【出处】中国民商法律网
【关键词】民事执行监督
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、明确对民事执行的检察监督方式，是实现民事诉讼法中法律监督原则的要求

　　我国现在并无检察机关对法院民事执行工作进行监督的统一实践，许多人认为这是因为我国民事诉讼法第十四条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，不包括对法院民事执行工作的监督。这一看法并不正确。

　　全国人大法律工作委员会王汉斌主任在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法（试行）〉（修改草案）的说明》中指出：“执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严，有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的社会经济秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难的问题比较突出。”很明显，民事诉讼法第十四条规定的检察监督原则，包括了对民事执行活动的监督。1990年9月3日最高人民法院、最高人民检察院发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》规定：“根据人民法院组织法、人民检察院组织法和民事诉讼法、行政诉讼法的有关规定，最高人民法院与最高人民检察院商定，在部分地方开展民事、经济、行政诉讼法律监督的试点工作。”其中“四川、河南进行民事诉讼法律监督试点；天津、吉林进行经济诉讼法律监督试点”。在此，也并未区别“民事审判”与“民事诉讼”之不同，实际上是将二者等同对待，并且明确规定对法院的民事执行工作可以进行监督。

　　民事诉讼法中检察监督原则所包含的对民事执行的检察监督制度并未有效建立起来，其真正原因是缺乏对执行程序进行检察监督的具体措施与程序的规定，导致检察机关在试图按民事诉讼法第十四条规定对执行工作进行监督时，找不到关于执行监督的方法与程序的规定，法院也以“无法可依”作为拒绝检察机关监督的理由。

　　因此，为落实民事诉讼法检察监督原则中的对民事执行进行监督的要求，必须规定具体的监督方法与程序。

　　二、对民事执行工作实行法律监督的实践

　　虽然民事诉讼法没有关于对执行程序进行法律监督的具体方法和程序的规定，但因为毕竟有了关于对民事审判（包括执行）实行法律监督的原则性规定，并且法院的执行工作也确实有着对检察监督的实际需要，一些地方的检察机关已经开展了对民事执行工作的监督尝试，一些地方的人民法院也与检察机关就如何通过检察监督解决民事执行中存在的问题达成了共识。目前实践中尝试使用的监督方法主要有如下几种：抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督，另外还有要求说明理由通知、查处职务犯罪等监督方式。

　　1.抗诉。抗诉本是民事诉讼法第一百八十五条关于检察机关对生效判决、裁定的监督方法，因为该条并未对可以抗诉的民事裁定作出任何限制，故一些检察机关对执行程序的裁定进行了抗诉，一些法院也曾受理。但自1995年最高人民法院发布《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》之后，人民法院就不再配合此类执行监督方法。

　　2.检察建议。2000年最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：（一）原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；（二）原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；（三）人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；（四）应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”其中的第（二）、（四）项规定就成为检察机关以检察建议的方式对民事执行工作进行监督的法律依据。从实践的情况看，使用这种方式对民事执行工作进行监督也最为普遍。

　　在实践中，检察建议遇到的最大问题就是其效力问题。现行法律未明确规定检察建议的效力，导致法院对检察建议不予理睬或不予答复，这不仅有损检察机关的权威，而且挫伤了检察办案人员的工作积极性。

　　3.监督意见。自2003年起，海南省检察院对法院民行案件执行中存在的错误所发的法律文书，不再称“检察建议书”或“检察意见书”，而是统一称为“监督意见书”，他们认为“监督意见书”更符合检察机关的主体身份和地位，也更能彰显法律监督的分量和意义。并且监督意见书直接发给法院院长。实践证明，这种做法也更能引起法院的重视。

　　4.纠正违法通知。《人民检察院刑事诉讼规则》规定了纠正违法通知书的检察监督方法，其第三百八十六条第一款、第三款规定：“人民检察院发现公安机关或者公安人员在侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中有违法情形的，应当及时提出纠正意见。”“对于情节较重的违法情形，应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。”但在民事行政诉讼的法律监督规定中却没有这一制度。

　　与检察建议或监督意见相比，纠正违法通知书看起来有更大的强制性，也正因为如此，有的法院的抵触情绪更大，通常以没有根据为由拒绝接受；有的法院认为检察机关既然有权对民事执行工作进行监督，其监督方式可以探索，也愿意接受此种监督方式，本着有过则改的原则处理此类执行监督案件。

