【论文摘要】：
审判委员会度是我国独有的具有中国特色的审判组织形式，它设立的目的是作为审判工作的一个集体领导机构，总结审判经验，讨论、决定重大、凝难案件和其他有关审判工作的重要问题。历史上也确实发挥了一定的积极作用，但随着审判方式改革的深入，现行审判委员会制度的弊端不断显现，改革审判委员会制度势在必行。本文分析了审判委员会设立的法律基础，历史作用以及实际运作当中存在的问题，提出了改革审判委员会制度的几点设想。全文约9000字。

一、审判委员会制度的建立及其法律地位

（一）我国审判委员会制度建立的法律基础

审判委员会是当代中国法院制度体系中一个颇具中国特色的制度1。他的建立是脱胎于新民主主义革命时期根据地的审判委员会制度，当时的革命根据地设立裁判委员会，履行司法职能。1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第十五条规定，省、县人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长和审判员组成。负责处理刑事、民事的重要或凝难案件，并为政策上和业务上的指导。1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》正式颁布，明确规定了在我国各级法院内部建立审判委员会，作为对审判工作的集体领导组织，并总结审判经验，讨论重大，凝难案件和其他有关审判工作的问题。1983年《人民法院组织法》重新修订，审判委员会的地位被再次确认。《中华人民共和国刑事诉讼法》第149条规定，对于凝难、复杂、重大的案件，合议庭难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。从以上可以看出，我国审判委员会是依法设立的法院审判组织，他设立的目的是发挥集体智慧，讨论凝难、复杂、重大案件、总结审判经验，提高审判质量。

（二）我国审判委员会制度的工作机制

《人民法院组织法》明确规定，独任庭、合议庭和审判委员会是人民法院的审判组织。而作为内设的最高审判组织的审判委员会，他担负着对重大凝难案件的研讨，对审判工作经验教顺的总结，以及对其他与审判工作相关事宜的指导。自设立至今，在抵御司法干预，保障司法独立，把好案件质量关以及统一司法尺度等方面一直发挥着重要作用2。由此可见，审判委员会的工作机制主要是：

1、讨论重大、复杂、凝难案件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》114条规定，对下列凝难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定：（1）拟判处死刑的；（2）合议庭成员意见有重大分歧的；（3）人民检察院抗诉的；（4）在社会上有重大影响的；（5）其他需要由审判委员会讨论决定的。从上可知，人民法院审判委员会的工作职责之一是讨论少数重大、凝难、复杂的案件，解决对这些案件的定性问题和法律使用问题，而不是对所有的案件都要进行讨论。确定是否是重大、凝难、复杂案件。主要是以案件的性质、简繁程度、影响范围等三者结合作为划分标准。对审判委员会的决定，合议庭必须执行，即审判委员会的权力大于合议庭。

2、总结审判经验。由于新中国的司法制度是在废除国民党政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度的基础上建立起来的，对新生的人民法院来说，基本无审判经验可谈，而人民法院在长期的审判实践中，积累了丰富的实践经验，需要及时总结，在加上随着我国社会主义市场经济的建立和发展，为我国人民法院的审判工作提出了许多新的问题，也需要各级人民法院的审判委员会及时总结审判经验，保证司法公正，真正解决社会矛盾，维护公民的合法权益。由此可见，人民法院审判委员会进行审判工作经验总结既是历史和现实的需要，也是改革开放的需要。从审判实践中获得诉讼理论，又反过来服务于审判实践，以保证人民法院正确审判案件，保证案件质量，从而维护法律的尊严，是具有中国特色的审判方式，在世界司法体系中独具一格。

3、对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究并作出权威性指导作用。合议庭和审判委员会皆是人民法院实现审判职能的组织形式，但实现的方式和目的有所不同，合议庭是保护当事人的合法权益，保证实体法和诉讼法的贯彻实施。审判委员会是对审判工作中带有根本性、全局性的问题进行研究并作出权威性指导作用，审判委员会对带有根本性、全局性的问题作出权威的解释或决议，为合议庭的审判提供支持与指导，即审判委员会对合议庭具有指导和监督职能。

