【出处】《西南政法大学学报》2005年第6期
【摘要】审判委员会制度是我国一项重要的司法制度，在司法实践中曾经起到了积极的作用，但现已不能完全适应我国审判工作日益发展的需要，必须予以改革。审判委员会的性质应当是审判管理组织，而不是司法审判组织。审判委员会的功能存在异化现象，需要加以重构。重构后的审判委员会功能应当包括司法指导功能、司法监督功能、司法整合功能和司法审议功能。其中，司法指导功能是审判委员会的主要功能。审判委员会的功能不是一成不变的，在法治进程的不同阶段，审判委员会的各种功能都有此消彼长的可能。只要牢牢地把握审判委员会所具有的审判管理的本质，审判委员会制度的改革才能走上正轨，审判委员会制度才能焕发出青春和活力。
【关键词】审判委员会；审判管理组织；功能；异化；重构
【写作年份】2005年


【正文】

　　近年来，一些法院在“公正与效率”观念的主导下，积极探索增强司法能力的途径，尝试进行了审判委员会制度改革，积累了有益的经验。但总的来看，我国审判委员会制度改革尚未取得实质性的进展，审判委员会存在的效率低下、背离程序公正及功能异化等问题远未解决，审判委员会制度甚至成为限制司法能力提高的“瓶颈”。笔者认为，改革审判委员会制度，关键是要在审判管理的层面上重新界定审判委员会的性质，并对审判委员会的功能进行调整和重构，同时减少审判委员会讨论案件的数量，从而提高审判委员会的司法能力，促进审判工作的发展。

　　一、改革审判委员会制度的必要性

　　从我国社会主义司法制度诞生时起，审判委员会制度就已建立，至今仍在司法实践中发挥着重要作用。应当承认，审判委员会制度在发挥集体智慧的优势，弥补法官素质的不足，提高办案质量，指导审判实践等方面，确实起到了积极的作用。然而，随着法官素质的不断提高，现代司法理念的不断增强，以及日益增多的案件对司法效率提出的更高要求，审判委员会制度已不能完全适应我国审判工作的需要，主要问题如下：

　　（一）制约了案件审理工作的效率。众所周知，决定案件的环节越多，则审理的周期越长。相对于普通案件，经审判委员会讨论的案件增加了院长（或主管副院长）审批、审判委员会讨论两个环节，有的案件因委员人数未达到法定多数，还需要经历征求未到会委员意见的第三个环节。由于环节过多，案件审理的时间经常拖延一至数月，降低了审判的效率。更有甚者，随着新型、疑难、复杂案件的增多，大量案件需等待审判委员会讨论，而审判委员会讨论决定案件的时间和精力有限，等待审委会讨论的案件积压严重，以致案件排队等候讨论的现象时常发生，有的案件甚至在审判委员会排队等待一年多仍然未被讨论，严重延误了案件审理的时限。

　　（二）委员开会的时间难以协调。审判委员会主要由院领导、业务部门领导及少量专职委员组成，大部分委员在参加审判委员会对案件的讨论外，承担了繁重的司法政务工作。不难理解，委员们用于行政事务上的时间越多，则参加审判委员会讨论的时间越少。且因特殊的国情所致，委员们处理某些行政事务的积极性和紧迫性，往往高于参加审判委员会的讨论，致使审判委员会开会时经常难以达到法定人数。当然也有主观上的原因，审判委员会委员往往会重点关注本部门审理的案件，对于其他部门审理的案件，如果讨论的时间与处理本部门事务的时间冲突，则常有厚此薄彼之举。

　　（三）超负荷运转的现象日益严重。正在开展的民主化、城市化进程，以及不断深入的社会主义市场经济体制改革，使社会生活变得更加复杂，新型、疑难、复杂案件层出不穷，社会各界对法院工作的关注程度加深，提交审判委员会讨论的案件和事项越来越多。而审判委员会开会的时间有限，为了不影响“清案”、“严打”等工作，审判委员会不得不经常加班开会，超负荷运转的现象日益严重，委员们也承受了巨大的工作压力。以某法院为例，2000年至2004年共召开审判委员会会议1 091次，平均每年约召开218.2次；讨论议题4 490个，平均每次会议讨论4.12个案件（或事项）。以每天两次会议计算，平均每年要开109.1天的会（而每年的工作日只有约250天），其工作的紧张程度可想而知。

