【摘要】　　台湾地区的“环境基本法”历时十余年的修改讨论，于2002年正式颁行，这部法律从立法目的上体现了时代特点，在基本原则的归纳和基本制度的设计上也反映出环保发展的要求。虽然这部法律也存在着不足之处，但认真分析研究这部法律，对于《环境保护法》的修订是大有益处的。
【英文摘要】The Basic Environment Law of Taiwan Province has been enacting at 2002. The purpose of the law incarnated the character of times. The basic principles and the basic systems are also reflecting the demand of environment protection. Although this law has some bugs, it is benefit for the amendment of Environment Protection Law. So we should research this law.
【关键词】台湾“环境基本法”；分析研究；借鉴
【英文关键词】The Basic Environment Law of Taiwan Province; research; reference
【写作年份】2007年


【正文】
　　我国台湾地区的环境立法始自上世纪七十年代，大致与大陆地区开始环境立法同时。1979年，我国大陆地区通过了《环境保护法（试行）》，而台湾的环境基本法立法工作却一直迟延，直至1988年，“行政院环境保护署”提出了“环境保护基本法草案”，该草案共四章，三十一条。但该草案并未能获得通过。一年后，1989年12月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》，适用至今。在台湾地区，制定环境基本法的进程仍然缓慢，几经起伏，1999年，“行政院环境保护署”再次提出了“环境保护基本法草案”，2002年11月，经“立法院”三读后通过，并正式定名为“环境基本法”。
　　
　　我国大陆地区的《环境保护法》通过至今已近20年，20年间，以可持续发展和生态保护为代表的国际环境法理念发展迅猛，各国也纷纷对其环境法进行适应时代发展要求的修订，甚至重新立法。而我国《环境保护法》从一开始就落后于世界潮流，例如在环境法的立法目的上仍然停留在1970年代的理念和水平上。于是，近年来，学界和实务界呼唤修改《环境保护法》的呼声愈盛。而对于台湾地区的“环境基本法”，台湾学界似乎也存在诸多不满[1]。然而，对比《环境保护法》与“环境基本法”，我们仍可以感觉到《环境保护法》的差距与不足。以下笔者将对台湾地区之“环境基本法”条文进行分析，以期对即将进行的《环境保护法》的修改有借鉴之用。
　　
　　一、立法目的
　　
　　台湾“环境基本法”第一条规定，其立法目的为“提升环境品质，增进国民健康与福祉，维护环境资源，追求永续发展，以推动环境保护。”而大陆的《环境保护法》则规定立法目的为“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其它公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。”两相比较，高下立现。
　　
　　从世界环境立法目的的发展来看，大致可以分为四个阶段：二十世纪以前的保护作为所有权客体的环境与资源阶段，二十世纪初期的开始保护环境的公共利益阶段，二十世纪中期的控制环境污染阶段，和二十世纪七十年代以后的可持续发展目的的确立阶段。[2]我国的《环境保护法》作为一部在可持续发展阶段制定的法律，其立法目的却停留在控制污染上，这不能不说是个遗憾。台湾地区的“环境基本法”在1988年提出草案时，就已经明确规定“环境保护之目的，在于维护自然资源之永续利用，提升人类生活环境品质。”[3]这是符合世界环境保护立法的发展潮流的。
　　
　　只有正确认识了环境法以及环境保护的目的和意义，环境保护工作才能够在一个正确的方向上进行。故而，在今后《环境保护法》的修订中，如何阐述立法目的是一个关注的焦点。
　　
　　二、环境法的基本原则
　　
　　（一）永续发展原则
　　
　　台湾“环境基本法”中的“永续发展”，也即大陆地区所说的“可持续发展”，“系指做到满足当代需求，同时不损及后代满足其需要之发展。”自1988年“环境保护基本法草案”起，永续发展原则就始终存在，而且均作为最重要之原则在法律的开始部分即予以规定，其指导思想和基本理念之地位可见。反观大陆立法，虽已处于世界环境立法的“可持续发展时期”，但1989年的《环境保护法》却未能够写入此一原则，直到近十年后，“可持续发展”观念才开始为国人所知并重视。
