、经济、文化等方面较重要的城市。市可属于省、自治区，称省（自治区）辖市，相当于地区级；也可属于自治州，或由市或省、自治区的派出机构“地区”、“盟”管辖，相当于县级，称县级市。目前，全国共有283个地级市（含10个副省级市、5个计划单列市）、367个县级市。3

4．乡镇。通常是县政府所在地，或是农村工商业较集中的地区；乡是农村基层行政区域，由县级行政区管辖。目前，共有19 322个镇；13653个乡；1098个民族乡。4

5．市辖区（简称区）。属于城市基层政权组织的行政区域。直辖市和较大的市多将市区范围划分为若干区，设立区政府。市辖区和不设区的市，根据行政管理的需要，可设立街道办事处，作为市辖区政府或市政府的派出机关。目前共有855个市辖区。5

6．地级行政区（不含地级市）。地区、自治州、盟是介于省级和县级行政区域之间的一级行政区域，但是它们的政权性质不完全相同。目前，共有17个地区、30个自治州、3个盟（内蒙古自治区介于自治区和旗、县之间的行政区域）。

三、纵向地方政府结构的域外比较?

一个国家的行政区划和地方政府结构，表现为一定的差异性。但如何管理地方、调整地方政府结构，也有一些共同的规律可循。主要西方国家行政区划管理和地方政府结构中的下列某些做法，可以作为我国优化地方政府结构、探索省直管县体制的借鉴和参考。

（一）西方国家的地方层次较少

从行政区划的设置看，主要西方国家的地方层次较少。

美国全国领土由50个州和哥伦比亚特区组成。美国政府体系分为三级：联邦政府、州政府和地方政府。根据美国的联邦制原则，州政府以下的行政单位被称为地方或地方政府。

在德国，各州是具有相对独立主权的政治实体，都有各自的州宪法。统一后的德国共有16个州，其中，汉堡、不来梅和柏林是城市州。在德国，除柏林、不来梅和汉堡三个城市州外，各州地方政府的主要区域单位是乡镇、市和县。

英国由历史上的英格兰王国、威尔士公国、苏格兰王国和北爱尔兰地区结合而成。目前在联合王国，有三个层次的政府：中央政府；地方政府；在苏格兰、威尔士和北爱尔兰的地区性政府。有国外学者认为，英国是一个地区制国家。6英国地方政府的结构比较复杂：（1）英格兰：地方政府主要有非单一地方政府（具有“二级制地方政府”结构的行政郡，包括一个郡议会和若干个区议会）、单一地方政府（同时具有郡和区议会职能、由一个没有设立郡议会的郡之下一个单独的区或是若干个区组成的行政郡）、伦敦区。（2）威尔士：有22个单一地方政府，由一级地方政府提供主要的地方服务。（3）苏格兰：有单一的议会32个。（4）北爱尔兰：有区议会26个，是单一的地方政府。除上述主要的地方政府单位外，在英格兰还有堂区议会和市镇议会，在苏格兰和威尔士，还有社区议会，法定职能有限。

法国是一个单一制国家；2003年修改宪法后，法国的国家结构形式为分权单一制。在法国，组成国家的结构单位，称为“领土单位”，既是一个自治行政的区域，同时又是国家行政的一个区域。法国的领土单位是：大区、省、市镇、海外领地和具有特殊地位的地方单位。

日本全国划分为都、道、府、县、市、町、村。日本的地方自治分为两部分∶一个是大范围的地方自治单位——都、道、府、县，另一个是作为基层的地方自治单位市、町、村。标准的单一国家行政单位由国家——大范围地方自治单位——基层地方自治单位构成。

俄罗斯全国划分为七个联邦区，各区由84个联邦主体构成一级行政区划单位（84个联邦主体为：21个共和国、8个边疆区、47个州、2个联邦直辖市、1个自治州、5个自治区），其下的地方主要有区（行政专区、区级市、市辖区）和市、镇、村居民点。

这些国家，除俄罗斯国土面积大于中国，美国国土面积与中国接近外，其它各国面积都只有几十万平方公里，仅相当于中国一个中等省份。

（二）在主要西方国家有普通的行政区划，也有城市行政区划

从主要西方国家的行政区划的设置看，既有普通的行政区划，也有城市行政区划。城市地方政府一般是独立的地方政府类型，具有不同于一般地方的地位和特点。如美国计有3 033县（多是州政府的分治区），19 492个市（地方自治单位），16 518个乡、镇；德国有116个市、323个县，市和县是分开统计的。7

日本除了一般的都、道、府、县和市、町、村一般公共团体外，还设有政令指定市（由政令指定的人口在50万以上的市）、核心市（政令指定人口在30万以上的市）、特例市（政令指定人口在20万以上的市）。8

四、纵向地方政府结构的依法调整?

