【出处】《新闻爱好者》2011年第2期
【摘要】晚清新闻法制在戊戌变法时期开始酝酿制定，新政时期正式形成，具有不容忽视的社会价值。它不仅提高了新闻从业者的社会地位，而且改善了新闻媒体与政府的关系，同时还减轻了对违法行为的处罚，最终促进了近代报业的快速发展。但囿于时代限制，晚清新闻法制具有强烈的封建色彩和浓厚的半殖民地色彩，在执法时随意执行的现象普遍存在。
【关键词】新闻法制；法制现代化；新闻业
【写作年份】2011年

【正文】

晚清新闻法制是国人办报热潮兴起的必然要求，是清末修律的重要部分，与清末宪政运动息息相通。本文拟就晚清新闻法制的创设过程以及它的社会影响作出探讨。

晚清新闻法制的艰难创设

晚清新闻法制建设是从戊戌变法运动开始的，随着近代新闻业的发展而逐步创制的。它的发展历程大致经历以下三个阶段。

戊戌变法时期新闻法制的萌芽。中国近代新闻业是西学东渐的产物。在戊戌变法之前，由于报刊尚未形成威胁晚清政府统治的社会力量，以及晚清政府对外国人的惧怕，因此晚清政府很少干预当时的办报办刊活动。戊戌变法期间，全国兴起了第一次国人办报的高潮。与此前国人办报相比，维新时期“报刊宗旨、内容主要为近代的政治变革服务，报刊成了政治斗争的工具”，[1]直接威胁到晚清政府的政治统治。因此，在其创办的《官书局报》的章程中就明确规定“不准议论时政，不准臧否人物，专译外国之事”，开始限制官报言论。1898年7月，工部尚书孙家鼐在议复是否将《时务报》改为《时务官报》时，提出针对报馆的三条官报章程，对报馆主笔、刊载内容、开办经费进行限制，进一步扩充了对官报言论的限制。光绪帝认为孙家鼐“所拟章程三条，均尚周妥，着照所请，将《时务报》改为官报，派康有为督办其事，所出之报，随时呈进”。[2]光绪帝的批复，使孙家鼐提出的三条官报章程具有了法的性质，从某种意义上来说，标志着近代新闻法制的萌芽。

针对这三条官报章程，为保障维新派报刊的出版和言论发挥，限制不利于变法的言论，1898年8月，康有为提出采译各国报律，交孙家鼐进呈御览。孙家鼐认为该事可行，便上折光绪帝。同日，康有为在《请定中国报律折》中直接提出在翻译西方各国报律的基础上制定中国报律：“酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律”。当日，光绪帝批准二人奏折，对制定中国报律发出上谕：“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定为报律，送交孙家鼐呈览。”[3]不久，维新运动失败，由康有为草拟的中国报律胎死腹中，但“报律”一词为官方文件所认可。

新政时期对新闻法制的探索。1901年1月，慈禧太后在逃亡途中发布上谕，诏令全国变法，以“务求中外通行”为指导方针的清末修律正式展开，[4]制定新闻法制再次列入晚清政府的立法日程。当年，晚清政府颁布了《大清律例增修统纂集成》，其刑律盗贼类“造妖书妖言”条完全继受了《大清律例》中刑律盗贼类“造妖书妖言”条的内容。但晚清新闻法制是否适用于外报在半殖民地反封建社会的中国是个重大问题。早在戊戌变法期间，康有为就主张“洋人在租界内开设报馆者”应遵守中国报律。但“《苏报》案”的发生，该问题再次被提出来。据1903年10月20日《申报》载，有御史奏请明定报律，颁给各报馆一律遵守，规定无论华洋商人在中国各府厅州县开设报馆，均须先至商务部禀请存案。待该报律草拟出来以后，外务部提出了反对意见，认为报律未对租界外埠各报馆明定办法，施行起来徒生麻烦，主张从缓。民政部法部在其《会奏报律草案折》也持基本相同观点。

同盟会成立前后，革命派在广东掀起办报高潮，发表革命言论，主张抵制美货，抨击时政。这使得当地政府十分不安。在中央政府没有颁行报律计划的情况下，迫于形势发展需要，广东等一些地方政府开始了新闻法制的先试先行。他们决定对报馆采取措施，予以限制。1906年5月，南海县率先颁布了南海县报律，从论说、公件、驳议、实事、访闻、传疑、录报、来函等8个方面对报刊登载内容作了具体规定。而两广总督则致电中央政府，要求“拟订暂行报律”。制定新闻法制的客观条件逐渐成熟。

