【出处】内蒙古环境科学，第21卷第3期（2009年6月）
【摘要】台湾地区“环境基本法”伴随着争议艰辛出台。该法在结构和内容上均具有明显的特色，它整合了污染防治法和自然资源法两大领域，强调对环境的整体性保护，法律的基本原则有所突破，并强化了统一协调的监管体制。但该法内容过于原则，法律责任机制极度缺乏，指导思想存在一定偏差。该法对我们修改环境保护法或制定环境基本法的最大启示是，在体现基本法特色的统合性与作为法律的可操作性之间寻求合理平衡。
【关键词】环境基本法；结构；内容；启示
【写作年份】2009年


【正文】

　　台湾地区“环境基本法”，从20世纪90年代初提出立法动议，到2002年最终通过，期间历十余年之久，可谓备极艰辛。目前世界范围内制定有环境基本法（或法典）的国家（地区）非常少见，明确宣示其所制定的环境法律为“环境基本法”的国家更是少之又少。而我国目前正面临《环境保护法》的修改以及在此过程中要求制定“环境基本法”的强烈呼声。在此背景下，考察台湾地区“环境基本法”的制定背景及其结构和内容，无疑可以为我国《环境保护法》的修改或环境基本法的制定提供有益的立法参考。

　　本文从台湾地区“环境基本法”的制定背景出发，框架性的分析台湾地区“环境基本法”的结构内容和一些重大而基本的问题，并梳理人们对该法的批评与反思，以期对我国《环境保护法》的修改或环境基本法的制定提供一些积极的启示和镜鉴。

　　1　“环境基本法”的制定背景

　　在“环境基本法”制定之前，台湾与环境保护相关的法律法规已经大量存在，并且已经形成了比较完整的法律体系。这些法律法规包括：环境影响评估法、空气污染防制法、噪音管制法、水污染防治法、废弃物清理法、饮用水管理条例、环境用药管理法、公害纠纷处理法、水利法、自来水法、森林法、水土保持法、野生动物保育法、渔业法、区域计划法等。从内容上看，这些法律法规涉及污染防治、资源保护和国土开发整治等环境法的基本领域。应该说，它们对于有效保护自然及人文环境，开发利用自然资源确实起到了不可替代的作用。

　　在这种法律体系已经相对完备的状况下，为什么还要制定环境基本法呢？或者说，立法机关试图通过环境基本法的制定来实现什么目的呢？对此我们可以通过其“环境基本法（草案）总说明”（以下简称“总说明”）来加以考察“总说明”试图通过基本法来“明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标”。由此可见，立法者是想通过基本法来规定环境法各个领域-包括污染防治领域、资源开发利用领域和生态保护领域-共同适用的基本原则、制度、政策等，并经由这些共通性原则、制度、政策来协调环境法上述诸领域的矛盾冲突。

　　特别是由于以前一直奉行单行立法，污染防治领域和资源利用领域各自为政，并且在体制上分属不同的主管机关，“各个法律系以单一环境问题作规限，故欠缺不同环境问题间之整体考量，而造成个别法律间之重叠或冲突，并常发生不同部门因本位主义过重或权限划分争议而致互踢皮球造成管制漏洞之现象”。

　　由此可见，制定环境基本法一方面是为了统合各环境单行法基本的共通的原理内容，以形成法律体系上的完美性；另一方面是为了协调各管制机关的矛盾冲突，解决实际执行过程中的政出多门。诚如台湾学者所言，内容上整合相关不同环境法规的内涵方面，包括管制措施、奖励措施、补贴、租税优惠、相关的监控措施，希望整合起来，彼此间不要发生矛盾冲突。

　　制定统一的基本法，对于整合游离分散的环境法各单行法以及协调各主管机关的行政行为而言，确实具有相当大的必要性，但这并不意味着就一定能够制定出一部好的环境基本法。前者是一个立法意义问题，后者是一个立法技术问题。在认识到环境基本法的立法意义之后，还有必要检视“环境基本法”的规范框架和主要内容。