　　表1　某法院审判委员会五年来开会次数及讨论的案件（或事项）数量

　　图略

　　（四）讨论案件的质量难以全部保障。以上述某法院为例，五年来召开审判委员会会议1 091次，讨论案件4 475个，平均每次会议讨论4.10个案件，按每次会议三小时计算，平均每个案件耗时约43.9分钟。这只是所有案件讨论的平均值，实际上，非刑事案件讨论的时间远超过刑事案件讨论的时间，刑事案件讨论的时间可能只有30分钟，甚至更短。在如此短的时间内，委员们要做到明辨是非、正确适用法律，确非易事。换言之，审判委员会并不能保证对每个案件都能作出正确的判断，甚至在某些案件的讨论上流于形式，疲于应付。正如某学者对成都市两级法院审判委员会的调查分析显示：从运作效果看，审判委员会讨论的案件对抗性不强，在委员们考虑不充分的情况下，大多数案件的讨论结果是同意合议庭的意见，审判委员会的讨论在某种意义上成为一种形式{1}。

　　（五）委员对案件的感性认识不足。审判委员会享有案件的裁决权，但委员们不亲自参加开庭审理（或听证），未当面听取当事人的陈述，只是听取承办法官的汇报。也就是说，审判委员会委员对案件的理性认识高于感性认识，两者的脱节可能妨碍委员对案件作出正确的判断。因为，感性认识和理性认识是相互渗透的，理性认识来自于感性认识并依赖于感性认识，只有感性的、多次的、反复的不间断认识才有理性认识的升华。但在当前审判委员会讨论的案件数量居高不下，且委员有大量政务工作缠身的情况下，要求委员经常亲自参加庭审显然是不现实的。

　　（六）在某种意义上违反了程序的公正性。在程序公正方面，审判委员会存在的最大问题倒不是“审与判分离”的问题。有不少学者认为，审判委员会讨论决定案件，审理者是合议庭或独任审判的法官，判决者是审判委员会，造成审与判的分离，违反了直接审理原则{2}。这种观点不恰当地将“审”等同于“开庭审理”，从而将审判委员会对案件的讨论排除在“审”之外。根据我国法律规定，原审裁判认定事实清楚，二审法院合议庭认为不需要开庭审理的，也可不开庭审理，迳行判决、裁定。即使法治健全的国家如美国，也存在只进行书面审理的上诉审。[1]由此可见，开庭审理只是“审”的一种状态，“审”还包括阅卷、调查取证、合议（讨论）等，审判委员会讨论案件不存在“审与判分离”的问题。那么，审判委员会究竟在哪些方面不符合程序公正呢？主要是没有建立回避制度。程序公正要求裁判者保持中立，“对诉讼参与者及案件的事实不具有任何利益的关联性，否则，应当主动申请回避”{3}。审判委员会作为案件的最终裁判者，理应将与会成员名单向当事人公开，并与合议庭或独任审判法官一样，根据当事人的申请或由委员自行提出回避。

　　通过以上考察，不难发现审判委员会制度还存在诸多问题，还不能完全适应日益繁重的审判工作的需要，改革审判委员会制度，是增强司法能力的必然要求。增强司法能力，关键是要增强司法审判能力。当前，僵化的审判委员会制度不仅没有为审判工作的发展提供强有力的支持，反而成为束缚司法审判能力发展的重要因素，因此，必须改革审判委员会制度。而改革审判委员会制度，首先要从审判委员会的性质着手。

　　二、审判委员会性质的界定

　　关于审判委员会的性质，法律并无明确的规定，但在司法实践与理论上一般将其定位为审判组织。《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”，其中并没有明确审判委员会的性质问题。但1993年制定的《最高人民法院审判委员会工作规则》明确了最高法院审判委员会的性质，将其定性为“国家最高审判组织”。1999年印发的《人民法院五年改革纲要》进一步明确审判委员会是“法院内部最高审判组织”。这一观点也得到了学者们的广泛认同。

　　之所以将审判委员会定性为法院内部的最高审判组织，可能的原因有二：第一，在法律的层面上，《人民法院组织法》规定审判委员会的任务之一是讨论重大、疑难案件。正是讨论并决定重大、疑难案件的任务，决定了审判委员会带有审判组织的某些特征。有学者指出，审判委员会之所以是审判组织而不是行政机构，是因为它有权对所谓重大、疑难案件进行讨论和作出决定{4}。第二，在实践的层面上，尽管《人民法院组织法》为审判委员会设定了总结审判经验、讨论重大、疑难案件及讨论其他审判工作问题等职能，而实际上只有讨论重大、疑难案件的职能得到了充分的发挥，其他职能长期处于薄弱环节。过多地介入对案件的讨论，使审判委员会越来越变成凌驾于合议庭之上的审判组织。

