【摘要】当前，基层法院案多人少已成不争事实，并引起社会各界包括司法高层、人大代表的关注与重视。基层法院案多人少的弊端是明显的，不但严重影响基层法官的身心健康，还不利于社会矛盾的真正化解，有损司法的权威与公信。基层法院案多人少本质上是个社会问题，导致基层法院案多人少矛盾困境的因素很多，是内外因结合的结果。破解这一困境要综合施治，对症下药，要改革创新司法体制、机制，要从基层法院内部改革着手，要建立完善非诉解决纠纷机制，并紧紧依靠党委、人大、社会支持，同时尝试立法和修改相关法律法规，适当增加一些强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序，同时要将法治宣传落到实处，引导公民正确合理地行使诉权。
【关键词】基层法院；案多人少；矛盾；成因；解决
【写作年份】2011年


【正文】

当前，人民法院尤其基层法院广泛存在案多人少的矛盾，作为不争的事实，已成为社会的共识，并引起社会各界包括司法高层、人大代表的高度关注与重视。近几年的全国两会上，最高法院所作工作报告都有关于基层法院案多人少内容的阐述，希望引起全社会的关注重视并得以解决，全国人大代表、全国政协会员们也都纷纷直陈基层法院案多人少的矛盾弊端并向两会提交议案、提案，并在各种场合通过各种方式进行建言献策。比如最高法院王胜俊院长曾在2009年3月的全国两会最高法院工作报告中指出：“2008年全国各级法院审结案件数是1978年的19.5倍，在数量大幅增长的同时，案件类型更加多样，处理难度越来越大，案多人少的矛盾日趋突出；一些法院特别是中西部地区基层法院办案经费短缺、人才流失、法官断层等现象依然存在。”对此，全国人大代表们十分关切，纷纷把脉法院“案多人少综合征”，并开出“药方”。[1]

一、基层法院案多人少矛盾的现状

随着改革开放的不断推进和经济建设的快速发展，人们思想观念日益更新活跃，利益诉求多样化，价值观念多元化，社会矛盾纠纷多发化，加上“五五”普法的深入，人们法制意识、权利意识不断增强，通过法律维权的意愿日益明显，司法需求与日俱增。长久以来，人民法院被看成是社会矛盾的“泄洪口”、“灭火器”，而司法是社会正义的最后一道防线，法官则是正义的化身。[2]社会上化解不了的大量矛盾冲突以各种诉讼案件的形式涌入人民法院。尤其近年来，随着诉讼门槛的不断降低，诉讼费用的大幅下调，人民法院对社会弱势群体司法救助力度的进一步加强，法院受理案件数急剧增加，而受前两年金融危机影响，各种欠款、劳务、建设工程、破产纠纷案件更是大量涌入法院，[3]形成“诉讼爆炸”格局，人民法院尤其是承担法院系统80%案件审判工作量的基层人民法院受理案件数逐年递增、攀高，乃至迅速飙升，但基层人民法院办案法官的数量并未随之相应增加，法官人均办案数量越来越多，“案多人少”的矛盾非常突出，导致许多法官平均每天就要办将近2个案子，广东东莞某法庭法官年人均审结1000余件案件，几乎成了“办案机器”。正如最高人民法院副院长张军所指出的，许多中级法院、基层法院的法官因为忙于办案而没有双休日，且夜以继日，“五加二”、“白加黑”现象是法官群体的生动写照。[4]目前，很多基层一线法官审判工作压力日益加大，工作中“白加黑”、“五加二”的现象愈益突出，经济发达的东部沿海地区基层办案法院人均办案数早已突破百件，年均办案200件、300已属平常，法官年均办案超400件、500件也不稀奇。比如早在2004年底，最高人民法院和中央人民广播电台举办的“全国十佳人民法庭”评选活动中，秦皇岛市海港区法院长城法庭以总分数第一的成绩荣登“十佳”榜首。当时长城法庭每年受理的案件就都在千件以上，5名审判员人年均结案200余件，这就意味着她们每人必须以日结一案的速度才能完成繁重的审判任务。送达、证据交换、开庭前准备、庭审、制作法律文书、执行……这些周而复始而又不可或缺的工作每天都让她们“两眼一睁，忙到熄灯”。[5]再以笔者所在的江苏省丹阳市人民法院为例，多年来民事审判业务部门（民一庭、农村法庭）法官的年人均办案数都在200件以上，基本一个工作日就要审结一个案件。种种迹象都表明，俨然成为“办案机器”的基层法院一线法官，工作压力、心理压力陡增，不堪重负，严重影响了基层法院办案法官的身心健康。从基层人民法院受理案件的绝对数量与审理案件的法官人员数量的比例看，基层人民法院案多人少的矛盾非常突出，且呈愈演愈烈之势，亟待走出困局，正如今年9月28日最高法院副院长南英在到江苏无锡江阴市人民法院调研时所说：基层人民法院案多人少矛盾突出亟需解决。[6]

