本文基于惩治腐败、建设廉政是一个长期的历史过程的认识，着重从完善刑事立法和刑事司法的角度，就如何惩治腐败、建设廉政谈几点看法。

一、完善我国的刑事立法，为惩腐倡廉确立强有力的刑罚保障机制

我国现行刑法制定于1979年，当时，我国的改革开放刚刚起步，对十年动乱的拨乱反正尚未结束。由于种种因素的影响，立法者对于国家工作人员利用职务之便以权谋私、贪污受贿以及其他渎职、失职行为没有给予足够的重视和充分的估计。例如，在刑法总则第32条已经针对一切犯罪明文规定： “对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事 处分。”然而在刑法分则《渎职罪》一章的最后，却又加上一条： “国家工作人员犯本章之罪，情节轻微的，可以由主管部门酌情予以行政处分。”这不仅在立法上是不必要的重复，而且也在一定程度上反映了立法者对国家工作人员职务犯罪宽容有余、严肃不足的态度。在司法实践中，对职务犯罪大量采用“以罚代刑”不能说与此没有关系。又如，关于利用职权浪费国家资财问题，毛泽东同志早在民主革命时期就指出，贪污和浪费是极大的犯罪，说明浪费具有严重的社会危害性。但是，这一思想在我国刑法屮没有明确体现。我国刑法笫187条虽然规定对由干严重不负责任，玩忽职守而给公共财产造成重大损失的，可作为玩忽职守罪判处五年以下有期徒刑，但这一般属于过失犯罪。对于故意利用职权，巧立名目，慷国家之慨，大肆挥霍浪费国家资财，如利用职权严重超标准修建豪华住宅，利用公款游山玩水，大吃大喝，挥霍无度等，既给国家造成重大经济损失，也因为决策人没有中饱私褒，在刑法上就找不到相应的制裁条欺，顶多只能给予党纪政纪处分，但如此处理怎能遏制浪费？再如，按照我国刑法，除对于滥用职权贪污、受贿、挪用公款、报复陷害、刑讯逼供以及司法人员徇私枉法等行为，可以定罪判刑外，而对于社会上大量存在的其他滥州职权行为，都无法追究行为人的刑事责任。这些郗是立法的严重疏漏。当前，理论界有人建议，刑法应增设挥霍浪费罪、滥用职权靠，放弃职守罪等，我们认为立法机关修改完善惩治腐败的刑事立法时首先要考虑这些建议。
其次，完善惩治腐败的刑事立法，在处罚原则上应当采取对于同样的犯罪行为，利用职务之便实施的，从重处罚的原则。国家工作人员的手中有权，这本来是管理国家和社会所必需的，但有些人却把权力当成谋取私利的手段，严重危害国家和人民的利益，损害党和政府的威信。因此，对于利用职权犯罪，决不能因为他是干部甚至是领导干部就比一般公民犯罪更宽容，相反地，应当给予更严厉的惩罚。董必武同志在1940年发表的《更好地领导政府工作》一文中指出，党员犯法“应比群众犯法加等治罪”， “因为群众犯法有可能是出于无知，而我们党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的。不然的话，就不能服人。”（《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版第5页。）我们认为，这个精神也同样应适用于干部的职务犯罪。我国刑法在第119条规定： “国家工作人员利用职务上的便利，犯走私、投机倒把罪的，从重处罚。”1982年全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中又规定：对于国家工作人员利用职务犯走私、投机倒把、盗窃、贩毒、盗运珍贵文物出口等罪的，从重处罚。这无疑是反映了正确的立法思想。但是，问题在于这个思想没有得到全面、彻底的贯彻。例如，尽管在上述决定中规定国家工作人员利用职务盗窃公共财物应从重处罚，但在司法实践中，对于普通公民盗窃公私财物的案件，一般以二三百元作为趄刑点，而对子囡家工作人员利用职务之便盗窃公共财物枸成贪污罪的，一般都是以二千元为起刑点，几乎相当于盗窃罪的十倍，1988年全国人民代表大会常委会《关子惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》基本上肯定了司法实践中的这一做法。十分明显，这是同从重处罚职务犯罪的原则相悖的，也不利于对贪污罪的惩冶。我们主张，对于职务犯罪，尤其是贪利性的职务犯罪，务必贯彻从严惩治的精神。