　　
　　（二）协调发展原则
　　
　　台湾“环境基本法”第三条规定：“基于国家长期利益，经济、科技及社会发展均应兼顾环境保护。但经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害之虞者，应环境保护优先。”这一原则和我们所熟知的协调发展原则有很大的不同，它明确指出了，在协调发展的时候，如果经济、科技和社会发展对环境有严重影响或危害之时，应以保护环境优先。这应该说是一个观念上的转变，或者说是永续发展原则的贯彻和延伸。必要时牺牲发展以保护环境，这体现的是代际公平，着眼点是后代的利益。这样的规定，比起空洞简单的强调协调发展显然更能反映出立法的目的。
　　
　　（三）全民环境保护责任原则
　　
　　环境保护不仅仅是个人，抑或政府之职责，全社会都应该行动起来为其尽力，贡献责任。台湾“环境基本法”第三条规定了全民环境保护责任原则，对个人、企事业单位和政府的在环境保护中的职责进行了规定。尤其值得注意的是，该条规定，当不存在或无法确定环境损害者时，由政府承担责任。这样就保证了环境遭受损害和破坏时，受害者不致因无法找到加害者而不得得到补偿。
　　
　　台湾“环境基本法”第四条规定：“国民应秉持环境保护理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收。国民应主动进行环境保护，并负有协助政府实施环境保护相关措施之责任。”这也是个人环境责任的一个详细表述。而且，这样的责任在现实中也是具有指导意义和操作性的。再看大陆的《环境保护法》，关于个人的责任，仅仅在第六条提到“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这样的表述，是不具有操作性的，过于原则化。在修改法律时，笔者认为是有向台湾地区立法学习的必要的。
　　
　　关于企事业单位的责任方面，“环境基本法”第五条规定了企事业单位应促进清洁生产，“预防及减少污染，节约资源，回收利用再生资源及其它有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的。”在《环境保护法》中，主要是规定了企业防治污染的责任，这首先反映的是理念的不同，其立法的核心并非建立一种可持续的保护制度。当然，进入二十一世纪后的《清洁生成法》已表现出观念的转变，但在今后的修改中，作为原则性的规定，还是应该写入《环境保护法》中。
　　
　　“环境基本法”从第七条到第十四条规定的是政府的责任，主要包括：制（订）定环境保护相关法规，策定国家环境保护计划，建立永续发展指标（第七条）；发展相关科学及技术，建立环境生命周期管理及绿色消费型态之经济效率系统，以处理环境相关问题（第八条）；环境保护教育倡导（第九条）；环保事务之办理及经费分配（第十条）；环境保护咨询（第十一条）；环境保护人才培育及专责单位、人员之设置（第十三条）；环保法庭设置（第十四条）。作为一项基本法，这里的规定当然仅限于一些原则性的规定，而具体落实，有待于其他法律的规范。从这些概况性规定来看，诸如环境教育、环保人才的培养等方面，是大陆的法律所欠缺的，也是有必要进一步学习研究的。
　　
　　（四）国际合作原则
　　
　　台湾“环境基本法”的第十三条规定了“国际合作”原则。由于环境问题是一个世界性的问题，在很多方面，必须要由各国通力合作才能有效解决环境问题。故而，加强国际合作是非常重要的。在日本、俄罗斯等国的《环境基本法（保护法）》中都有所规定。这同样是在大陆的《环境保护法》修改过程中，应当加入的原则。
　　
　　（五）预防原则
　　
　　预防原则是在“环境基本法”的第十九到第二十三条规定的。这几个条文中，主要针对非再生性及稀有资源之保护，地下水、地层及海岸之保护，抑制温室效应，采预防及医疗保健措施，核能安全管制、辐射防护等几个方面进行了规定。在台湾地区的各环境保护单行法中，对这些方面的保育、防护还有专门的规定，在这里，也是起到了总则性、原则性的规范的作用。
　　
　　三、环境法律制度
　　
　　台湾“环境基本法”的第二章至第四章规定了一系列的环境法律制度，包括规划及保护、防制及救济、辅导监督及奖惩等方面，下面就一些主要制度进行分析：
　　
　　（一）环境信息公开制度
　　
　　“环境基本法”第十五条规定：“各级政府对于辖区内之自然、社会及人文环境状况，应予搜集、调查及评估，建立环境信息系统，并供查询。前项环境信息，应定期公开。”环境信息的公开是环境公共参与的前提，民众在对基本环境信息了解的基础上，才可以发挥其能动性，积极参与环境保护事业，环境法所规定的各项原则和制度也才能得到更好的贯彻和实施。
　　
　　（二）环境规划制度
　　