　　2　“环境基本法”的结构与内容

　　2. 1　基本结构

　　台湾“环境基本法”总共分为五章，共四十一条。

　　第一章为总则，共十四条，规定了“环境基本法”的立法宗旨、基本原则、“国家”的基本环境政策和整个环境法领域共同适用的基本制度等。

　　第二章题为“规划及保护”，共四条，规定了资料库的建立、土地利用及规划；区域划分及活动限制等四方面内容。

　　第三章题为“防制及救济”，共十六条，这章概括性的规定了对几乎所有的环境要素的保护以及基本制度，包括：环境影响评估、环境标准、环境行政许可、监测和预警、环境基金、环境纠纷处理等内容，还专门规定了两个重要的行政主管机构的设立，并规定了公民诉讼制度。

　　第四章题为“辅导、监督及奖励”，共五条，主要规定了对各项环境保护活动的辅导奖励以及对违反行为的制裁。

　　第五章为“附则”，计有两条，分别规定了“环境日”和该法的施行日期。

　　2. 2　主要内容

　　2. 2·1　基本概念的定义　该法在第二条定义了“环境”与“永续发展”两个范畴。它对“环境”的定义模式与我国《环境保护法》相同，采用“概括式加列举式”，其中特别包含了“自然生态系统”，这一点更加强调和体现了环境及环境保护的整体性和系统性，是对“环境”特点的一个本质性揭示。对“永续发展”的定义沿袭了1972年斯德哥尔摩会议对“可持续发展”（台湾地区译为“永续利用”）的含义规定，即“做到满足当代需求，同时不损及后代满足其需要之发展”。我们认为，对“永续发展”的内涵说明体现了它作为环境基本法的理念和指导思想的地位。

　　2. 2·2　基本原则的突破　有一个基本原则值得我们特别注意。该法第三条规定：基于“国家”长期利益，经济、科技及社会发展均应兼顾环境保护。但经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞者，应环境保护优先。该条可以说是对环境法协调发展原则的一个突破性表述。因为它不仅仅是口号式的一般性要求环境保护与经济、科技及社会发展并重，而是有了一个特殊性但书规定，即在经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或危害之虞者，应对环境保护优先考虑。这个规定反映了立法者的观念变迁，环境利益不仅取得了与经济利益同等重要的地位，在某种程度上甚至具有利益考量上的优先性。

　　2. 2·3　自然资源法与污染防治法的有机融合　该法对自然资源的开发和保护给予了前所未有的重视。按照台湾学者陈慈阳教授的看法，法律名称为环境基本法而非环境保护基本法，重点在于环境不再只有保护，环境保护是其中一部分，资源永续的利用跟经营是另一部分；环保基本法事实上过于狭隘，这是以前发生很多公害问题时，才强调保护环境。该法涉及资源利用和经营的内容至少包括：建立环境资讯系统（第十五条），土地利用及规划（第十六条），区域划分及活动限制（第十七条），自然保育（第十八条），非再生性及稀有资源之特别保护（第十九条），地下水、地层及海岸之保护（第二十条），再生能源、造林绿地之鼓励（第三十七条）等等。由此可以鲜明的反映了现今的“环境基本法”确实不只是传统的“污染防治法”，而是融传统污染防治法与自然资源法于一体的真正的环境基本法。名称的变化也反映了环境保护思想的两个巨大变化，一个是越来越强调环境的整体性，因为自然资源天然的属于环境的一个子系统。另一个变化，即越来越重视事前预防，而不是事后的疲于应付，因为很明显，很多环境污染问题实际上都是由于对自然资源的不当开发和利用活动而造成的。现在将自然资源法纳入环境基本法的范畴，实际上是对环境问题的全过程控制，并且更加注重从源头即资源利用活动中来解决环境问题。

　　仅仅将污染防治法与自然资源法简单融合还不够，该法还大量设计了共通适用于这两个领域的基本原则与制度。在原则方面如前述协调发展原则，以及全民环境保护责任原则（第四条）和国际合作原则（第十二条）。具体制度更是丰富多彩，如绿色消费（第五条）、清洁生产（第六条）、环境咨询（第十一条）、公民诉讼（第三十四条）和环境基金（第三十一条）等等。这些原则和制度共同适用于环境法领域的诸单行法，从而对单行法起到一种真正的指导作用。