再次，完善惩腐倡廉的刑事立法，使其更加完整和系统化。作为当前惩治腐败对象的贪污、受贿、徇私枉法等犯罪，都是职务犯罪。但是，在现行刑法上，有关利用职务构成的犯罪，是分散在几类犯罪之中的，《渎职罪》一章中所包含的只是职务犯罪中的一部分。这样规定，不能使具有滥用职权和违背职责这一鲜明特点的职务犯罪，在法律上形成一个完整的体系，也不利于突出它在刑法中的地位，并确立相应的处理原则。因此，我们认为，可以考虑制定一部《公职人员违反职责惩治法》，全面、系统地规定公职人员的各种渎职失职行为。我们设想，这个法律可以包括三部分职务犯罪，一是贪利性违反职责的犯罪，其中包括贪污、受贻、挪用公款公物、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款不报等犯罪，还可以增加挥霍浪费罪等。对这类犯罪规定附加适用资格刑和财产刑。二是非贪利性的故意违反职责的犯罪，包括现行刑法“渎职罪”一章以及其他各章中所有非贪利性的违反职责罪，如刑讯逼供罪、报复陷害罪、徇私枉法罪、泄露国家机密罪等，还可以增加滥用职权罪、放弃职守罪、知情不举罪等。三是过失违反职责的犯罪，其中包括玩忽职守罪、过失泄露出家机密罪等。由于不是故意滥用职权，故对这类犯罪处罚不宜过重。
我们认为，制定一部《公职人员违反职责惩治法》的意义在子：1. 改变现行刑法上职务犯罪规定分散，不能突出职务犯罪的特殊危害性质的状况，使职务犯罪的立法系统化，集中体现党和政府对于惩治腐败、反对官僚主义、改进国家机关作风的鲜明立场及方针政策。⒉ 一部专门的《公职人员违反职责惩治法》本身就是一种有力的威慑武器，也是对公职人员进行职业道德教育和法制教育的系统教材，有利于增强公职人员的法制观念，预防职务犯罪的发生。3. 有了这个单行的法典以后，有关职务犯罪的修改与补充，只需在这个法典内进行，不致影响刑法典的内容和体系，从而减少刑法典因众多方面的修改、补充而出现的重复和杂乱现象。同时，也有利于我国整个廉政法律规范体系的完善。目前，我国有关部门正着手起草《公务员法》、《法官法》和《检察官法》等基本的行政法规，用以规范公职人员依法行使职权的方式和程序。但这些法规的实施，最终要以刑法为其后盾，否则很难得到切实的遵守。因此，制定《公职人员违反职责惩治法》，既能使行政法规与刑法紧密衔接，相互配套，构成一个先整的廉政法律体系，也可以保障各种行政法规在廉政建设中充分发挥作用。

二、完善惩腐倡廉的执法机制，提高执法水平，增强司法效果

惩治腐败和建设廉政，执法环节具有生死攸关的意义。没有严明的执法做保障，任何完备的法律和制度都将是纸上谈兵。而执法难正是惩腐倡廉的实践中由来己久的难题，自改革开放以来就没有很妤地解决，至今仍存在着有法不依、有罪难惩、以官当罪、以功当罪、重罪轻刑、以罚代刑或以纪代刑等现象，达些现象若不消除，就会严重损害法律的严肃性和权威性，使人民群众对惩腐倡廉丧失信心，助长腐败现象的蔓延，廉政建没也就可能出现虎头蛇尾、半途夭折的危险。
克服惩腐倡廉中的各种消极现象，提高廉政建设的司法效果，需要做大量的工作，尤其须做好以下几点：
（一）纠正长期积淀下来的一些错误认识，树立正确的执法观念。