　　5.暂缓执行建议。暂缓执行检察建议是检察建议的一种，有的是检察机关在办理民事、行政抗诉案件中对将来可能造成执行回转困难的案件提出的，也有的是在对法院民事执行活动进行监督中提出的。最高人民法院在2000年《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中认为检察机关不应提出此类建议，但一些地方的检察机关和其他有关部门仍在尝试进行这项工作。

　　6.现场监督。与前述几种监督方式属于事后监督不同，现场监督是一种事中监督，或者被称为同步监督。1990年9月3日最高人民法院、最高人民检察院发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》规定的法律监督的方式包括：“应人民法院邀请或当事人请求，派员参加对判决、裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。”这里面包括了参与执行的现场监督方式。实践中，通常是由法院邀请，或者由地方党委、人大安排，对民事执行中的重大、疑难、复杂等案件，由检察机关派员到执行现场，支持法院依法执行，对发现的问题及时向法院提出。一些法院希望检察机关通过此类方式支持法院的执行工作，并通过人大、党委等部门做工作要求检察机关参与执行活动，进行现场监督，但也有人对此提出不同意见。

　　7.其他与执行监督相关的方式。这包括：其一，查处民事执行中的职务犯罪行为。这种传统的行使职权方式尽管与民事诉讼法律监督在内容、对象上并不相同，但在客观上也产生了对民事执行进行监督的效果。其二，要求说明理由通知。如有的地方检察机关对于执行申诉案件认为有疑问的，要求法院执行部门说明理由，就法院的答复理由再进行审查，这种方法方便了检察院的监督，也有利于与法院的沟通协调。其三，参与执行和解。事实上，这是在帮助法院化解执行中的当事人争议难题，而不是一种监督方式。

　　三、建立科学合理的执行监督方法与程序

　　明确具体的执行监督方法与程序，是真正建立执行监督制度的基础，而执行监督方法与程序是否科学合理，也是执行监督制度是否科学合理的标志。

　　笔者认为，设计科学合理的执行监督方法与程序，需要首先了解执行中存在的问题及原因，明确监督的不同对象，进而针对不同的对象所存在的不同问题，提出有针对性并且具有可操作性的有效的监督方法；检察监督作为执行工作中的外部监督方式，应与执行程序中的自我监督方法相区别、相结合；检察监督的方法与程序必须确保监督的效果，而非单纯地增加环节与过程。

　　依照上述原则，检察监督的方法与程序应当包括如下几方面的内容：针对不同的执行行为所设计的监督方法；检察机关有效行使监督权的程序保证；法院处理检察机关提出的执行监督案件的方法与程序，以及保障监督效果的机制。

　　现在面临的第一个问题是：所设计的监督模式是事前监督、事后监督还是事中监督（过程监督）?一般的，作为检察监督的制度要求，应该是事后监督而非事前监督；保障国家法律的统一与正确实施的任务应当首先通过执法和司法机关来完成，通过建立与完善执法和司法程序来完成，而不能试图通过监督机关的无处不在的督促来完成，因为这样做只能是导致执法和司法机关“撂挑子”、“怠工”，效果适得其反。但在某些情况下，适当的事中监督也可能有利于执行工作的开展，事实上，在很多地方，法院很愿意检察机关参与其认为“难办”的案件，因为检察机关的参与会帮助其克服一些单靠自身无法克服或难以克服的困难。比如检察机关可以帮助法院向执行当事人做一些解释说服工作、对试图抗拒执行的当事人形成威慑，甚至可以作为执行中发生的一些事件的见证人。当然，从制度设计上看，这类必要的现场监督，即事中监督，更好地体现了检察监督支持法院依法执行的宗旨，更能说明检察监督并非对法院进行单一的制约，更非一些人担心的对法院执行工作“增加困难”。因此，除了一般的采用事后监督的方式外，必要的事中监督，即现场监督，同样重要。