（三）我国审判委员会制度的历史作用

实践证明，我国的审判委员会自他建立至今，曾发挥了积极的作用，主要体现在：（1）实体法和程序法尚不完备的情况下，可以通过审判委员会对案件进行指导和监督，适当解决法律中的凝难问题；（2）在法官素质偏低、独立执法能力较差的情况下，可以发挥法院的整体优势和整体智慧，弥补法官个人的知识、经验和执法能力的不足；（3）在法制环境较差、对法官的法律保护不充分、外部干扰较多的情况下，有利于法院整体的力量抵御外部对审判活动的干扰3。

二、对现行审判委员会制度的质凝

事物总在矛盾对立统一中运动和发展，任何事物的存在总有合理的一面，亦有不合理的一面，同理，随着时代的前进和审判工作的改革，审判委员会与时代需要的矛盾不断显现。

（一）现行现行审判委员会制度与公开审判相矛盾。

审判公开是我国三大诉讼法明文规定的司法原则，也是当今民主政治的重要内容，是一个国家民主化程度的重要标志，他包括审判活动的公开和审判人员的公开。而现行审判委员会决定案件一般由“主办人”汇报案情，如当事人争议的事实，双方提交的证据及其理由，合议庭对证据和事实的认定后提出的最后处理意见。实际上听汇报的审委委员们，既不知道庭审情况，也不知道当事人在庭上说了什么，而当事人也不知道主办人是如何汇报案件、审委会是如何讨论案件的。这些都是在当事人完全不知情的情况下“秘密”进行的，对于不利于自己的证据和意见，当事人无法提供相反的证据，也无法进行辩解，而审判委员会根据汇报的情况各自发表意见，最后少数服从多数形成决议。这实际上是在审判委员会委员未直接听证的情况下，对案件又进行了一次审理，而这是在不公开的情况下进行的，不符合公开原则。再者审判委员会的成员也是不公开的，它具体由那些人组成，没有公开，缺乏透明度。审判委员会讨论案件是典型的“暗箱操作”这样不但不能体现公开审判原则，也使合议庭审理案件成了走过场，更无法实现程序公正。

（二）现行审判委员会委员资格确认和待遇规定不合理

审判委员会是审判组织，其工作职能主要是讨论重大、复杂、凝难案件和总结审判经验，这就要求审判委员会必须由文化水平高、精通法院审判业务，政策理论水平强的人员组成，并且必须对审判委员会委员的政治待遇，物质待遇和权利保障作出明确规定。而现有的审判委员会沿袭了我国行政管理机制的传统模式，委员们基本上是由院长、副院长、审判庭庭长和相关部门负责人组成，即看其是否具有相关行政领导职务，对取得委员资格很少考虑其法律知识水平和业务素质的高低，而是依职权论资排辈。加上院长、副院长基本上是从行政部门调进法院担任领导，他们缺乏相应的法律知识和审判知识。结果是审判委员会的委员年龄偏大，学历偏低，接受新知识慢，仅靠老经验办事，既不能总结审判经验，也不能提高办案质量。再者，分管副院长和业务庭庭长相互轮岗、换岗较少，往往导致一些委员可能只熟悉或精通其分管领域的有关法律和审判，而对其他门类的法律和审判知之甚少，专业领域相对狭窄，委员们的自身素质与审委会的工作职责不相适应4。对委员们的政治待遇和物质待遇以及权利保障，现行法律规定与普通法官相同，没有特别与审判委员会职能相适应的专门规定，这就造成责权利不明确，不能调动委员的工作积极性，结果是审判委员会的委员们一年也不见一篇审判总结，讨论案件你讲我赞同，谁也不用负责任。

（三）现行审判委员会工作机制存在种种弊端

1、没有起到总结审判经验的作用

总结审判经验是审判委员会的重要任务之一，但是长期以来，由于受行政管理模式的影响，加上自身素质的限制以及责权利的不明确，委员们在很大程度上忙于应酬，忙于对个案的讨论，没有真正静下心来，认真地总结一下以往审判工作中所取得的成功经验和应吸取的教训。有的委员年初虽然也确定了总结经验的计划，但是到了具体的工作中，委员们没有去留心观察，一年下来，仍是两手空空，但他们却以忙于行政事务为借口而感到未完成总结经验计划是理所当然，心安理得。有的委员虽然有总结审判经验的想法，却因自己年龄偏低，素质偏低，难当此任。长期以往，大家也都习惯于只讲个案指导，很少搞审判经验总结了。