　　然而，审判委员会还不完全是审判组织，同时也不仅仅是一个审判组织。作为一个完整的审判组织，应当负有调查取证、主持质证、开庭审理、宣判等多项职能，而这些职能审判委员会都不具备。根据我国诉讼法的规定，刑事、民事诉讼的审判组织只有两个：合议庭与独任审判员，行政诉讼的审判组织只有一个，即合议庭，三大诉讼法均未将审判委员会列为审判组织。“我国的审判组织包括合议制和独任制两种形式。独任制度是由一名法官对案件审理并作出裁判的制度。合议制度是相对于独任制度而言的”{5}。至少可以认为，审判委员会还不完全是审判组织。同时，审判委员会也不仅仅是审判组织，单纯的审判组织只对案件进行审判，不具有审判委员会的某些职能，如总结审判经验，讨论除案件外的审判工作问题等。

　　从最初的功能设计及未来的发展方向上看，审判委员会的性质应当界定为审判管理组织，而不是司法审判组织。理由如下：1.就实际效果来看，审判委员会讨论案件的功能发挥得并不理想。讨论案件功能的膨胀带来许多问题，不仅影响了案件审判的效率，而且对案件质量也没有起到更多的“把关”作用，甚至还对程序公正构成了妨碍。此外，审判功能的膨胀也使审判委员会任务繁重，运行日益困难，严重削弱了审判委员会的其他功能。因此，不宜将审判委员会定性为司法审判组织；2.将审判委员会定性为司法审判组织，不符合法制现代化的实证标准。法制现代化要求司法过程的程序性，司法过程实际上通过法律的适用这一中介环节，把法律规范的抽象设定和普遍要求，转化为社会成员的具体单个的行为，司法的任务是把一般法规应用于特殊情况下的具体事实，从而使判决结果具有可靠的预测性{6}。审判委员会对案件的讨论和决定，缺乏为当事人提供参与可能的诉讼程序，因而在法制现代化的意义上，不应将审判委员会定性为司法审判组织；3.在立法的层面上，审判委员会首要的任务是总结审判经验，指导审判工作，其次才是讨论重大疑难案件和其他审判工作问题。既然立法者的初衷是希望审判委员会成为以总结审判经验、指导审判工作为主要任务的机构，那么应恢复审判委员会本来的面目，将其性质界定为审判管理组织。

　　那么，什么是审判管理呢？所谓审判管理，是人民法院的领导和有关机构，遵循审判工作的内在规律，通过指导、监督、协调、控制等职能活动，对全部审判资源进行合理配置和有效地使用，使每一行为或决策有助于实现既定审判价值目标的过程。审判管理的核心是达到“公正与效率”的目标。审判管理的本质通过协调、整合各种审判资源，使之形成最大的合力。审判管理是审判系统内多个主体共同发挥作用的过程，审判委员会只是其中的一个主体，但不是审判管理唯一的主体。

　　三、审判委员会功能的异化

　　如上文所述，审判委员会应当是一个审判管理组织，主要履行对审判工作的指导、监督、控制、协调等功能，但实际上这些功能没有得到很好地发挥，审议重大疑难案件成为审判委员会最主要的任务，在有的法院甚至是唯一的任务，审判委员会功能呈现出异化的现象：

　　一是随着社会经济生活的发展，新类型案件层出不穷，案件审理难度越来越大，审判委员会讨论的案件的数量也居高不下。以某法院为例，2000年至2004年共审结各类一审、二审、再审、复核案件20021件，而经审判委员会讨论决定的案件竟达4 475件，平均每年讨论案件数占全年结案数的22.4％，审判委员会委员们不堪重负。之所以出现这种状况，主要原因有：1.《人民法院组织法》没有对审判委员会讨论案件的范围作出明确规定，最高人民法院制定《审判委员会工作规则》虽然有所明确，但仅对最高人民法院有效，对各地方法院仅起参考作用；2.伴随着我国改革开放的进程，经济迅速发展，社会文化生活发生了深刻的变化，有重大影响的案件、新类型案件增多，而立法滞后于社会经济生活的发展，不少案件的适用法律问题需要上审判委员会解决；3.由于司法体制不健全及法官整体素质不高等原因，仍有一些案件的审判质量不高，违法办案、司法不公的现象时有发生，引起了群众的强烈不满和社会的广泛关注，这些案件虽然并不一定存在适用法律问题，但涉及社会稳定或受到上级单位、领导的密切关注，往往也需要报审判委员会讨论决定；4.有的案件尽管处理难度不大，但受到一些机关、社会团体或个人的违法干预，迫于压力，合议庭不得不交审判委员会决定；5.有的案件合议庭成员意见有分歧，虽然构不成重大、疑难案件，但为保险起见，也提交审判委员会讨论决定。