晚清新闻法律的相继颁布。1906年6月，奉旨出洋考察宪政的五大臣相继回国。他们十分推崇君主立宪国的言论自由方面的法律，认为“集会、言论、出版三者，诸国所许民间之自由，而民间亦以得自由为幸福，”因此在给晚清政府的奏报中提出了“定集会、言论、出版之律”的建议。[5]载泽等五大臣的意见得到晚清政府的认可，《大清印刷物专律》（1906年7月）、《报章应守规则》（1906年10月）等一批管理报刊出版的专门法律陆续被颁布。

在相继制定5个近代意义上的新闻法规期间，晚清政府还颁布了与新闻法制相关的其他法律法规。如《着作权章程》、《电报总局传递新闻电报减收半价章程十条》、《重订收发电报办法及减价章程》等。1908年8月，晚清政府在《钦定宪法大纲》中允诺给臣民以言论、着作、出版、集会、结社等多项权利。它们的制定与颁布，标志着中国近代新闻法律制度的初步形成，对于中国近代新闻业的发展具有重要意义。

晚清新闻法制的社会价值

晚清新闻法制的出台既是晚清政府对新闻报刊属性的重新认识与新闻业发展的结果，又是清末修律运动中言论出版自由在法律上的具体体现。对于长期处于封建专制制度下的中国来说，它的社会价值是不容忽视的。

晚清新闻法制提高了新闻从业者的社会地位。新闻自由是言论自由的重要内容。它既是推动民主与宪政发展的重要条件，又是衡量民主与宪政发展程度的重要尺度。基于“报纸之启迪新机，策励社会，俨握文明进行之枢纽”[6]的认识，晚清新闻法制诞生以后，新闻从业人员的社会地位得以承认和提高。比如，在新闻法制颁布后，批准进行司法审判时为记者添设专席，[7]允许新闻记者参加咨议局和资政院会议。[8]有些地方记者还获得特殊待遇，如广东巡警总局特邀记者每周一次列席巡官会议，以谋求“民间之信任”和“报界之监督”。[9]这与此前新闻从业者的“文人之末路”的社会地位相比，发生了天翻地覆的变化。

晚清新闻法制改善了新闻媒体与政府的关系。新闻媒体与政府的关系不但是新闻自由度的反映，而且还是民主与专制的试金石。在长达两千多年的封建专制社会，皇帝是国家政治权力的控制者，新闻媒体、教育等思想传播手段成为政治权力的附属物，是进行封建统治的工具。晚清新闻法制诞生以后，新闻从业者的报刊创办自由权、新闻采访自由权、报刊传递自由权和报道评论自由权等权利得到确认和保障，从而使新闻媒体具有了相对独立性，逐渐不再从属于政府，成为对政府权力进行监督的“第四种力量”。在政府内部，也出现了自觉防止报刊为政府所控制的声音。

晚清新闻法制减轻了对违法行为的处罚。清兵入关以后，继受中国历代封建王朝的文化专制政策，在全国范围内大兴文字狱，把体现反专制、反满的思想和言论视为“异端”，称其为“邪说”、“邪言”或者“妖书“、“妖言”，对其处罚主要体现在《大清律例》中的“造妖书妖言”条中。与明以前王朝不同的是，清朝将该罪列入“十恶”之中，处以重刑。可见，封建统治者对言论违法行为处罚极为严厉。在晚清新闻法制中，对违法行为的处罚以行政处罚和民事处罚为主要防范措施，以刑事制裁为辅助措施，只有“诋毁宫廷之语，淆乱政体之语，损害公安之语”才依照刑律治罪。“在实践中，《大清报律》颁行以后，尽管以暴力推翻满清统治的言论比比皆是，但处以刑罚的案件很少，并且量刑也不重。”[10]

晚清新闻法制促进了近代报业的快速发展。在深刻的社会危机面前，晚清政府宣布实行“新政”，允许民间办报。1906年7月，由商部、巡警部、学部共同制定并经朝廷批准颁布了《大清印刷物专律》，从而使晚清政府对新闻出版的管理和控制有法可依了。1908年3月颁布的《大清报律》尽管规定了严格的新闻管制措施，但这部移植日本报律的法律为报纸的合法出版提供了法律依据。它们的出台，大大促进了近代报业的快速发展，使新闻法制成为促进晚清报业高潮形成众多因素之一。

