【出处】《人民检察》2008年第22期
【摘要】人民检察院是国家法律监督机关，依法负有对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼进行法律监督的职责，但是，近年来，关于人民检察院应否对人民法院民事执行活动进行监督一直存在争议，本文从民事执行检察监督的合理性，民事执行检察监督的对象、具体内容、程序构建、制度保障等多个方面对这一问题展开探讨，以期推进民事执行检察监督的有效开展。
【关键词】民事执行；检察监督；程序构建
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、问题的提出

　　民事执行是实现生效法律文书内容的重要保障,它不但关系到当事人被审判机关、仲裁机构及其他有权机构确认的权利能否顺利实现，而且关系到国家法律的权威与尊严能否得以维护。因此，规范民事执行权的运行，建立高效、公正的民事执行机制，在国家法律和社会生活中具有十分重要的作用。

　　根据我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。然而，近年来，关于人民检察院是否应当对人民法院民事执行活动进行法律监督的问题，有关各方争论激烈。有的认为，外部监督是预防腐败的一剂良方，要解决我国目前实践中比较严重的“执行乱”问题，单纯依靠人民法院的内部监督难以达到预期目标，检察机关作为国家法律监督机关，在规范执行行为、防止执行权滥用以及支持法院依法执行方面能够发挥明显作用。因此，应当加强民事执行检察监督并细化相关法律规范。[1]有的则认为，民事执行检察监督的实际效果可能并没有“加强论”者预期的那样好，甚至可能使民事执行工作更加困难，检察机关完全可以通过查处执行人员职务犯罪的方式实现执行监督，因此主张取消民事执行检察监督制度。[2]

　　笔者认为，实行民事执行检察监督的合理性、合法性和必要性本身是不容置疑的。首先，从理论上说，权力必须接受监督，否则就会导致权力滥用。因此，只要承认民事执行机关行使的民事执行权是国家公权力，就必须为该种权力的行使设定有效的监督机制。其中，权力监督是民事执行权监督机制中不可或缺的组成部分。其次，人民检察院是宪法规定的法律监督机关，只要认为民事执行是一种法律实施行为，就得认可该行为必须接受人民检察院的监督。从目前的理论研究情况来看，尽管人们对于民事执行行为是否为司法行为的问题有所争议，但对于它是法律实施行为应当是没有争议的。因此，对民事执行行为进行检察监督具有坚实的宪法基础。再次，从民事执行的现实情况来看，目前，“执行难”、“执行乱”的问题相当突出，民事执行领域中的腐败现象亦非鲜见，严重损害了国家法律的权威和尊严，破坏了人们的法治信念。究其原因，“现行的执行权运行机制最大的弊端就是权力缺少有效的监督和制约，执行员权力太大，很多问题的发生都是由此造成的。”[3]对民事执行权的运行实施检察监督，对于实现私权、维护法律的权威和尊严、增强法治信念是十分必要的；确立民事执行检察监督原则，并构建具体可行的法律监督机制，具有坚实的理论和实践基础。

　　二、民事执行检察监督的对象

　　民事执行检察监督的实质是检察权对民事执行权的控制，其目的在于防止民事执行权超越应然的作用范围或者违反既定的运行程序。由于民事执行权的作用与运行是通过民事执行机关实施的民事执行行为体现出来的，所以民事执行检察监督的具体对象应当是民事执行行为。

　　笔者认为，民事执行权由执行命令权、执行裁判权和执行实施权三种亚权力构成，相应地，民事执行行为可分为执行命令行为、执行裁判行为和执行实施行为三种基本类型。执行命令权和执行裁判权集中体现了民事执行权的司法权属性，在性质和功能上与民事审判权完全相同。因此，无论是从理论还是从现行法律规定来看，人民检察院对分别体现执行命令权和执行裁判权的执行命令行为和执行裁判行为实行检察监督，应当不会有什么障碍。