　　2. 2·4　监管体制的创新　整合污染防治法与自然资源法两大领域于一体的另一个重要表现是环境资源管理上统一协调机制的强化。基本法第二十九条规定：“行政院”应设立“永续发展委员会”，负责永续发展相关业务之决策，并交由相关部会执行，委员会由“政府”部门、学者专家及社会团体各三分之一组成。“永续发展委员会”实际上就是一个位于各行政职能部门之上的一个协调机构，基本职能就是协调环境保护（部门）与经济发展（部门）之间的关系。另外为了建构完整的环境体系，并让环境相关事权能统筹规划与管理，法律还规定设置环境资源专责部会（第三十条），来有效整合及推动维护环境资源政策及相关事务。该机构不是一个协调性机构，而是一个专门部门，它将传统的环保部门和资源管理部门的部分职能整合于一身，从而更进一步实现了环境与资源的统一管理。上述两个机构的设立更进一步体现了“环境基本法”的基本法功能。

　　2. 2·5　促进型规范较多　另外该法还有一个显著的特点，即激励促进型规范比较多，这一点明显体现在第四章“辅导、监督及奖励”。这一方面体现了法律对环境问题管制方式特殊性的回应，即环境问题本质上的部分“正当性”以及它涉及利益冲突的广度和深度，要求法律对环境影响活动不能完全强制，也需加以引导；另一方面也体现了该法的政策宣示性特点。这种模式设计值得我们借鉴。

　　总的来看，该基本法在内容上确实具有“基本法”的表征，这不仅仅表现在它的基本原则、基本制度上的高度概括性和普适性，而且确实反映了“环境基本法”的整合性，将环境保护与资源的永续利用和经营有机的融合于一体。

　　3　对“环境基本法”的批评与反思

　　以上是对台湾“环境基本法”结构和内容的主要说明。从比较法的角度来看，这也是该法的特色和成功之处。但是，该法从当初提出立法计划到它的最终出台，一直伴随着各种各样的批评和反思，在基本法出台之后仍是如此。归纳而言，人们的批评和反思主要体现在两个方面：一是制定环境基本法的必要性之争；二是环境基本法的内容之争。

　　3. 1　必要性之争

　　对于前一个问题，批评者主要依据环境保护法与自然资源法各自的巨大差异，从而认为没有可能也没有必要将二者统一。赞同者除了列举本文开头所讲的几点理由之外，还认为环境保护法与自然资源法系属于广义上的环境法，具有基本相同的属性，因此具有统一的可能性和必要性。

　　我们认为，对于这个问题的争议应该放到大陆法系这样一个特定的语境下来考察。从双方的争议来看，很大程度上反映的是一个立法体系的问题。德国学者拉仑兹认为，大陆法系与英美法系的立法思维方式是不一样的，前者倾向于“体系化思考”，后者倾向于“问题思考”。此论一针见血的反映了环境基本法争议的实质。换言之，赞同者实际上在很大程度上试图通过人的理性来追求法律体系的完整性和完美性。而批评者则认为立法只要能够解决实际问题即可，不必要追求形式的完美。考虑到台湾地区的大陆法背景，因此制定环境基本法可能更容易得到人们的理解和支持。

　　其实是否体系化确实只是一个形式问题，不制定基本法并不意味着不能解决环境问题，制定基本法而没有其它配套机制也不见得就能解决好环境问题。从这个意义讲，关于基本法内容的争论也许更为重要。

　　3. 2　内容的反思

　　从前面对台湾地区“环境基本法”结构和内容的基本分析来看，该法也确实存在一些问题和缺陷，值得我们认真反思。

　　3. 2·1　内容过于原则性　无法是基本法出台前的“行政院”草案，还是正式的“环境基本法”，它的过于原则性一直是许多学者批评的理由。他们认为，“环境基本法”基本上只是一些原则和政策上的宣示，几乎看不出什么内容，大部分规定都没有较详细的说明该用何种方式及方法来实施，几乎没有强制约束力，因此被人认为完全没有真正落实的意图。比如说，该法第四条规定：人民、事业及各级“政府”应共负环境保护之责任，这一条看不出来有强制的约束力，“应该保护环境”怎样去保护？什么都没有，所以这种政策宣示性的环保基本法模式在目前来看，似乎是不需要的。又比如第二十八条规定：“中央政府”应建立污染者付费制度。台北市野鸟学会的詹顺贵律师认为，该条看不到“中央政府”有任何强制力，最重要的也没有说明如何订定，或规范在期限内要订定出来，以及要订定怎样付费的内容，以台湾“政府”经济挂帅的作法来看，这样的法条真的是一点用处都没有。