　　表2　某省高级人民法院审判委员会五年来讨论案件数占结案数的比例（平均值：22.4％ ）

　　图略

　　二是与审判委员会讨论的案件数长期以来居高不下相反，审判委员会总结审判经验、指导审判工作的职能明显不足，甚至处于可有可无的状态。以上述某法院为例，五年来审判委员会开会1 091次，讨论案件4 475件，约占全部讨论议题的99.7％，讨论事项只有15个，约占全部讨论议题的0.3％，五年来，平均每开73次会议才能讨论1个事项。审判委员会总结审判经验、指导审判工作的职能之弱，由此可见一斑。引起审判委员会总结审判经验职能弱化的主要原因，在于其讨论案件的任务过重。据笔者调查，大多数审判委员会委员还是赞成审判委员会强化总结审判经验的职能，发挥对审判工作的指导作用。甚至有的审判委员会委员认为，总结审判经验，指导审判工作，是审判委员会的生命力所在，是审判委员会努力的方向。但是，审判委员会讨论案件的任务如此之重，大量占用了审判委员会总结审判经验的时间，案件尚且讨论不完，哪有时间静下心来总结审判经验。一年下来，审判委员会讨论的案件无数，在讨论案件中可能也发现了某些审判规律，或者对某类案件的适用法律问题形成了比较统一的认识，但由于无时间总结，以致集体形成的智慧白白流失。

　　近年来，由于讨论案件任务日益加重与审判委员会开会时间有限的矛盾更加突出，一些法院为提高审判委员会效率和讨论案件的质量，对审判委员会工作进行了改进，如建立例会制以保障审判委员会有足够的开会时间，取消征求未到会委员意见制度、建立会前准备制度、采取审判委员会委员列席庭审的方式等以保证讨论案件的质量，规范统一排期制度、改革案件汇报方式以提高审判委员会的工作效率。但实际上，这些措施执行的效果并不理想，如例会制常会被委员们的请假干扰；征求未到会委员制度因审判委员会难以形成多数意见或达不到法定人数仍作为一种不可或缺的变通措施；即使建立了会前准备制度，提前几天将案件审理报告交到委员手中，但因委员们大多行政事务繁忙而无暇阅读；统一排期常因承办人出差等原因而变更讨论的顺序；审判委员会委员列席庭审只会在极少数情况下发生，事实上，委员们如此忙碌，要抽出半天甚至一天时间列席庭审几乎是不可能的；改革案件汇报方式，让审判长与承办人一同汇报也很难做到，因为在我国，审判长其实承担了大量的审判、审批案件和行政事务，很难抽出时间参加审判委员会的汇报。综上所述，目前审判委员会制度改革收效甚微，主要原因是没有抓住审判委员会制度的症结，没有从审判委员会的功能出发进行通盘的考虑，因而有的改革措施难以执行或在执行一段时间后又出现倒退现象。实践证明，在不对审判委员会的职能进行调整的情况下，任何改革的努力都是事倍功半的，改革审判委员制度，关键是要削弱审判委员会讨论案件的功能。

　　四、审判委员会功能的重构

　　现有审判委员会的功能与其性质不符，已越来越不适应审判工作发展的需要，必须对其功能进行合理的调整，这对于提高人民法院的司法能力有着积极的意义。审判委员会应当具有以下四种功能：司法指导功能、司法监督功能、司法整合功能和司法审议功能。其中，司法指导功能应得到加强，司法审议功能（讨论案件及其他审判工作问题）则要加以限制。之所以保留司法审议功能，是因为当前由审判委员会讨论极少数案件，能发挥集体的智慧以提高案件审理的质量，同时在社会上存在干预司法的情况下，保留审判委员会讨论案件可以减轻合议庭的压力。正如某学者所言，审判委员会对于普通法官确实还有更深层次的功能。其中最主要的也许就是，可以以此来抵制人情和保护自己{7}。现就审判委员会的四种功能阐述如下：

　　（一）司法指导功能　主要通过以下三种方式来完成：1.总结审判经验，开展审判调研，审议通过适用法律的规范性文件。对于审判委员会讨论的案件，应当定期进行汇总，如发现倾向性和普遍性的问题，有针对性地开展研究，形成指导性意见，以消除分歧，形成对某类案件的共识，统一执法标准，提高办案质量。审判委员会可以考虑不定期就某法律问题召开专题讨论会，形成会议纪要。原最高人民法院院长董必武同志在1954年的一次讲话中曾经指出，审判委员会的职能“主要是总结审判经验，也研究重大疑难案件”。可见，长期不被重视的审判委员会的审判指导职能才应当是其主要职能{8}；2.典型案例评析。对审判委员会讨论并作出决定的疑难、复杂、新类型及带有普遍意义的案例进行实证分析，从个案中研究和总结出审判工作的一般规律；3.讨论并决定对下级法院请示的批复，对具体案件或某一类型案件的适用法律问题进行研究，并提供指导性意见。