在坚持单一制国家结构形式的前提下，减少行政层次，增加省级行政区划设置，实行市县分治，应当是未来行政区划和地方政府结构改革总的方向。

（一）减少行政层级，扩大管理幅度

我国地方行政建制之所以层次较多，省县之间之所以要设个管理层，是与我国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件密切相关的，是与一定的经济发展水平和交通通讯条件相适应的。1982年以后开始的地、市合并、撤地设市和撤县设市工作，使我国省县之间的市级行政区划逐渐增多，成为世界上少有的实行地方政府四级制以上的国家。与世界大多数国家相比，我国的行政区划层级过多。

按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率却越低。由于我国现行行政区划体制还带有较浓厚的计划色彩，国家的社会、政治、经济等事务皆由中央或上级政府统一管辖，各级政府均要设置与上级党政部门相对应的党政机关及其职能部门，管理层次过多，工作效率低下，增加了行政运行成本。

随着交通运输和通信行业的快速发展、政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级、扩大管理幅度已成为社会发展的客观要求。

因此，应减少行政层级，从长远看，应适当划小省、自治区，逐步撤销市领导县体制，最终形成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。

（二）增加省级行政区划设置

在一些西方国家，省级行政单位较多，如法国有100个省，另设26个大区。我国目前共有34个省级单位，由于地域的差异导致人口密度的不均衡，加上民族分布、历史传统等因素，我国现行各省规模差距很大，东南部沿海省区面积普遍较小，人口密度较大，经济实力较强。西北部边疆省区面积很大，但人口较少，经济实力较弱。

省级行政区域之间规模差距过大，省级行政区划设置的数量过少，这增加了中间环节，也使得某些省份在全国总体格局中分量过重，不利于国家长治久安；另外，一定数量的中央直辖市对国家和跨地区经济的发展以及政治上的安定都有重要作用。我国现有4个直辖市数量过少，地区分布也不均衡，因此，应考虑建国初期的做法，在华中、华南、东北、西北等地区恢复设置若干城市（如武汉、西安、沈阳、广州等）作为直辖市。

（三）改革市管县体制，实行省直管县

2008年8月20日中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》和2008年10月12日《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。而要形成这个体制，关键是要解决好地级管理层的存废问题。从地级管理层改革的要求与可能出发，首先应该改革市领导县体制。

新中国成立初期，中央人民政府曾对行政区划体制进行过改革，但地级管理层仍然保留。当时之所以没有撤掉地级管理层，一是因为省区面积大、交通通讯条件落后，二是因为计划经济体制下政府管的事务多，省没有能力直接管到县。

我国地级管理层原先主要是三种模式：地区领导县体制、自治州领导县体制及地级市领导县体制。从20世纪80年代开始，实行地市合并、由市领导县的体制，对县域经济的发展发挥了一定的带动作用。随着经济体制改革的不断深化，市领导县体制的问题逐渐明显，如市级政府的市本位倾向日益增强，甚至出现与县争利的现象，不利于县域经济的发展；随着垂直管理的有行政执法权的部门的增加，县级政府的综合职能有所弱化；市管县也增加了管理层次，加大了管理成本，影响了行政效率；而且，经过几十年的发展，特别是随着交通通讯条件的改善，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以不再领导县。

根据1982年《宪法》第三十条，省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。在这里，县与市是并列规定的，直辖市与较大的市是并列的，而且1954年《宪法》只规定直辖市和较大的市分为区。特别要指出的是，2000年实施的《立法法》规定的较大的市（含省会、自治区首府，经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市）9，其数量是有限的，尽管《立法法》、《地方组织法》规定的“较大的市”与《宪法》规定的“较大的市”含义可能有所不同，但很显然，1982年《宪法》设计的行政区划主要是省、县和乡三级体制。因此，探索实行省直接对县（市）的管理体制，有明确的宪法依据。但考虑到取消地级管理层影响很大，全国各地情况又很不一样，实行省直接领导县（市）的体制不能一哄而起，而必须因地制宜、逐步实施，可以先在东中部地区进行试点。经过一段时间的准备，再在东中部地区逐步推行省直接领导县（市）的体制。

（四）逐步将城市地方从一般地方中单独列出，实行市县分治

通过比较可以看出，市是城市型的行政建制，主要管理市区和郊区，不管理农村区域。城市地方是单独的地方类型，具有与一般地方不同的特点。因此，要在增强县的管理权限、壮大县域经济实力的同时，要逐步将城市地方从一般地方中单独列出，实行市县分治。

地级市不领导县但还要领导市辖区，所以实行省领导县体制不等于撤销地级市。市辖区作为市的二级行政区划建制不可能由省直接领导，只能由市领导。因为地级市有自己的直属地域——市辖区，市的行政建制不能撤销，因而，要保留相应机构编制和工作人员。但市不领导县以后，工作量减少了，就要精简机构和人员；但更重要的是，要把市的职能、机构与市辖区的职能、机构一并考虑，进行市区管理体制的创新和重构，以进一步加强市区工作。这样，不仅有利于体制改革过程中的稳定，更主要的是有利于中心城市的发展。
 
【作者简介】
任进，国家行政学院法学部教授。


【注释】
[1]见《中华人民共和国行政区划简册》（2010），中国地图出版社2010年版，第1页。
[2]同前引。
[3]同前引。
[4]见《中华人民共和国行政区划简册》（2010），中国地图出版社2010年版，第1页。
[5]同前引。
[6] 弗朗兹·肖斯伯格：《欧洲治理的地区与地方维度》，载《社会治理创新——第二届中欧政府高层论坛文集》，国家行政学院出版社2006年版，第334页。
[7]任进著：《比较地方政府与制度》（21世纪政治学系列教材），北大出版社2008年版，第53页、第92页。
[8]截至2010年4月1日，日本计有政令指定市19个、核心市40个、特例市41个。//www.soumu.go.jp/shitei/index.html；//www.soumu.go.jp/cyukaku/index.html。
[9]国务院先后于1984年12月15日批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳（同时批准的重庆市1997年升为直辖市）；1988年3月5日批准宁波；1992年7月25日批准淄博、邯郸和本溪；1993年4月22日批准的徐州、苏州等18个市为“较大的市”，使之获得地方性法规和地方政府规章制定权。