　　即便是大家公认的事后监督，其实也有不同的理解。“事后”中的“事”，是指案件还是事件？或者说，“事后”是指执行案件全案的完结，还是执行案件中需要监督的事件已经发生？需要监督的事件应当是已经结束还是只要发生而不问其是否已经结束？对此分歧的解决对于事后监督制度的设计至为重要。有人认为，事后监督是指全案的结束，在执行期间，检察机关不应介入。这一观点似有道理，但其实并不成立。检察监督的对象是法院的执行行为而非案件本身，法院的民事执行行为中，最应监督的首先是执行程序中的裁定，除执行终结裁定标志着案件的结束外，其他裁定都是在执行过程中作出的，对执行裁定的监督当然无需等到执行案件完结。所谓“事后”是指执行活动中需要监督的事件已经发生，并非案件已经执行完结。即便是对执行过程中已经发生的事件，亦无需事件已经完结。对某些执行活动的监督，当然是在该事件已经完结后，比如对执行中裁定和决定的监督，都只能是在该裁定或决定作出并送达当事人后，即该裁定或者决定生效后，检察机关才有必要监督；但对于某些执行活动，比如违法的滥用职权行为，只要该行为已经发生，即应依法监督，如果以该行为尚未完结为由拒绝监督，则会造成更为严重的后果，与法律监督的本来目的相悖；而对于违法的怠于履行职责的行为，则只能是该不作为尚在持续中（尚未完结）时，才有进行监督要求其依法作为的必要，已经结束的不作为行为不能成为要求依法作为的监督对象。

　　对于需要监督的法院民事执行活动，依不同的标准可以有不同的分类。学理上通常将执行行为划分为执行决定（命令）行为、执行实施行为和执行裁判行为，但也可以有其他划分方式，比如违法行为与不当行为，严重违法行为与一般违法行为，作为与不作为，执行裁定行为与其他行为，等等。

　　如果将执行中的行为区分为两种，以书面形式表现出来的执行裁定和执行决定为一类，其他非以书面形式表现出来的行为（或可称为事实行为）为一类，分别规定不同的监督方式，即对前者采取抗诉的方式进行监督，对后者采取监督意见的方式进行监督。但几经斟酌，笔者更倾向于另一种分类设计，即对于执行中的裁定，仍采用抗诉的监督方式，对于执行裁定以外的执行活动，包括执行决定、执行实施行为以及执行中的不作为，则采用纠正意见的方法。这是因为：抗诉和监督意见是全新的监督方法，与现有的民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的监督方法完全不同，这导致了民事执行监督制度与其他监督制度难以衔接，也使得整个法律监督制度复杂化。抗诉方式在现行民事诉讼法中虽然明确规定产生再审的效果，但在民事执行制度中则可以有不同的规定，对此类抗诉案件，人民法院应当组成合议庭进行审理，不再将对执行裁定的抗诉与再审联系起来，从而实现对法院裁定实行法律监督方式的一致。同样出于尽量与现行规定保持一致的考虑，因现行民事诉讼法仅规定可以对判决、裁定进行抗诉，对于执行裁定以外的其他需要监督的执行活动，则不能适用抗诉的方式。在此，笔者参考了刑事执行监督的纠正意见制度，例如刑事诉讼法第二百二十二条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”这样，对于执行裁定以外的其他需要监督的执行活动，也采用纠正意见的方式，实现了在监督方式上与现行有关规定的一致，如此建立起来的民事执行监督制度既简明扼要、清晰准确，又不影响监督效果。

　　这样，民事执行监督的方法，可以归为三种，即对于执行裁定的抗诉，对于执行中其他活动的纠正意见，以及参与执行的现场监督。

　　考虑到执行案件时效性的要求，对检察机关提出抗诉或纠正意见的监督案件，人民法院应当组成合议庭进行审理，并在一个规定的较短的期限内作出裁定，对于这个裁定，检察机关如有不同意见，可以再向上一级法院提出抗诉。这样，就基本完成了关于民事执行的法律监督的框架设计。

　　在这一框架的基础上，还需要对执行监督的程序完善设计，通过这一程序性的设计，实现如下目的：其一，检察机关在行使监督权时的规范性。需要明确规定行使监督权的条件、方法、程序及其他相关规定。其二，法院在审理检察机关监督案件时的规范性。这需要解决审理方法、审理范围、审理程序、检察机关在审理中的地位与作用，以及其他一些相关问题。其三，法律监督的效果保障。这主要是法院和检察院为保障监督效果而需要做的其他工作，如两院应在法院审理检察监督案件中进行必要和有效的沟通，以避免或减少因缺乏有效沟通而产生的不必要的意见分歧或争执。从实践以及外国的一些做法来看，这些沟通方法包括法院在作出裁定前征询检察机关意见、检察员列席合议庭和审委会等。




【作者简介】
孙加瑞，单位为最高人民检察院。