2、现行审判委员会定案的责任不明确，不利于落实错案追究制。

目前，全国大部分法院都在建立健全错案追究制度，这对于提高审判质量、维护司法公正具有积极意义，但由于审判委员会的运行是不公开的，从而使其不受社会监督，而法律对其监督没有规定。一旦出现错案，责任归属自然难以确定。法律上对审判委员会作出的裁决没有规定任何应负的责任，也就是说没有任何对其约束的法律规定，这样审判委员会就有超越程序法规定的特权，成为法院内部院长控制下的不负任何责任的最高审判组织。同时，由于法院内部审判委员会的领导地位，造成各庭法官对审判委员会的严重依赖，责任心不强，表面上是层层负责，实际上是层层推诿，“人人有责”其实就是“人人无责”。审判实践中，审委会在讨论时，不是认真探讨有关法律问题，而是跟着领导走，领导表态，人人附和，结果判对、判错谁也不用负责任。而对一些办案的法官来说，为了避免承担责任，常不分青红皂白就把矛盾上交。一些法官一旦遇到有点凝问的案件或新型的案件，就请示主管副院长乃至将案件提交审判委员会讨论决定5。这就形成了长期以来对审判委员会的工作没有一个相应的考核约束机制，出了问题，往往是由审判委员会这个集体来承担，而实际上谁也不负任何责任6的局面。

3、现行审判委员会讨论案件范围不明确，影响案件审判。

根据《人民法院组织法》的规定，审判委员会有以下三项职责：一是总结审判工作经验；二是讨论重大的或凝难的案件；三是讨论其他有关的审判工作问题。但是由于法律没有对重大、凝难案件的范围作出明确界定，审判实践中也没有统一的标准，加上可能还有其他因素的考虑，如合议庭或主管院长常以所谓凝难或意见不一致为由将一般案件提交审委会，致使大量案件，包括一些普通案件，都被交审判委员会讨论，明显超出了法律关于审判委员会讨论案件的规定，使审委会成了大合议庭。由于审判委员会讨论的案件过多，客观上没有时间和精力及时讨论决定每一个提交上来的案件，加之法律又没有对审判委员会讨论案件的时间作出明确规定，致使许多案件在庭审结束后，要等很长时间才由审判委员会太论。讨论后，有的案件即可作出判决，有的还要向上级法院请示，造成少数案件长期悬而不决，甚至严重超过审判期限。由于审委会管得过宽，讨论的案件过多，平时忙于讨论案件，没有精力研究决定那些真正具有普遍意义和指导意义的案件，既影响了自身工作的正常开展，也影响了合议庭审理案件的效力。

4、现行审判委员会讨论的案件质量并不好

目前见诸报端的不少冤假错案皆由审委会讨论过，事实证明现行审判委员会讨论案件质量并不高。就其原因是首先，审判委员会委员是由法院的院长、副院长和各庭的庭长组成，这些人除了对本专业的案件和本庭的案件比较熟悉外，对并非本庭和本专业的案件则说不出所以然，这里除了对案件的情况不熟悉外，更主要的原因是审判委员会的委员并非都是精通各门法律和熟悉各类案件的全才，许多法院院长、副院长原先大多是从其他行政领域调任的领导干部，业务素质并不过硬。因此，审判委员会决定案件，在某些情况下并非是以一些内行在决定案件。其次，审判委员会讨论案件往往以开会形式进行，由于许多委员事前既不查阅案卷材料，也不参与庭审或参加旁听，委员获知案情的唯一途径就是案件承办人的汇报，很难搞清诉辩双方的意见，争论的理由及焦点，难于全面了解案情，有的承办人汇报时故意带有主观片面性，使委员们表态时，出现误差。再次，审判委员会讨论案件范围过大，数量过多，在有限的时间内无法充分了解案情，加之部分委员专业知识不全，综合能力不强，少数委员对案件的认识、对法律的理解，还不如合议庭的审判人员。

（四）、现行审判委员会制度与回避制度相矛盾

我国三大诉讼法都明文规定：当事人认为审判人员与本案有利害关系或者其他关系，可能影响公正审判的，有权申请审判员回避。但是作为法院内部具有最大权力的审判委员会在审理案件时，实行开会形式，暗箱决定，当事人并不知晓是谁在审理他的案件，也就无法申请回避，这就使世界公认的回避制度形同虚设，毫无意义。设置回避制度的本义，是为了排除与当事人有牵连或与案件有利害关系或其他关系，可能影响案件公正审理的法官参与案件的审判，从而保证公正原则的实现。而目前的审判委员会讨论案件的形式不但没有能够排除干扰，防止司法腐败，保障司法正义，反而为司法审判提供了一种潜在的不公审判的可能危险。