　　“环境基本法”中关于规划制度的规定不多，主要是在第十六和第十七条。第十六条是关于土地的利用及规划，要求在土地使用的规划中，要优先考虑环保设施。第十七条规定的是区域划分，即视各种需要之不同，对土地进行分区利用，必要时应限制使用。相对于《环境保护法》，这一规划制度是从细处着眼的，而且侧重于土地的使用规划。各有所长。
　　
　　（三）环境影响评估制度
　　
　　大陆的环境影响评价制度，在台湾称之为“环境影响评估制度”。“环境基本法”第二十四条规定：“建立环境影响评估制度，预防及减轻政府政策或开发行为对环境造成之不良影响。”虽然大陆也已建立了环境影响评价制度，但在环境基本法律中，规定这一重要制度，也是今后的环境保护法修改应该注意的问题。
　　
　　（四）环境品质及管制标准制度
　　
　　所谓环境品质及管制标准制度，即大陆的环境标准制度。该制度要求各级“政府”应制定相应之环境标准，并采取必要措施以达到标准。
　　
　　（五）预防制度
　　
　　预防制度包括第二十六条规定的事前许可、机动查核、事业自动申报及管制与稽查制度与第二十七条规定的监测及预警制度。建立这一制度的目的在于从源头预防和治理污染环境及破坏生态的事件。
　　
　　（六）污染者付费制度
　　
　　“环境基本法”第二十八条规定：“应建立环境污染及破坏者付费制度，对污染及破坏者征收污染防治及环境复育费用，以维护环境之永续利用。”这里明确了，向污染者所征收的费用，是用于污染防治，以及环境复育。而在大陆的《环境保护法》中，则只规定了征收的费用用于污染防治。这也表明了立法者的基本立法目的的不同，前者是治理污染同时主动恢复被破坏之环境，而后者则是被动的出现污染则再去治理。
　　
　　（七）环境基金制度
　　
　　“环境基本法”第三十一条规定：“应依法律设置各种环境基金，负责环境清理、复育、追查污染源、推动有益于环境发展之事项。”基金制度的引入，可以较好的弥补当加害者无法承担、弥补损失，或加害者不明时对环境的治理以及对受害者的补偿问题，也可减轻政府因此而背上的负担。这一制度近年在大陆多有探讨，但如何规定于法律并真正施行，也有待于进一步的研究。
　　
　　（九）受益者及使用者付费制度
　　
　　这与污染者付费一样，是环境责任原则的具体落实。“环境基本法”第三十二条规定了对受益者和使用者适度征收费用。类似于大陆地区的“利用者补偿、开发者保护”。
　　
　　（十）环境纠纷处理及补偿、救济制度
　　
　　第三十三条规定要提供适当纠纷处理机制，这是比较原则性的规定，而具体的制度的建立，有待于其他法律的规定。本条还规定了应建立补偿和救济制度，以减少或降低受害者的损失或损害。
　　
　　（十一）辅导、监督及奖惩制度
　　
　　“环境基本法”第四章规定了辅导、监督及奖惩制度。但主要的几个条文规定的都是奖励制度，惩罚制度只有一条，辅导和监督也没有专条规定。这与大陆的《环境保护法》中以十一个条文来规定违法责任和惩罚措施是不同的。我认为，这也体现出立法者不同的立法目的。前者多规定奖励措施，乃是通过鼓励，调动积极性，使全民参与到环境保护中来，是一种主动的积极的规定。而后者多规定惩罚措施，则是被动的在污染和破坏事件发生后，通过消极的惩罚手段来进行弥补。虽然《环境保护法》的规定也并无太多问题，但是对于惩罚措施，各个污染防治法当中都有更加具体的规定，因而似无再以如此大的篇幅来进行规定的必要。故我认为台湾地区的“环境基本法”对于奖惩的规定是值得借鉴学习的。
　　
　　台湾地区的“环境基本法”应当说是一部体系清晰，能反映出时代特点的环境立法，从以上简要分析来看，有很多地方是值得我们在修订《环境保护法》时学习和借鉴的。但是，不能否认，这部法律也存在着诸多问题。如很多台湾学者认为这部法律基本上是一些原则和政策的宣示，具体的制度的建立还有待进一步落实。此外，责任方面的条文只有一条，无法真正进行归责，尤其是对于政府的责任。这些也都是我们在修订《环境保护法》时应当引以为诫的。


【作者简介】

杨明，男，云南昆明人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生，昆明理工大学法学院讲师；李希昆，男，云南昆明人，昆明理工大学法学院教授，硕士生导师。
 
【注释】
[1]陈慈阳，《环境法总论》，中国政法大学出版社，2003年版
[2]汪劲，《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社，2000年版
[3]蔡守秋，《环境资源法教程》，高等教育出版社，2004年版
[4]唐忠辉，《台湾“环境基本法”框架分析及其启示》，载《2004年环境资源法学高级研讨会论文集》


【参考文献】
[1] 见陈慈阳《环境法总论》，中国政法大学出版社，2003年版，第2页
[2] 详见汪劲《环境法律的理念与价值追求》第一编，法律出版社，2000年版
[3] 见陈慈阳《环境法总论》，中国政法大学出版社，2003年版，第450页