首先，要纠正惩腐倡廉与发展商品经济冲突的错误认识，树立只有清除腐败、保持廉洁才能保证商品经济健康发展的观念。有的同志认为，廉败现象是商品经济的挛生兄弟，发展商品经跻，出现腐败现象就是必然的，因此，担心强调惩治腐败会影响我国发展商品经济，遂对经济领域中出现的腐败现象见惯不怪，打击不力。我们认为，腐败现象确实与商品经济有关，但发展商品经济同样要求反对腐败，只有及时地清除商品经济中出现的各种腐败现象，才能促进商品经济的发展和改革开放的顺利进行，而不是相反。其次，破除腐败现象积重难返，没法清除的看法，确立惩腐倡廉必胜的信念。一些人看到腐败现象比较严重，久治不清，遂产生了悲观失望惜绪，认为腐败是无法治好的“绝症”。这种思想也是开展惩治腐败的障碍，应当破除。我们有共产党的领导，有广大人民群众的积极参与和支持，有正在完善的法律和制度，经过全党和全国人民的共同努力，任何腐败现象都会逐步消除的。从腐败现象人人痛恨、个个喊打这一点来看，就说明它不得人心，必然灭亡的事实。第三，克服对腐败分子的宽容心理，严格执法。在惩治腐败的执法过程中，一些无原则的宽容心理构成了公正执法的严重障碍，如认为腐败分子有的是“出于公心，为大家谋利益”，有的是“大家集体决定的，法不责众”，有的是“革命有功，贪污挥霍一点没啥”等，结果造成处罚上的心慈手饮，网开一面。对此，必须强调法律面前人人平等、罪刑相适应等法制的基本原则，严格依法办事。
（二）完善现行执法体制，加强执法队伍建设。
惩腐倡廉的司法效果与执法体制的完善和执法人员的素质有很大关系。我围现行执法体制尚不够完善，执法机关有时难以独立行使职权，同时，执法人员的思想素质和业务水平也不够高，这些都是司法效果不理想的重要原因。针对这些情况，理论界己经有人提出不少有益的建议。我们认为，完善执法体制，并不需要完全打破现行司法体制，也不一定要另立新的惩腐倡廉机构，因为这样做一不大现实，二不一定合理，还可能出现机构重迭、互相推诿的副作用。我们主张立足于发挥现有执法体制的潜力，依靠检祭、法院、监察、审计及党委纪检等部门的协作配合，来惩治腐败、建设廉政。首先，上级执法部门要加强对下级执法部门惩腐倡廉工作的领导、支持和业务监督。下级执法不力的，及时批评督促。下级做错了的，及时加以纠正，下级遇到困难时，及时帮助解决，下级受到干扰时，及时帮助排除。其次，各级权力机关应真正发挥权力中心的作用，对各执法机关的执法情况实行严格监督，着重监督执法机关及其正作人员是否依法办事和严格执法。发现执法犯法，以权谋私的执法人员，及时免职；对于执法严明，敢于同腐败现象作斗争并做出贡献的执法人员，及时予以晋升或表彰奖励。我们赞成把监察、审计机关以及各执法机关的人事管理权改属人大的建议，以保护执法人员不致因公正执法而受到政府人事部门给予的调离、改行乃至罢官去职等处理。第三，在执法部门中建立司法责任制度以提高执法人员严格执法的责任感和自觉性。对于滥用执法权、执法犯法、放弃职守、惩治腐败不力的，应追究责任。笫四，对执法部门的经费、装备予以保障。查处腐败案件，调查案情、收集证据往往需花费很多时间和金钱，有时还要运用现代化的技术手段，因此，在财和物方面应尽量保证，避免执法机关因经费短少而办不成案甚至因办案得罪了人而经费被卡的现象。在这方面，可以考虑将执法机关的经费单列，独立于政府的财政预算，从经济上保证执法机关独立行使职权。最后，还要加强执法队伍建设，这方面要做的工作很多。一是把好入口，改变目前的毕业分配和转业安置等做法，逐步实行从律师队伍、政府门、高等学校等单位考核、优选精通法律、德才兼备的人进入执法部门，实行优留劣汰，取消行业终身制；二要改善执法人员的知识结构，加强办案能力的教育培训，执法人员不仅要精通法律知识，同时要懂得刑事侦查知识、财务管理知识以及必要的现代科技知识；三要执法人员必须具备刚正不阿、忠于职守、清正廉洁的品行，不具备的，一概不用。

