一、中国政府信息公开进程

近30年来，中国处于政治民主化、经济市场化、社会风险化、政府法治化进程中，全球化无疑是推动这一进程的外部力量。毫无疑问，政府信息公开及其制度化既是上述“五化”的要求，也为它们促进和化解提供了助力和保障。

1980年代末，中国一些地方的基层政权组织和基层自治组织试行公开办事程序、公开办事结果、自觉接受群众监督的活动，随后形成了政务公开、审务公开、检务公开，以至村务公开、厂务公开、校务公开等公务公开的潮流，及至1997年执政党十五大肯定了地方和基层的做法，政务公开逐步成为国家政治生活的重要原则和政治体制改革的重要目标。所谓信息公开就是指公共信息的公开，它是政务公开的重要侧面，实际上也是政务公开的主要支撑。而政务公开首当其冲的是政府事务的公开，其前提是政府信息公开。也就是说，在过去20多年来的政务公开实践中，政府信息公开构成政务公开的主体部分，在政务公开中处于主导地位。

毫无疑问，政务公开是政治生活民主化的基本要求，它与经济市场化、社会风险化、政府法治化以及全球化紧密关联。市场化改革的重要效应之一就是促进由配额制、审批制和信息管制等合构的僵化体制的逐步解体，在限制配额制、削减行政审批和破除信息垄断的渐进改革中，自由公平的竞争环境得以形成和改善，市场化改革逐步深入；自1980年代后期以来，政府管理逐步纳入依法行政轨道，官民关系重构促进了参与行政、民主行政的发展。尤其是2004年提出法治政府建设目标以来，政府管理过程日渐开放，参与和监督成为行政过程不可或缺的部分，新型管理方式更加强调行政相对人的主体地位，不断强化着政府与社会、行政机关与公民的合作，从而产生了对政府信息公开更加迫切的要求。随着改革不断深入，经济发展推动社会转型，进入各类矛盾凸现和冲突激化的风险时期。各种社会风险促使政府公开信息，以获取公信力和社会合作。2003年的sars危机对中国政府僵化的应急体制、保密行政以及应对突发性事件的能力提出了挑战，这场危机促使政府反省和改革，并在近几年应对和处置重大公共卫生事件、自然灾害和生产安全事故过程中加大对疫情、灾情等公开的力度，由此也推动了常态化的政府信息公开；从1980年后期开始长达十五年围绕自由贸易与开放市场、透明度原则等进行的“入关”和“入世”的艰难谈判，加速了包括行政审批改革和行政信息公开在内的中国政府改革进程，毫无疑问全球化已经成为中国政府开放和信息公开的重要影响力量。

过去30多年中国改革和发展的重要特征之一是地方“先行先试”，这也反映在近十年来信息公开法治化进程上。中国政府信息公开法治化首先起自地方。2002年广州市颁布实施全国第一个地方政府信息公开条例，2004年上海市政府颁布政府信息公开规定，北京、重庆、郑州、哈尔滨等城市相继制定政府信息公开法规或规章，地方立法为政府信息公开化积累了经验。新世纪以来，中国执政党开始在民主政治建设的意义上使用知情权这个概念，它成为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的前提和保障，并且与选举权、参与权、表达权和监督权构成一个比较完整的公民政治权利体系。知情权成为政务公开的基础性制度要素，并首先在政府管理领域建立了与政府信息公开义务的对应，形成了政府信息公开法治化的制度逻辑。2007年4月《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布并于2008年5月1日起施行，为规范政府信息公开、提高政府透明度、促进依法行政以及公民、法人和其他组织依法获取和利用政府信息提供了制度保障。与此相适应，2010年4月，全国人大常委会修改国家保密法，针对定密随意、解密不及时以及国家秘密范围过宽等问题，确立了定密责任人、定密程序、保密期限等制度，为平衡政府信息公开和保守国家秘密的冲突提供了制度支持。