　　（二）司法监督功能　主要体现在：1.通过讨论极少数重大、疑难案件进行监督。因为存在审判委员会把关这一环节，具体案件承办人会因此而认真对待将提交审判委员会讨论的案件，这会促使办案质量的提高。而当案件承办人在证据判断、事实认定或法律适用方面存在问题时，审判委员会则会明确地指出其不足，以促其改正{9}；2.作为案件质量监督管理的集中管理机构，对案件质量监督管理工作进行组织和协调，对案件是否有质量问题及问题的性质和程度作出认定，提出相应的处理意见等；3.讨论检察机关依法提出抗诉的案件、依照审判监督程序需作出再审或提审决定的案件以及上级法院指定审理或发回重审的案件。

　　（三）司法整合功能　在司法机关内部专业化分工越来越强的今天，建立一个综合机构对相互关联的不同案件进行协调，并进行宏观的指导显得非常重要，审判委员会因其权威性及委员专业结构的全面性，正是担当这一任务最合适的机构。审判委员会的整合功能包括：1.对跨部门、跨专业的关联案件进行协调，提出指导性意见，整合审判资源，统一执法尺度，确保法律效果与社会效果的一致；2.根据本院不同部门工作量的变化，组织、协调有关部门对审判资源进行合理调配和有效地使用，向有关部门提出增设法官职位的建议，审议通过法官选拔及人员配备的规则等，保障审判职能的顺利履行。

　　（四）司法审议功能　主要是对极少数重大、疑难案件审核把关，对其他有关审判工作的问题进行讨论和决定。之所以将之称为司法审议功能而不是司法审判功能，主要因为审判委员会还不是一个完整意义上的审判组织，而且审判委员会所能决定的审判工作问题不仅包括具体案件的处理，还包括对诸如院长担任审判长的回避、助理审判员临时代行审判员职务、与其他单位联合会签有关审判工作的文件等问题作出决定，这实际上也超出了审判的范畴。该项功能的行使必须限定在极小的范围内，否则会影响审判委员会其他功能的发挥。笔者认为，有两类案件不应提交审判委员会讨论决定：一是合议庭仅对认定案件事实有分歧的，不得报审判委员会讨论。因为审判委员会没有直接参与庭审、调查取证等诉讼过程，没有与当事人直接见面，缺乏对案件的感性认识，有较大的可能对争议事实的判断不准确；此外，单纯案件事实的判断远没有适用法律那么困难，不应属于合议庭成员重大分歧的范围。二是关于死刑案件，除最高人民法院审判委员会应对死刑案件复核外，地方法院不必仅仅因为该案件是死刑案件而交审判委员会讨论，因为有的死刑案件并不复杂，合议庭完全有能力决断，而且目前死刑案件占审判委员会讨论案件的大多数，如能将部分死刑案件剔除在外，则能大大减轻地方法院审判委员会的负担，从而腾出更多的时间和精力来从事其他审判管理的活动。为了防止审判委员会讨论案件数量失控，应当修改《人民法院组织法》，明确审判委员会讨论案件的范围，同时规定，只有院长才有权将案件提交审判委员会讨论，以免有的副院长为了分管部门的狭隘利益而将不该提交审判委员会讨论的案件提交讨论，徒增审判委员会的负担。

　　综上所述，审判委员会具有司法指导功能、司法监督功能、司法整合功能和司法审议功能。其中，司法指导功能是审判委员会的主要功能。提高审判委员会的司法能力，实际上就是正确发挥审判委员会的上述四种功能，更好地为审判和执行工作服务。同时，审判委员会的功能不是一成不变的，在法治进程的不同阶段，审判委员会的各种功能都有此消彼长的可能。只要牢牢地把握审判委员会所具有的审判管理的本质，审判委员会制度的改革才能走上正轨，审判委员会制度才能焕发出青春和活力。




【作者简介】
岩皓（1972—），男，湖北蕲春人，广东省高级人民法院法官。


【注释】
[1]美国法院的上诉审完全基于初审法院的审判纪录，上诉过程不得传任何证人出庭作证或提出任何新的证据，通常也不能提出任何未曾提出的问题．最高人民法院司法改革小组．美英德法四国司法制度概况（M）．北京：人民法院出版社，2002．4。


【参考文献】
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