三、总结建国40多年来的经验教训，为现实的惩腐倡廉服务

中华人民共和国成立已逾41年。就惩治腐败、保持廉洁的成效而言，可以把这41年分为三个时期，即中华人民共和国成立至文革前时期，文革十年及拨乱反正时期，以及80年代以来的改革开放时期。一般讲，笫一个时期是惩腐倡廉最有成效的时期。当时，党和国家一方面比较彻底地清除了封建主义、殖民主义和资本主义遗留下来的各种腐朽现象，另一方面在防止机关和干部腐败上做了大量工作。如50年代初开展的“三反”、“五反”运动，对防止腐败、保持廉洁起了重大作用。因而全国上下出现了党风正、机关作风正和社会风气正的局面。绝大多数党员、干部都能做到艰苦奋斗、勤俭建国、廉洁奉公，腐败分子只是极少数，以致今天每当人们提到当时的情景，还是怀念不已，慨叹今不如昔。
第二个时期是惩腐倡廉全面滑坡的时期。由于林彪、“四人帮”的干扰破坏，全国都忙于搞阶级斗争，在政治斗争压倒一切的错误路线影响下，以及是非观念完全颠倒的情况下，一些腐败现象被视为“生活小节”，加之林彪、“四人帮”及其同伙本身就腐败堕落，上行下效，使得一度扫除的各种腐败现象又重新滋生。而在粉碎“四人帮”之后，当时只注意在政治上对林彪、江青反革命集团进行清算，没有及时采取有力措施进行防腐兴廉教育和廉政制度建设，留下了隐患。
笫三个时期在1989年的“6•4”风波之前，是随着商品经济的发展， “一切向钱看”的思想滋长，腐败现象比较严重的时期。其突出表现是贪污、贿赂等腐败犯罪猖獗，机关作风不正，挥霍浪费、以权谋私、弄权渎职等现象普遍存在，造成社会各个阶层人士的普遍不满。 “6•4”风波平息到党和国家下决心惩治腐败、建设廉政，几年来已经取得很大的成绩，但与笫一个时期的防腐倡廉的效果相比，尚有很大差距。
回顾40多年来我国惩腐倡廉的历史，我们认为，有如下历史经验值得今后借鉴：
笫一，要认识到惩治腐败、建设廉政是社会主义国家一项长期的、艰巨的任务，贯穿于社会主义建设的全过程。必须长抓不懈，在任何情况下都不能掉以轻心，并且要善于巩固已经取得的成果，及时总结经验教训。惩治腐败、建设廉政犹如逆水行舟，不进则退。一个人要保持廉浩，一个政府要做到廉浩，都是不容易的，但从廉洁到腐败，则非常容易。从历史上看，剥削阶级国家可以保持一段时间的为政清廉，但无一能做到长期廉洁，从一些走上犯罪道路的腐败分子来看，他们有的曾是廉洁的，甚至保持了几十午的廉洁，但最终因放松对自己的要求而堕落成腐败分子，这些都值得我们深思。我们必须克服惩腐倡廉中的临时观点，短期突击行为和松一阵、紧一阵等做法。
第二，必须坚持走群众路线，靠民兴廉。我国是人民当家做主的国家，依靠群众、密切联系群众是我党在民主革命时期的三大法宝之一。在社会主义时期，也只有充分相信并全心全意地依靠群众，才能办好每一件事情，惩治腐败、建设廉政尤需如此。必须尊重群众的意见，倾听群众的呼声，接受群众的监督，保证人民群众参与。对于群众检举、揭发的腐败分子，应认真查处，对于群众反映强烈的各种腐败现象和不正之风，及时清除。如此，则廉政必兴、腐败必除。相反，如果把惩腐倡廉看作是国家机关内部的事，将人民群众视为局外人，只依靠这个部门的官去惩治那个部门的官，就难免出现官官相护、互相包庇的现象。实践证明，我国50年代反腐败的成效之所以显著，其中的一个重要原因是依靠群众，充分发挥了人民群众的积极性，而80年代有些地方反腐败的成效之所以不大，廉政建设流于形式，也正是由于脱离群众、缺乏群众的积极参与所致。因此，要通过完善我国的选举制度、举报制度和其他监控措施的办法，保障人民群众对惩腐倡廉的参与权利，充分调动人民群众对廉政建设的积极性、责任感和主人翁精神。