二、政府信息公开的问题与展望

与社会公众对政府信息公开的期待、开放政府建设的要求以及知情权应有的效应相比，中国政府信息公开的观念、水平明显不足。直到2005年9月，因自然灾害造成的人员死亡人数以及相关情况才不再保密。尽管2004年上海市就出台了政府信息公开规定，但2009年面对民间组织要求公开政府预算的申请却以政府财政属于国家秘密为由拒绝公开。各级政府及其部门都不同程度地存在着避重就轻选择公开的现象，据有关调查资料显示，关于政府领导与机构、政策法规、办事指南、人事任免等信息公开的有效百分比超过了80%；建设与提案、财务信息、统计数据等信息公开的有效百分比均没有超过50%，财务信息公开的有效百分比仅为28.3%。中国软件测评中心发布中国政府网站绩效评估2010 年度报告显示，在对73个国务院部委及相关单位网站评估中，仅有18家在60分以上，占总体比例的31%。另外，北京大学公众参与研究与支持中心、耶鲁大学法学院中国法律中心合作的“中国政府信息公开观察”项目对43个国务院下属机构和32个省级行政单位进行评估，该项目发布的《中国行政透明度观察2009年度报告》显示，仅有银监会和商务部勉强达到60分的及格线，省级行政单位中有18个不及格。

更重要的是，政府信息公开的政治效应受到一定程度的限制。政府信息公开不仅满足行政相对人的知情权，更重要的是通过满足知情权来维护行政相对人在政府主导的行政过程中的主体性地位，通过知情权的实现参与行政过程，监督行政行为，防止行政侵权，维护自身的实体性权利。从总体上讲，政府信息公开与保护行政相对人权益密切关联，这不仅影响了公众参与行政的成效，也限缩了政府信息公开的效应。政府信息公开要求申请人与相关信息存在利害关系，使得政府信息公开的效应大都局限在保障相对人权益的层面上。

从发展趋势上看，政府信息公开制度需要进一步完善，政府信息公开法治化至少需要在两个方面加以推进，一是完善信息法治体系，制定政府信息公开法，进一步协调与国家保密法的关系，并照应商业秘密保护、个人信息保护等；二是完善信息公开诉讼制度，明确政府信息公开案件受理标准和审理原则，最高法院正在就有关信息公开诉讼的司法解释征求意见。人们期待法院能够成为推动政府信息公开的重要力量，能够为行政相对人的知情权、信息权提供司法救济。

另一个更为重要的趋势是，政府信息公开的深化发展将产生一定的政治效应。政府是政治的一部分，在中国尤其如此。与村民自治、司法改革等相比较，法治政府建设作为政治体制改革的突破口，在中国更具有可行性与实效性。法治政府建设关系到政权各部门关系的重构，必然带来政治生态的良性变化，由此促进治国理政在理念、体制、方式等多方位的重大变革，这是中国民主政治发展的方向。从这样的意义上讲，政府信息公开不仅关涉到行政程序意义上的知情权和公民权益保护，更关涉到民主政治意义上的知情权，关系到对政府与官员的监督和政治清廉。政府财政和官员财产信息属于政府信息的关键部分，与政府部门和官员有着更为直接和深刻的利益关系，并与国家秘密和个人隐私纠缠在一起，合成为政府信息公开的瓶颈。深化政府信息公开，需要在政府财政预算公开和官员财产申报方面有所突破，这既是建设阳光政府更是促进政治廉洁的根本需要。

三、余论

2010年度全球知名人物阿桑奇创办的“维基揭秘”以“人民的情报机构”自居并宣称：“我们相信，政府活动的透明导致腐败的减少、治理的改善，令民主政体更加强大。……所有的政府都会因自己的人民以及世界共同体的监督而获益，而这种监督有赖于信息。”我们不一定能够接受一个完全没有秘密的社会，不一定赞同对互联网技术的过度使用和滥用，但阿桑奇事件的效应值得关注。2010年11月，中国执政党中央纪委、中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。执政党党务公开无疑是中国政务公开的关键，逐步推行党务公开，与政府信息公开形成联动，实践的是通过透明化、公开化促进政治民主化的逻辑。
 
【作者简介】
肖金明，山东大学法学院教授。