三、改革现行审判委员会制度的可行性

党的十六大提出了司法改革的方针，而人民法院也进行了多年的审判方式改革，加上法官素质的不断提高，为改革审判委员会制度存在的弊端提供了理论基础和物质条件。首先，江泽民同志在党的十六大报告指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”可以说，党的十六大为审判委员会制度改革提出了明确的政治方向和理论方针，也为司法体制改革奠定了政治基础。其次，审判方式的改革，为审判委员会制度改革打下了良好的基础，庭审方式由过去的纠问式逐步过渡到现在的讼辩式、抗辩式，法官重在庭审驾驭，剧中裁判，“先定后审”、“暗箱操作”的想象基本消除，取而代之的式整个庭审在法官的主持下，双方当事人有话讲在法庭，有证举在法庭，有理辩在法庭，法官做到公开认证，公开评述，公开宣判。过去那种由承办人负责案件事实，由审判委员会负责判决的做法逐步得到改变。再次，审判长和独任审判员的选任，也为审判委员会制度改革提供了契机，审判长和独任审判员的选任，改变了过去那种僵化的模式，不仅使许多优秀法官脱颖而出，也是依法还权于合议庭的必然前提，有利于消除审判人员对审判委员会讨论决定案件的依赖性，使一些素质较高的优秀有了施展才华的机会；有利于明确审判长在合议庭中核心地位，使其负责合议庭的庭审活动，从根本上改变合议庭只审不判的现象。最后，目前法官的素质，经过几年来几上几下的各种业务培顺，学历教育，大部分法官的理论水平和办案能力都得到了较大幅度的提高，已基本具备了恰当行使审判权的能力，为审判委员会工作机制的改革创造了一定的资源条件7。

四、审判委员会制度改革的几点设想

不能否认，我国的审判委员会制度从它成立以来，在总结审判经验，利用集体智慧促进司法公正上，起过明显的作用。但司法实践证明，现行审判委员会制度也存在不少弊端，因此，对现行审判委员会制度进行改革是大势所趋，是与时俱进。

（一）、重新明确审判委员会的法律地位和工作职责

针对当前沸沸扬扬的废除审判委员会制度的呼声，笔者认为有必要重新明确我国审判委员会制度的法律地位，必须旗帜鲜明的肯定审判委员会仍是中国法院内部的最高审判组织形式。中国革命实践证明，个人的能力是有限的，而集体的力量是无穷的，新中国正是运用了审判委员会这支集体的力量在一穷二白的基础上，在短期内建立了有中国特色的司法制度，为中国的发展，繁荣、壮大提供了强有力的司法保障，可以说，今天的中国之所以能跻身世界大国行列，有中国特色的司法制度也起到了重要作用。审判委员会制度正因为具有中国特色，所以我们不应当废除它，而是改革它、完善它，用审判委员会这支强大的集体力量来实现司法公正，消除司法腐败，这符合中国的具体实际。而审判委员会的职能，根据现行法律和中国的具体实际，仍然是总结审判经验，讨论决定重大、凝难、复杂案件以及对审判工作作出权威性指导上。目前争论最大的是审判委员会在讨论案件上，只要把审判委员会讨论案件的工作机制改革完善，提高委员的任职资格，审判委员会仍会在中国的司法建设中，发挥重要作用。

（二）、提高审判委员会委员的任职资格和待遇

审判委员会是法院最高审判组织，其委员必须是精通法律的专家，是法院各种审判业务的高手，这就要求选任审判委员会委员不能以院长、庭长为标准，而应以丰富的法学知识，优良的道德品性，较高的公信度为标准。具体说来，在基层法院，审委人数不宜过多，有5—7人即可。担任基层法院审委成员，应具备法律专业本科以上学历，有较强的表达能力和调研能力，在省、市级以上报刊发表过调研文章，担任审判员5年以上，熟悉法院刑事、民事、行政审判业务，具有较强的庭审驾驭能力和应变能力，通过公开考试，民主测评的即可担任基层法院审判委员会的委员。对中级法院、高级法院的审委成员，其任职条件应比基层法院更高一层，单从学历上，应具备全日制高校法学研究生毕业。对审判委员会委员一经任命，非经法定原因和法定事由不被免职，并应明确规定审委成员应享受特殊津贴，不能和普通法官享受同样待遇。只有明确了审委成员的待遇保障，才能充分调动委员们的积极性和创造性。