二、基层法院案多人少矛盾的弊端

基层人民法院案多人少的弊端是显而易见的，导致了一系列严重问题，主要表现在：

（一）影响了审判绩效的提高。因为案多人少，法官疲于应付，牵扯过多精力，法官没有闲暇时间用来学习“充电”，知识与观念难以更新，面对不断而大量出现的新类型、新情况案件纠纷，法官的司法能力遭遇极大挑战；因为案多人少，法院无奈片面追求高结案率、高调解率，法官没有更多时间用于必要的案件调查取证工作和裁判说理工作，只好无奈匆匆下判，导致案件的质量无法保证，发改率上升；因为案多人少，法官没有空余时间用来做当事人的服判息诉工作，使得上诉率信访率上升，也使“案多人少”矛盾向二审乃至更高层级法院扩散。

（二）影响了社会矛盾的真正化解。案件审判质量不高，当事人服判息诉率低，发回改判率高，上诉信访率高，无疑表明没有通过审判工作使得社会矛盾得到切实有效化解，司法审判为社会的稳定和谐保驾护航的作用没有得到充分有效发挥。

（三）损害司法的公信与权威。案多人少的弊端导致案件审判质量不高，当事人服判息诉率低，发回改判率高，上诉信访率高，影响到社会矛盾的真正化解，不利于促进社会的稳定与和谐，相应带来人民群众对司法满意度的降低，进而损害到司法的公信与权威。

（四）司法成本日益沉重，难以满足人们日益增长的司法需求。大量的案件纠纷涌入法院，而司法资源有限，无疑让法院付出的司法成本日益加大，不堪重负。进而难以满足人们日益增长的司法需求，难以适应人民群众的新要求新期待，难以高效发挥审判工作服务社会稳定大局与经济发展的职能作用，导致司法对社会稳定和谐的法治保障功能的弱化。

（五）法官的身心健康严重受损。长时间超负荷工作，使法官的身心负担过重，表现在除了生理的压力以外，精神方面的压力也使得法官成为一个高风险的职业。当前社会处于转型期，各种矛盾向法院集中，疑难复杂、新型案件和群体性案件不断增多，加上法院受外界不正当干扰，法官办案既要注重法律效果，又要追求整治效果、社会效果，还要面临二审改判发回错案追究，除此还要来自自认为受到不公待遇的当事人、案外人的不理解、埋怨，乃至报复和伤害，湖南永州枪杀案中凶手用枪射杀、射伤数名与其案件不相干的法官，无疑令我们深思。这样的司法环境下，法官办案难度不断加大，身心压力巨大。

总之，当前基层法院面临着案件暴增和法官员额不足、队伍断层、法官不堪重负的双重压力，这一问题若得不到高度重视并加以有效解决，将对基层法院的审判工作造成严重不良影响，进而影响到社会稳定和谐与法治国家建设的进程。

三、基层法院案多人少困局的成因

要破解基层法院案多人少的矛盾，首先要理清基层法院案多人少的矛盾困局形成的原因。“冰冻三尺，非一日之寒”，基层法院案多人少的困局，并非一朝一夕形成，亦非单一因素造成，而是长期以来内外因结合、交相作用的结果。案多人少实质是一个社会性问题，是人民法院外部环境与人民法院内部因素综合作用的结果。

（一）从外因讲，“案多人少”是一个问题的两面，即“案多”与“人少”。

1、首先，从“案多”的角度分析。一方面，随着改革开放的持续推进，市场经济交往日益活跃，人们生活条件不断提高，思想观念与日俱新，使得社会上价值观念多元，利益诉求多样，而社会矛盾纠纷多发易发。加上国家“五五”普法的深入，人们法制意识权利意识逐渐增强，人们更加愿意选择采取法律武器来维护自身合法权益，导致诉讼案件逐年上升。加上前两年由于美国“次贷危机”所引发的国际金融风暴和世界经济衰退的继续扩散和蔓延，对我国的经济形势、社会稳定带来了严峻的挑战。金融风暴冲击下，基层法院受理的民间借贷纠纷案件、工程建设合同纠纷案件、劳资纠纷案件数量呈暴增趋势。另外，国家立法进程加快，对社会新类型纠纷的处理程序，对弱势群体的保护都做了更多的规定，比如《物权法》、《劳动合同法》等修订出台，对法律关系主体合法权益保护力度加大，法院受理相关案件数量增多。人民法院处理纠纷的职能随之扩大，同样使得基层法院收案总数逐年上升。而新修改的《民事诉讼法》又将基层法院管辖案件的标的额大大提高，必将带来基层法院一审民商事案件受案数量的飙升。比如笔者所在的基层法院丹阳市人民法院将管辖标的额即由原来的50万元调整为省内的800万元及省外的300万元。这一调整的结果使得我院受理民商事案件的数量激增。