晚清新闻法制的历史局限

晚清新闻法制具有明显的社会价值，体现了相当大的进步性。但由于脱胎于封建肌体内部，它不可避免地带有一定的历史局限。

晚清新闻法制具有强烈的半封建色彩。创办报刊是“开民智”、推行宪政的一种有效手段，需要法律对报刊的创办予以鼓励和保护。但晚清时期的许多报刊充斥着反清言论，严重威胁着晚清政府的统治，又迫切需要法律对报刊进行约束和规范。正是在这样的大背景下，晚清政府力求效法西方，希望制定专门法律来控制言论、出版，维护摇摇欲坠的统治，正所谓“集会受警察之稽查，报章听官吏之检视，实有种种防维之法，非若我国空悬禁令，转得法外之自由。与其漫无限制，益生厉阶，何如勒以章程，咸纳轨物。宜采取英、德、日本诸君主国现行条例，编为集会律、言论律、出版律，迅即颁行，以一趋向而定民志。”[11]

这种变“新闻自由法”为“新闻管制法”的立法目的决定了晚清新闻法制的专制色彩。比如，在创办报刊方面，晚清政府废除了批准制，规定实行注册登记制，但又附加了保证金制，这与当时普遍废除保证金制的新闻立法国际潮流背道而驰；在责任认定方面，《大清报律》的第22条至26条关于发行人、编辑人、印刷人连带责任的规定，使晚清新闻法制对责任认定带有浓厚的株连色彩。这种对新闻自由的既赋予又剥夺，加强了晚清政府对新闻媒体的控制。

晚清新闻法制带有浓厚的半殖民地色彩。前文提到，新闻法制是否适用于外报在晚清统治集团内部有着不同的认识。从公布的法律文本来看，新闻法制适用于外报的意见占据了主导地位。比如，《大清印刷物专律》“时限”章第1条、《报章应守规则》第9条、《大清报律》第43条、《钦定报律》“附条”第1条都明确规定中国政府对在华所有报刊都有管辖权。但实际上，报律颁布后，“各报馆概不遵行，外人所设者尤甚”。[12]比如《大清报律》颁布以后，外国报馆先以该报律“未得各国公使允可”、后又以其自身有治外法权且报律对其无明文规定为由拒不遵行。对外国人在华的办报活动，晚清政府在执行新闻法制时只能采取听之任之的放任政策，反映出当时的中国社会包括新闻法制在内都带有浓厚的半殖民地色彩。

晚清新闻法制随意执行的现象普遍存在。由于晚清新闻法制只是笼统地规定了禁载内容，没有规定禁载内容的具体标准和律例条文的解释机构，因此执法官吏只能依据自己对律文的理解来判定所载内容或行为是否合律，为擅断留下了极大的操作空间，增强了执行报律的随意性。此外，一些经常受到报馆评论指责的部门以及官员个人往往先罗织好罪名，指控报馆违律，直接咨请民政部和饬令地方督抚传令该管巡警官署从严惩处。民政部和地方督抚接到咨（饬）文后或传令该管巡警官署遵照执行（如1908年8月《江汉日报》案），或指令该管巡警官署详加调查，酌情处理（如1908年11月的北京《大同日报》和《北京日报》案）。[13]其实在晚清新闻法制的实施过程中，任意罗织罪名残害新闻人士、摧残新闻事业的现象比比皆是。[14]
 
【作者简介】
穆中杰（1974－），男，河南滑县人，河南工业大学副教授（校聘）、华东政法大学法学博士，河南工业大学粮食政策与法律研究所所长，主要研究方向：法理学、法律史学和立法学。

【注释】
[1] 陈昌凤著：《中国新闻传播史》，清华大学出版社2009年版，第101—102页。
[2] 《光绪朝东华录》（四），光绪廿四年六月，总第4143—4144页。
[3] 《光绪朝东华录》（四），光绪廿四年六月，总第4155页。
[4]《寄簃文存》卷一，《删除律例内重法折》，台湾商务印书馆1976年9月版。
[5] 故宫博物院明清档案部编：《晚清预备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第112页。
[6] 刘哲民编：《近现代出版新闻法规汇编》,学林出版社1992年版,第35页。
[7] 《北京报界全体公禀民政部沥陈艰难情形恳请设法维持》，载《时报》1907年10月29日。
[8] 《资政院记事》，载《大公报》1911年1月9日。
[9] 《警局第一次与报界研究警政》，载《大公报》1908年3月3日。
[10] 屈永华：《宪政视野中的清末报刊与报律》，载《法学评论》2004年第4期。
[11] 故宫博物院明清档案部编：《晚清预备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第112页。
[12] 戈公振著：《中国报学史》，三联书店1955年版，第331页。
[13] 参见王学珍：《清末报律的实施》，载《近代史研究》1995年第3期。
[14] 崔明武编著：《新闻传播法》，合肥工业大学出版社2006年版，第282页。