（三）、规范审判委员会的工作机制

1、关于总结审判经验

审判委员会总结审判经验是其主要职能之一，因此必须明确规定每一位审判委员会委员每年必须完成审判经验总结一篇以上。对总结出的不同类型案件的审判规律、各类案件中应注意的问题，应归纳总结、建章立制、指导法院审判工作。要建立考核机制，对不完成审判经验总结的，要扣除特殊津贴，对满足现状，不求上进，不能胜任审委工作的，要及时免职，通过公开考试、考核的办法补充审委成员。

2、关于讨论重大、复杂、凝难案件

首先应明确界定讨论案件的范围，明确重大、复杂、凝难案件的标准。重大案件一般包括：在本地区有重大影响的案件，上级法院指定管辖和指令再审的案件，依审判监督程序立案再审和抗诉的案件。而凝难案件一般包括：新类型的案件、有重大分歧的案件。只有上述案件才能提交审判委员会讨论，其它案件，审判委员会一律不讨论。

其次，要建立一套科学的讨论案件的方法。审判委员会讨论案件应执行阳光操作，合议庭认为案件重大、凝难复杂需要提交审判委员会讨论的，必须向审委报告案件审理情况，审委收到合议庭的报告后，认为需要讨论的，应采取听证方式进行讨论，即由审判委员会指定时间、地点，通知合议庭成员及案件当事人参加，并告知当事人参加讨论案件的审委成员名单以及享有其申请回避权。讨论案件时，先由合议庭成员汇报案件审理情况，之后由案件当事人陈述讼辩主张，最后由审委成员逐个发表意见，按少数服从多数的原则形成决议后，当场作出裁判。只要执行了上述听证式的讨论方式，审判委员会只判不审，暗箱操作，违反回避制度，违反公开审判的弊端便会一一消除。

再次，成立审判委员会专门工作机构，由一名审委委员负责日常工作。诸如对合议庭审理报告的审查发放，确定讨论的时间、地点，通知合议庭成员、案件当事人出庭听证，告知当事人回避权以及指令合议庭执行审委讨论决定等。

3、关于审判工作的其他问题

第一、关于错案追究制。对审判委员会讨论的案件，应在裁判文书上签署意见一致审委委员名单，如裁判错误，由这些委员按规定承担相应的责任。

第二、关于旁听制度。司法实践证明，审判委员成员集体旁听合议庭对案件的审判，无论是对于完成总结审判实践经验、讨论审判工作中的重大问题抑或是讨论重大、凝难案件都是非常必要的8，为了使审委成员了解案情，合议庭认为案情重大复杂，需要审委讨论的，可报告审委工作机构，由审委工作机构组织审委成员参加旁听。

实现社会公平和正义是目标，司法公正是手段，完善审判委员会制度，建立有中国特色的审判委员会制度，用集体的智慧和力量，力争在短期内实现司法公正，不仅必要，而且可行。它的实施，将大大推进司法改革的进程，推动依法治国方略的实施。
 注释与参考


1、苏力著：《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，载《北大法律评论》第一卷第二辑第320页。


2、朱建新著：《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》，载《人民司法》2001年第二期第21页。


3、梁宝俭主编：《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999年版，第231页。


4、朱建新著：《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》，载《人民司法》2001年第二期第21页。


5、苏力著：《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，载《北大法律评论》第一卷第2辑第349页。


6、陈瑞华著：《正义的误区――评法院审判委员会制度》，载《北大法律评论》第一卷第2辑第387页。


7、朱建新著：《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》，载《人民司法》2001年第2期第21页。


8、梁宝俭编：《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999版，第242页。

 1苏力著：《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，载《北大法律评论》第一卷第二辑


2朱建新著：《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》，载《人民司法》2001年第二期


3梁宝俭主编：《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999年版


4朱建新著：《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》，载《人民司法》2001年第二期


5苏力著：《基层法院审判委员会制度的考察与思考》，载《北大法律评论》第一卷第2辑


6陈瑞华著：《正义的误区――评法院审判委员会制度》，载《北大法律评论》第一卷第2辑


7朱建新著：《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》，载《人民司法》2001年第2期


8梁宝俭编：《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999版

作者：李高程 庹正堂