　　执行实施权体现的是民事执行权的行政权属性，对体现该权运行的执行实施行为是否可以进行检察监督以及如何进行检察监督的问题，可能会有争议。有人可能认为，既然执行实施权是一种行政权，就不应当设计出类似检察权对审判权的检察监督机制，而应当设计出类似检察权对行政权的制约机制，或者通过追究执行人员职务犯罪的方式实现对执行实施行为的监督。但是，笔者认为，首先，执行实施权体现了民事执行权的行政权属性，并不意味着执行实施权就是行政权，执行实施权的基本属性还是相对独立、处于司法权与行政权边缘的民事执行权，将执行实施权完全等同于行政权是不妥的。其次，从性质上看，追究相关人员刑事责任属于刑事诉讼的范畴，在这一过程中，检察机关行使的不是民事执行检察监督权，因此追究相关人员刑事责任并不是民事执行检察监督的方式。

　　正因为执行实施权的基本属性是民事执行权，所以对执行实施权的监督应当适用民事执行监督的有关规定，体现民事执行监督的特殊性。同时，民事执行权是完整的国家公权力，对该权力的监督当然应当包括对其下位权的监督，否则就会因监督不全面而有损监督的效果。因此，对民事执行权的检察监督，应当包括对执行实施权的监督，检察机关应当有权对执行实施行为进行监督。

　　综上所述，民事执行检察监督的对象不仅包括执行命令行为、执行裁判行为，还包括执行实施行为。具体而言，从行为的性质来看，民事执行检察监督的对象既包括积极的作为，也包括消极的不作为；从行为的后果来看，民事执行检察监督的对象既包括民事执行程序中作出的裁定，也包括民事执行程序中作出的决定或者命令。

　　三、民事执行检察监督的具体内容

　　（一）民事执行检察监督的时机

　　根据现行民事诉讼法的规定，人民检察院对于人民法院的审判活动实行事后监督，即人民检察院认为已经发生法律效力的判决、裁定具有法定抗诉事由的，可以向人民法院提起抗诉。那么，如果确立民事执行检察监督体制，人民检察院对于人民法院的执行行为是否也只是实行事后监督呢？笔者认为，一方面，监督的基本功能是纠错，一旦认定执行行为确有错误，人民检察院就应当启动监督程序，要求人民法院予以纠正。因此，事后监督必不可少。另一方面，民事执行是实现私权的最后程序，在该程序中发生的错误后果往往非常严重———直接关系到债权人的债权能否实现、国家法律的权威能否维护。因此，应当采取一切可能的措施，防止错误的发生。作为国家法律监督机关，检察机关如果能够依法预防和阻止错误的发生，其意义当然非同一般。这样，在民事执行程序中引入事中即现场监督机制也是完全必要的。

　　从民事执行的基本规律和我国民事执行的实践现状来看，对于执行命令和执行裁判行为，可以实行事后监督，即人民检察院认为人民法院的执行命令或者执行裁判行为违反法律规定的，可以提起监督要求纠正；对于执行实施行为，应当实行事中和事后相结合的监督，即人民检察院可以参与某些执行实施行为，进行现场监督，预防或者即时要求纠正违法的执行行为，也可以对确有错误的执行实施行为进行事后监督，要求人民法院纠正。其中，对于可以进行事中监督的行为，应当由法律作出明确规定。从民事执行实践的需要来看，对于下列三种执行实施行为，人民检察院可以实行事中即现场监督：（1）容易形成争议且出错后果难以弥补的执行实施行为，如标的物评估、拍卖、变卖或者以物抵债行为，执行款物分配行为；（2）容易形成争议且相关证据难以固定的执行实施行为，如责令退出土地、迁出房屋等执行行为；（3）执行机关认为确有必要由检察机关进行现场监督的执行实施行为。

　　（二）启动民事执行检察监督的原则与例外

　　启动民事执行检察监督的原因，涉及的是检察机关是主动地还是被动地对执行机关的执行行为进行监督的问题。它取决于对以下两个问题的回答：一是检察机关是否可以自主启动民事执行检察监督程序；二是执行机关是否可以主动要求检察机关对其执行行为进行监督。从理论上看，作为国家法律监督机关，人民检察院应当对法律的运行情况进行监视、督促。因此，人民检察院可以依职权自主启动民事执行检察监督程序。但是，在实践中人民检察院不可能全程跟踪每一个执行案件，难以主动发现执行行为存在的所有错误。同时，民事执行检察监督还要尊重当事人的处分权，只要当事人行使处分权时不损害国家或者社会公共利益，不侵害他人的合法权益，人民检察院就不应当干预。这样说来，民事执行检察监督应当坚持被动监督的原则，即除非涉及国家或者社会公共利益，只有经他人要求才能启动民事执行检察监督程序。