　　台湾“环境基本法”的这种立法模式很大程度上是沿袭日本环境基本法的立法模式。台湾学者陈慈阳教授认为，日本环境基本法模式有其时空背景，在完全没有环境法规的草创时期，制定这种政策宣示性的环保基本法模式的好处是在强调污染者付费原则，应该建立污染者付费制度。

　　我们认为，在环境问题和环境保护运动刚刚出现和兴起之时，制定政策宣示性的法规一方面确实能够起到对政府、企事业单位和全体国民的宣传、警示和教育作用，从而引起全社会对环境保护的重视，另一方面由于问题的刚刚出现，必然导致还没有足够理性和详细的制度设计来应对此类问题，因此采用原则性立法是不可避免的。但是现在环境保护运动和环保意识已经深入人心，环境问题也早已基本定型化，相关应对措施和制度设计也比较成熟。此时环境基本法仍采行原则立法，无疑是象征意义大于实用价值。这两个不同的立法模式其实也是市场经济不同阶段的反映，前者所处的背景是刚刚兴起的市场经济，大部分法律采行原则性规定也许是合宜的，而后者面对的是已然相当成熟的市场经济，因此制度设计更为详细具体。从这个意义上说，制度安排的形式和内容取决于社会经济生活。

　　3. 2·2　法律责任机制极度缺乏　由于政策宣示性条款过多，必然导致它的另一个重大缺陷，那就是法律责任机制的极度缺乏。整个“环境基本法”，我们看到的责任制裁条款只有第三十九条，而且该条也极为粗糙。这样的结构设计使得整个法律更显空洞化，缺乏约束机制。特别是由于该法在大量原则性规定是为各级“政府”设计义务，而法律有义务性规定却没有违反义务的责任追究机制，这样只会使“政府”义务流于口号式的形式主义。

　　3.2·3　指导思想有偏差　还有学者认为，出台的“环境基本法”在指导思想上仍然存在偏差。从该法第三条关于经济、科技、社会发展与环境保护的关系来看，立法者仍是把社会经济发展摆在了一个相对更高的地位，而并没有把环境保护与经济发展放到一个平等的地位予以考量。从该法第四条来看，在规定环境保护责任者时，立法把人民列在第一位，而“政府”列在最后。实际上各级“政府”才最应该优先负起环境保护责任，人民应放在最后，这样从用词顺序上才可看出“政府”本身对执行环境保护政策的真正决心。

　　4　对我国的启示

　　台湾“环境基本法”有得有失，对我国《环境保护法》的修改或是制定环境基本法或有启示。从基本法本身的要求来看，原则性与概括性可能是其一大特点，而台湾“环境基本法”确实做到了这一点，这是值得我们引鉴的，但是从前面的分析来看，它的成功从另一面而言就是它的不足。它过于原则性以至于许多规范空洞得缺乏强制约束力和执行力。责任机制的严重缺失更是使它的许多制度流于形式而徒具符号意义。从某种意义上讲，这是大陆法系过于追求法律体系完整性和完美化的结果。

　　当前我国正在研究修改《环境保护法》，期间要求将该法修改为“环境基本法”的呼声非常之高，台湾地区“环境基本法”的得失可谓为我们提供了前车之鉴。从整个台湾“环境基本法”以及人们的批评意见来看，最大的问题可能还是在于如何一方面既保持基本法的原则性统合性特点，另一方面又保证它作为法律所应具备的足够的可操作性和可实践性。合理协调这两方面的内在矛盾冲突，可能也是我国修改《环境保护法》乃至制定环境基本法所应注意的最根本问题。这或许是台湾“环境基本法”给予我们的最大启示。




【作者简介】
唐忠辉，单位为中国政法大学。


【参考文献】
[1]台湾地区“环境基本法”·2002。
[2]陈慈阳·环境法总论〔M〕·中国政法大学出版社,2003。
[3]卡尔·拉仑兹著，陈爱娥译·法学方法论〔M〕·商务印书馆， 2005。
[4] http: //twstudy. sinica. edu. tw/~ ngo/topic/ebact/eb2. htm, 2009年2月11日访问。
[5] http: //www. taiwanwatch. org. tw, 2009年2月11日访问。
[6] http: //www. giee. ntnu. edu. tw/main. php, 2009年2月16日访问。