内容提要： 单一或有限功能的特别区是数量最多、作用重要的美国地方政府单位。特别区这种政府形式的广泛存在，反映了美国政府体制中一个重要的特点，即行政的高度分散化以及并存的多个治理机构的重叠管辖。多中心的行政体制具有解决复杂治理问题的巨大优势。特定的立法与司法制度，是这种行政体制能够良好运转的基础性条件。最后，从特别区政府这种比较极端的事例，引出了市政政府的概念。
　　一、特别区政府的概况
　　在研究美国政府体制时，不能停留在一般的描述上。我们应注意到，由于语言表达能力的局限，我们用汉语中已有的词翻译美国政治中的事物时经常引起混淆。实际上，美国地方政府中的县（county）、市（municipality）、乡镇（township），不是中国的县、市、乡镇的对应物，其各自的内涵很不一样。美国的政府体制是复杂的，在我们看来甚至是难以理解的，无论是其联邦和州层面，还是其地方政府层面都是如此。在美国地方政府体制中，一类特殊的政府形式特别区（special district），似乎尤其如此。但特别区对我们的研究也有一个好处，对我们来说，美国的特别区是如此特殊，特别区政府和中国地方政府的差异，使得我们不可能将它们混淆。因此，对特别区的研究有助于我们聚焦性地和直接把握美国政府体制的一般特点或模式，即使只是其中的一个方面。
　　美国的特别区一般是为州法所授权，提供一项或有限几项数目的特定功能，拥有充分的行政和财政自主的单独的政府单位。特别区直接由州立法机构或遵照州法由地方行动所创立。特别区在州的法律中，有“区”、“当局”“委员会”等名称。[1]特别区是根据州的法律而特定建立的 “地方政府”，并相对独立于传统的一般意义上的地方政府。单功能或有限数目功能的特别区政府，在美国的政府和行政管理体系中发挥了重要的作用，它们各自具有各式各样如环保、教育、交通、警务、水务等任务。大多数特别区是为单一的服务职能——从公园管理到废物处置，从机场营运到蚊虫控制——而建立的。[2]绝大多数特别区是单项职能政府，在1992年，大约92%的特别区行使单一功能。最通常提供的服务包括防火保护、土壤保持、住房和都市重建以及供水和排水。超过1/3的特别区提供排污和水务服务，16%的特别区是防火区，11%提供建房服务，6%提供教育和图书馆服务，4%是医疗卫生区，还有4%是和交通相关的特区。[3]特别区可以为单一社区、若干社区、整个城市地区服务，也可为跨州的地区服务。特别区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界，纽约和新泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况。所有特别区中只有四分之一其服务的领域局限在传统的市、县或乡镇的边界内。
　　特别区是美国数量最多的地方政府单位。包括联邦和州政府在内，美国一共有80000多个政府单位，[4]特别区是其中数量最多的一个类别。根据1992年的统计数据：美国地方政府中有3043个县，19296个自治市，16666个乡镇，14556个独立的学校区和33131个特区。[5]2003年的统计则为：县政府3034个，市政府19431个，镇政府16506个，学校区政府13522个，特别区政府35356个。[6]特别区的数量持续增加，是发展最快的一种政府形式。1940年，美国有近9000个特区，并从1962年的18323个增加到1987年的29532个。1942年，特别区的数量占所有地方政府单位总数的5%多一些， 但1962年占全部各类政府的20%，1987年则为35%.在1962年到1982年间，各大城市的特别区有了惊人的发展――增加了90.5%.各个特别区政府间的差异也是非常大的，各自服务的范围非常广泛。到1979年，加利福尼亚州就有4890个特区政府，这些特别区政府以55种不同的方式为市民提供了30种不同的服务，其法定的权力形式有206种。得克萨斯州也建立了许多特别区政府，仅仅在水资源管理方面，州政府有案可查的管水行政区就有1225个。[7]
　　特别区有好几种收入的来源，一些特别区有一种以上的来源。43%的特别区有权课征财产税（例如提供图书馆、医院、保健、高速路、机场、防火、自然资源、公园和休闲、公墓、以及多功能特区）。接近25%的特别区可以对服务收费（如排放污水，固体废弃物处理，水供应等）。略微多于30%的特别区依靠拨款、共享税收、租金和来自其他政府的补偿（如教育、水土保持、房屋和社区发展区）。其他特别区收入依赖于特别资产或另外的税。有些最大的特别区没有税收权，如纽约和新泽西港务局，芝加哥交通局。有些特别区别有不止一种收入来源。[8]
　　特别区的组织和结构没有固定的模式，特别区或者独立或者依附于另一个政府单位，独立别特区由公众选举产生的委员会所管理。依附特别区由别的政府单位所组织而不是由市民所创建，其委员会由州、县、市、镇这些单独或联合组织特区的单位选择，即由各级政府官员任命。最受限制类型的依附特别区在形式上只不过是一单独征税区域。这种特别区允许在其疆界之内以一单独税率向纳税人征税，所得收入专款用于只在其区中所提供的某一具体的服务供应。[9]这种税收特别区能有效地获得更好的财政平衡。