　　根据被动监督的原则，执行当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定、侵害其合法权益的，有权要求人民检察院启动民事执行检察监督程序，督促人民法院纠正违法的执行行为。理论上和实践中应当对此都不会有异议。但是，笔者认为，除了当事人、利害关系人可以申请人民检察院对人民法院的执行行为进行检察监督外，人民法院也可以主动邀请人民检察院对其执行实施行为进行监督。如在执行标的物的评估、拍卖程序中，人民法院在必要时可以邀请人民检察院进行现场监督。人民法院主动邀请人民检察院进行执行监督，不但有利于确保执行行为的合法性，预防争议的发生，而且有利于充分实现民事执行检察监督的补强功能，有利于民事执行的顺利进行。

　　作为被动监督原则的例外，人民检察院认为人民法院的执行行为违反法律规定，损害国家或者社会公共利益的，可以主动进行监督，要求人民法院及时纠正。具体而言，包括两种情形：一是人民法院的执行行为违反法律规定，损害了国家或者社会公共利益，但执行当事人、利害关系人都没有申请人民检察院进行检察监督；二是执行当事人、利害关系人在执行程序中恶意串通损害国家或者社会公共利益。

　　（三）民事执行检察监督的具体方式

　　根据现行民事诉讼法的规定，对于人民法院的民事审判活动，检察监督的具体方式是通过抗诉引起再审程序。目前，在研究民事执行检察监督的程序设计时，大多数人都主张将抗诉作为民事执行检察监督的方式之一。但是，笔者认为，抗诉不宜作为民事执行检察监督的方式。首先，民事执行不同于民事审判，人民检察院对人民法院执行行为进行的监督，与诉或者审判无关，其具体方式自然不宜称为“抗诉”。其次，在民事执行检察监督制度中援用民事诉讼中的抗诉制度，可能导致民事执行检察监督误入歧途。根据现行法律的规定，抗诉的后果是人民法院启动再审程序对案件进行再审。但是，民事执行检察监督并非一定引起再审程序，甚至极少启动再审程序，而是督促人民法院重新审查或者重新采取执行行为，纠正执行错误。援用“抗诉”的提法不但无法体现民事执行检察监督与民事诉讼检察监督的不同，而且可能使民事执行检察监督走入单纯引起再审程序的误区。

　　既然不宜以抗诉作为民事执行检察监督的方式，有人可能认为，民事执行检察监督的具体方式可称为“抗执”。但是，笔者认为，“抗执”的称谓更不可用。这是因为，“抗执”的提法可能引起与民事执行检察监督的实质背道而驰的歧义。“抗执”可能会引起“对抗执行”或者“抗拒执行”的误会。事实上，民事执行检察监督不但不会“对抗”或者“抗拒”执行，而且具有“补强”执行的功能。[4]“抗执”的提法，不但无法补强民事执行的功能，而且可能完全曲解民事执行检察监督的目的，因而是不适宜的。

　　为了使概念清晰而明确，笔者主张将民事执行检察监督的具体方式直接称为检察监督，人民检察院提起民事执行检察监督的法律文书可以称为“民事执行检察监督意见书”。“监督”明确了人民检察院参与民事执行程序的目的，体现出其中的强制性；“意见”既便于人民检察院说明自己的倾向性结论，又能确保人民检察院不直接介入执行程序，更不越俎代庖去实施执行，保持监督者的超然地位。其中，进行事后监督时，人民检察认为人民法院的执行行为存在错误的，应当通过向人民法院递交“民事执行检察监督意见书”，说明提起监督的事实和法律依据，并要求人民法院依法纠正错误；进行事中监督时，人民检察院应当在现场提出监督的结论性意见，要求人民法院立即纠正错误，并及时向人民法院递交“民事执行检察监督意见书”具体说明提起监督的事实和法律依据。