第三，必须加强对公职人员的教育，不断强化公职人员拒腐保廉的思想意识，增强干部的免疫力，这是惩腐倡廉的治本之道。在我国，坚持对公职人员进行廉洁奉公、防止腐败的教育，曾是一个光荣的传统。人们都会记得，早在民主革命胜利前夕，毛泽东同志就在中国共产党第七届二中全会上提出： “务必使同志们继续保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续保持艰苦奋斗的作风。”党执政以后，长期坚持了对全党的防止腐败、艰苦奋斗的教育，使绝大多数党员、干部抵制了资产阶级糖衣炮弹的侵袭，许多老同志一直都保持着战争年代的传统作风，成为反腐倡廉的楷模。可是，在十年动乱期间，这一教育被中断了，进入改革开放以后，由于侧重于抓公职人员的科学文化知识、管理能力和领导能力的教育培养，而对公职人员拒腐保廉方面的教育则抓得不够，有的地方甚至流于形式，造成一些公职人员的道德水平降低，有的人一进入工作岗位就追逐私利，甚至贪污、受贿，这是一个深刻的教训。因此，今后在干部教育问题上，应当把以廉既然为重点的思想教育作为一项经常性的工作来抓，对刚进入党政机关的人员，要专门进行这方面的岗前教育。各级党校也可以对学员开设专门的职业道德课程，着重培养党员干部廉洁奉公、无私奉献的道德品质。
第四，惩腐倡廉要抓住领导干部。在惩治腐败、建设廉政的过程中，各级领导干部、特别是高级干部和各级党政机关的主要负责人起着至关重要的作用。实践证明，凡是领导干部自己廉洁，不搞歪门邪道的地方，腐败现象就比较少，凡是领导干部惩腐倡廉的决心大，抓得紧的单位，反腐败的成效就比较显著。因为腐败往往是同权力联系在一起的，哪里有权力，哪里就可能产生腐败，而权力一般都掌握在领导干部手里，领导干部若能正确行使权力。不以权谋私，不以权换钱，这就从主要方面把住了权钱交易的口子。据纪检部门统计，从1982年到1988年，因搞腐败或不正之风而受到党纪处分的省军级干部就有342人，地师级干部有4296人，县团级干部有36494人，这些人虽然只占同级干部的少数，但足以说明领导干部违法乱纪、变质腐败已成为严峻的现实。所以，对一个国家来说，惩腐倡廉要抓好高级干部，对于一个部门、一个地方来说，惩腐倡廉要抓好主要负责人，如此，就抓住了廉政建设的主要矛盾。正如邓小平同志所指出的： “高级干部能不能以身作则，影响是很大的。现在，不正之风很突出，要先从领导干部纠正起。群众的眼睛都在盯着他们，他们改了，下面就好办。”惩腐倡廉务必贯彻邓小平同志的这一思想。
第五，依法惩腐、依法倡廉，加强制度建设，完善监督体系，是惩治腐败、建设廉政的根本途径。我国过去惩腐倡廉，主要依靠党和国家的政策来指导和调整，缺乏法律手段的运用和各种制度的建设。有人作过统计，仅党的十一届三中全会以来，党和国家发表的关于惩治腐败、建设廉政的政策就有近百件，而有关的法规只有十多件。这种重政策轻法律的做法应当转变。政策不具有普遍的约束力和持久的效力，也不具有国家强制力，利用政策惩腐倡廉有很大局限性。只有充分运用法律和制度，才能堵塞漏洞，完善管理，建立秩序，减少乃至消除腐败现象产生的土壤，使那些以权徇私舞弊、搞腐败行为的人失去可乘之机。同时，只有法律和制度，才能巩固已经取得的廉政建设成果，不断把惩腐倡廉推向探入，保证惩腐倡廉经常化、程序化。另外，法律和制度建立后，也便于人民群众、社会舆论、政法部部和纪检机关据之对公职人员的行为进行有效的监督。
最后，对于资本主义国家所采取的惩治官吏腐败的一些制度和措施，我们应予重视和研究。对于其中合理的成分，可以借鉴并吸收过来，为我国的惩腐倡廉斗争服务。

（原载《中国人民大学学报》1991年第5期）
（王作富系北师大刑科院特聘顾问教授，中国法学会刑法学研究会顾问，中国人民大学荣誉教授；胡云腾系最高人民法院研究室副主任、应用法学研究所所长、法学博士，北师大刑科院专家委员会委员，中国法学会刑法学研究会副会长）