　　上文所说的特别区都不包括学校区（School District），在美国的政府体制中，广义的特别区包括学校区，狭义的特别区不包括校区。美国大约有15000个学校区，校区是特别区的一种形式，但因非常普遍并对地方政府的教育职能极为重要而获得单独考虑。校区的单一功能是管理公立学校系统，校区委员会确定学校税率（在多数情况下是独立于市和县的税的），委派督学和其他人员，聘用教师，并管理从幼儿园或1年级起到12年级的所有学校。校区在地方开支中享有的份额可以说明其其重要性：在所有地方层面的政府开支中，校区份额超过1/3.和其他特别区类似，校区或者独立，或者依赖县市。
　　特别区是独立的政府单位，拥有不受原有行政关系约束的相对自由，按州政府的法令建立的特区只提供单一或有限的几项服务，但在财政上和政治上不再依附于原有的市或县政府。大量现实问题的解决超出了传统行政区划的界线，特别区在处理跨越现行政府单位权限的问题方面很起作用，可以根据服务的需要来确定自己的管辖范围，且能够提供一种规模经济方式。特区的上述特点，使得较之传统的政府单位具有某些优势，因此迅速增加起来。下面列举的是特别区增加的一些原因：
　　在财政方面，一般的政府单位在税收和财务方面受到限制。建立特别区则可以规避州政府对市政债务或税收施加的限制，例如确定的税收额和债务额。特别区能够征收服务与使用费，而不是普遍征税或发行市政债券来在财政上支持其提供的服务。通过划分边界，特别区获得可支持一项特定服务的合适财政基础，使受益地区和征税地区相对称，可以把税收负担扩散到比已有的政府单位更大的地区或相反。
　　对一般政府权力所受的限制也促进了特别区的产生。这些限制包括：对地方政府权力的严格解释；这些政府没有权力在它们的区域内建立不同的税区；缺乏和其他地方政府单位订立合同或为服务的提供承担共同责任的权威。和这些限制相联系，是现存的政府单位管辖区域所带来的，市和县也许太大或太小对于有效率和有能力地履行某些特定功能，如控制空气污染，它们也不合乎某项功能需要的自然边界，如地下水盆地，或者，它们和愿意更多付费以获得特别服务的区域也不重合。[10]
　　郊区居住人口的大量增加。随着大量人口特别是中产阶级居住的郊区化，产生许多新的服务要求：学校、污水管理、道路、公园等。为了得到市政服务而又不必建立一个市政府或实现合并，就在郊区建立了许多小的特别区。特别区不受郊区居民所离开的市中心的控制，还可以跨越各个分割的社区来提供服务。特别区可以提供相对快捷的基本服务，可以代替市政公司成为应付日益增长的公用事业需要的机构。
　　联邦政府的鼓励。联邦政府鼓励了一些特区的发展，特别是环境保护区、排水区、洪水控制区、灌溉区等。联邦政府的许多特别区的建立是为了响应诸如控制污染、保护土壤和城市更新等联邦援助计划，某些联邦拨款计划促进了特别区的发展，因为特别区更容易获得拨款。
　　特别区这种政府形式的广泛存在，反映了美国政府体制中一个重要的特点，即行政的高度分散化以及并存的多个治理机构的重叠管辖。特别区是“导致地方政府权力分割的主要原因也是横向政府间关系的一个主要活动场所”。[11]美国地方行政管理的主要事实之一是管理权在纵向和横向的许多管理者中被高度分割和分散了。托克维尔在170年前的叙述今天似乎仍然有效，“我们已经说过，美国不存在行政集权，也很难在那里见到等级制度的痕迹。美国的地方分权已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步”；[12]“在我看来，美国人几乎把行政从政府中完全独立出来”。[13]尽管一般认为特别区不可能消失，但特别区激起了批评，认为特别区的激增造成了管理权的分裂，防碍综合的规划和政府行动的协调，使得政府的管理更加困难而有悖于效率，使城市的治理更加支离破碎。另外一些人抱怨特别区管理缺乏透明度，委员会脱离了选民或选举官员的控制，削弱了公民对政府官员的监督和约束，易于受到特殊利益集团的影响。
　　本文认为，以美国特区政府形式为代表的自主分立、重叠管辖的政治和行政管理体制有着巨大的优势，下面就以公共事物的实际治理案例和理论简单说明之；本文也认为，这种治理模式只有在更一般的司法和立法制度背景下才能发挥良好的作用，而不是无条件的，对它实际运行中弊端的解决，要注意它运行其中的更基础的制度，而不能把眼光放在多个分立的特别区本身上面。
　　二、特别区的运行：实际案例与理论　和水相关的事物的治理是高度复杂的。水是流动的、难以打包和难以分割以进行市场交易；水资源的利用往往是不同群体和个人共享的；任何水资源的利用都存在复杂的、潜在的好与坏的后果，在不同的群体和个人中存在着高度的相互依赖性。人类现在面临着严重的水危机，那么特区这种政府形式在水事物的治理中能够起到什么作用呢？实际上，美国的特别区中相当一部分就是各种水区（供水区、防洪区、灌溉区、水土保持区等）。[14]下面美国加州西部盆地解决水事物的模式说明特区运行的特点和在水治理中的潜力。[15]