　　四、民事执行检察监督的程序构建

　　执行机关如何对待和处理检察机关提起的执行监督，是民事执行检察监督机制的核心问题之一。根据现行民事诉讼法的规定，民事审判检察监督的后果是启动再审程序，由人民法院对案件进行再审。但是，民事执行检察监督的对象是人民法院的执行行为，该行为是审判程序的后续行为，具有相对独立性，因此民事执行检察监督的后果不必与民事审判监督一样，没有必要由人民法院对案件进行再审。[5]同时，人民检察院毕竟没有民事执行权，不能直接采取执行行为，也不能替代人民法院直接纠正执行错误，而只能行使检察监督权通过公权力对公权力的监督，督促人民法院纠正执行错误。因此，进行民事执行检察监督，必须确保既能有效纠正执行错误，又不至于造成权力运行体系混乱。

　　笔者认为，为了实现民事执行检察监督的目的，同时适应民事执行效益优先原则的要求，在民事执行检察监督的效力问题上，应当坚持以下三个原则：第一，执行机关必须充分重视检察机关提出的民事执行检察监督意见，不能对其置之不理或者敷衍了事；第二，尽量避免由于检察监督机关与执行机关在民事执行检察监督意见正确与否问题上的争执而拖延正常的执行进程；第三，确保将民事执行检察监督与执行机关的内部监督有效结合起来，以实现公权力之间的协调配合。为了实现上述原则的要求，笔者认为民事执行检察监督的程序构建应当做到以下几点：

　　首先，民事执行检察监督应当实行同级监督，即由实施民事执行行为的人民法院（即执行法院）的同级人民检察院首先提起检察监督，而不实行现行民事诉讼法规定的民事审判监督“上级抗”模式。与执行法院同级的人民检察院，与执行法院之间的时空距离最近，对执行行为以及执行案件的相关信息的掌握最为全面，由它进行民事执行检察监督，相关信息传递与反馈速度最快，同时方便当事人、利害关系人提出申请，从而有利于提高民事执行检察监督的效率，也更方便实践操作，确保民事执行检察监督的实际效果。

　　其次，人民法院收到人民检察院提出的民事执行检察监督意见书后，必须组成合议庭对检察监督意见涉及的执行行为进行审查，该执行行为涉及执行当事人、利害关系人利益的，应当通过听证等方式听取其意见并对相关证明材料进行审查。经审查，认为检察监督意见成立的，立即纠正错误的执行行为，并制作书面文件答复提起监督的人民检察院；认为检察监督意见不成立的，书面答复提起监督的人民检察院并说明理由。

　　再次，提起监督的人民检察院不满人民法院的答复意见，且认为有必要继续督促其纠正错误的，应当建议上一级人民检察院提起检察监督。上一级人民检察院经审查认为建议理由成立的，应当向其同级人民法院提出检察监督意见书。收到检察监督意见书的人民法院应当通知下级人民法院将相关案卷移送至本院，并组成合议庭对检察监督意见书涉及的下级人民法院的执行行为进行审查，该执行行为涉及当事人、利害关系人利益的，应当听取其意见并审查相关证明材料。经审查，认为人民检察院提出的检察监督意见成立的，责令下级人民法院立即纠正错误的执行行为或者采取提级执行、指定其他人民法院执行等措施，同时书面答复提起监督的人民检察院；认为人民检察院提出的检察监督意见不成立的，书面答复提起监督的人民检察院并说明理由。收到答复的人民检察院应当将答复副本转交建议提起检察监督的人民检察院。收到答复副本的人民检察院不得就该执行行为再次提起检察监督；若不满人民法院的答复，且认为相关人员涉嫌职务犯罪的，应当移送相关部门处理。

　　五、民事执行检察监督的保障

　　人民检察院进行执行监督，是一种公权行为，具有独立性。人民检察院不能完全根据执行当事人或者执行法院的意见来办理执行监督案件，而必须具有自己的独立判断。进行必要的调查，核实有关情况，是确保人民检察院判断准确性的重要途径。因此，应当赋予人民检察院对与执行行为以及执行案件有关的情况进行必要的调查的权力。

　　人民检察院在民事执行检察监督程序中所做的调查，既包括向执行当事人及其他有关单位、人员了解情况，也包括调取有关档案资料。保存在执行机构的法律文书档案，即案件的卷宗，包含着执行案件的许多重要信息，能够反映执行程序、执行方式、执行内容的全貌，是检验执行行为是否合法与适当的重要证明资料。因此，人民检察院作出检察监督决定后，认为确有必要调取执行案卷的，应当有权向执行机构提出调卷要求。人民检察院提出调卷要求是一种公权行为，因此，执行机构应当配合，即根据要求提供案卷。

　　此外，人民检察院认为人民法院的执行行为确实存在错误，且继续实施该执行行为或者采取进一步执行措施将造成难以弥补的损害的，可以在民事执行检察监督意见书中提出暂时停止实施该行为或者不再采取进一步执行措施的暂缓执行建议，以维护执行程序的公正性和正常的法律秩序，防止造成难以弥补的损害。由于人民检察院行使的监督权是一种公权力，所以收到包含暂缓执行建议的检察监督意见书的人民法院原则上应当暂缓执行。但是，人民法院认为人民检察院的暂缓执行建议是基于对事实的错误认定或者违反法律的禁止性规定的，可以书面答复人民检察院不予采纳该建议。对于赋予人民检察院建议暂缓执行的权力的规定，有些人可能会存有忧虑，害怕此规定可能导致执行效率降低，产生新的“执行难”。笔者认为尽管此种忧虑可以理解，赋予人民检察院暂缓执行建议权有利有弊，但此种忧虑和弊害不足以成为拒绝赋予人民检察院暂缓执行建议权的理由。首先，立法者不能把每一个执法者都看成企图滥用权力的人，否则法律制度根本不可能建立；即使执法者可能滥用权力，也不能以此为由拒绝赋予其权力，否则社会管理无法进行。明智而现实的做法是通过更为完善的制度建设预防拥有权力的人滥用权力，而不是拒绝赋予权力。因此，赋予人民检察院建议暂缓执行的权力，并不意味着人民检察院就一定会滥用该权力并导致执行程序无法连续进行，也不意味着人民检察院一定会对每个案件都建议暂缓执行。其次，赋予人民检察院建议暂缓执行的权力，其实是为人民法院的执行工作设立了一种全新的保障机制，有利于提高执行工作的合法性和公正性，从而有效防止因执行错误而产生大量新纠纷甚至国家赔偿案件，对执行工作和社会安定十分有利。

　　毫无疑问，无论是在理论上还是在实务中，关于是否应当以及如何进行民事执行检察监督的问题还会发生争议。但是，笔者认为，无论怎么争议，权力必须接受监督这一普遍原则是不容置疑的。面对我国目前民事执行的现状，我们应当从全局出发，高瞻远瞩，做出具有战略预见性的抉择，建立和完善民事执行检察监督机制，在确保民事执行权顺利运行的同时，维护法律的权威性以及当事人、利害关系人的合法权益，促进社会和谐与发展。




【作者简介】
谭秋桂，中国政法大学教授。


【注释】
[1]汤维建．检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督[N]．检察日报，2002－7－17．
[2]赵晋山，黄文艺．如何为民事执行监督开“处方”[N]．光明日报，2007－8－27．
[3]沈德咏，张根大．中国强制执行制度改革——理论研究与实践总结[M]．北京：法律出版社，2003．60．
[4]民事执行检察监督具有的“补强”民事执行功能，主要体现为三个方面：一是增强民事执行的抗干扰能力，有利于人民法院对抗地方保护主义、熟人社会等形成的执行干扰；二是增强民事执行的公信力和权威性，有利于当事人乃至整个社会接受人民法院的执行结果；三是增强民事执行的自我预防和纠正错误的能力，有利于人民法院执行工作人员提高依法执行的自觉性。
[5]人民检察院如果认为执行行为的错误源于审判程序的错误，应当按照民事审判检察监督的程序提起抗诉，而不是按照民事执行检察监督的程序提起监督。换言之，此时进行的检察监督是民事审判检察监督而不是民事执行检察监督。