另一方面，随着人民法院司法为民、便民、利民、惠民的司法宗旨与司法政策的不断建立、落实与完善，人民法院“脸难看、门难进、案难立”的现象基本杜绝，同时人民法院诉讼费收费标准大幅度的降低，很多案件中实施了缓减免的司法救助措施，一些案件比如劳动争议案件只象征性地收取5-10元的诉讼费用，这些司法为民及司法救助措施，无疑极大地降低了人民群众“打官司”的诉讼成本，极大地激发了人民群众通过法律维权的热情，从而使得大量矛盾纠纷以诉讼案件形式不断涌入法院，乃至形成“诉讼爆炸”的格局。

上述因素，都成为近年来诉讼纠纷不断增长乃至“井喷”的客观原因，是人民法院“案多”的基础原因，也是人民法院“案多”的主要原因。

另外，诉讼外纠纷解决的方式落后、功能弱化，导致社会上不断增多的矛盾纠纷无以在诉讼外自行化解或有效化解，而纷纷涌入法院。我国现行的纠纷解决方式除以法院判决、调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外纠纷解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极富中国特色的信访制度。它们共同组成了当代中国的纠纷解决体系。但随着社会的进步，“熟人社会”遭遇城乡二元结构等问题，价值观日益多元化，利益诉求日益复杂多样，基层政权的权威和控制力日益减弱，传统的非诉纠纷解决机制（如家族调解、人民调解组织）功能不断弱化，大量的矛盾纠纷势必进入法院。

原因不止于此，如果说上述因素是造成基层法院案件数量激增的外部客观因素的话，那么，另一方面，在一些地方，一些律师、法律工作者、公民代理人的热衷“挑讼”行为则是案件数量不断攀高的人为推动因素。不可否认，司法实践中大部分律师、法律工作者都能恪守职业道德，较好地维护了当事人的合法权益，与其他许多法律人一道，为维护社会的公平、正义，为推动中国社会的法治进程作出了不可磨灭的贡献，是我国法治建设一支不可或缺的重要力量。但同样毋庸讳言的是，一些律师、法律工作者、公民代理人因为法律服务代理市场的激烈竞争，出于无奈的“生存”考量，或出于经济人逐利的利益驱动，在提供代理服务时，无顾当事人、委托人的利益，存在不适当的乃至有损当事人、委托人利益的“挑讼”行为。表现在为增加案源收入而不当诉讼、无理缠诉等。这些，都无助于社会矛盾纠纷的真正化解，还人为增加了人民法院案件审判工作量，浪费了司法资源，这自然也是造成人民法院“案多”格局的一个重要原因。

2、其次，从“人少”的角度分析。基层法院尤其经济比较发达的东部沿海地区基层办案法院人均办案数早已突破百件，年均办案200件、300已属平常，更有法官年均办案超400件、500件，而一年的正常工作日不过250余天，一年总计也不过365天，这就意味着许多法官不吃不喝几乎每天都要审结1-2件案件，案多人少的矛盾可谓非常突出。那么，基层法院办案人员“人少”的格局如何形成，如何破解，是否应该通过解决编制，增加基层法院法官员额，以及实施从优待警政策吸引住审判人才，吸纳社会力量分解案源等等办法改变这一现状，就成了亟需探讨解决的议题。因而，党委、人大、政府对人民法院审判工作的支持力度和社会各界对人民法院审判工作的重视、理解程度如何，就关系到案多人少困局破解的力度与成效，表现在对人民法院人员编制、待遇、投入等诸多方面问题，还有如何改革审判方式，如何将案多人少纳入社会综合治理工程的问题，比如如何建立完善人民陪审员制度，以人民陪审员制度提高司法公信力，并能充实审判力量不足的问题；比如诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制是否有效创立，能否多依靠人民调解、行政调解、行政裁决、社会组织仲裁等途径来分流矛盾纠纷，压低法院受理案件增长势头。这些都是破解基层法院案多人少困局不可或缺的外部环境条件。

（二）从内因讲，基层法院案多人少矛盾的形成，与人民法院自身的体制、机制有关。

1、基层法院案多人少矛盾的形成，既有人民法院编制问题未及时解决、进人渠道不畅、具有审判职称的法官数额不够，从而不能适应近年来“诉讼爆炸”格局的因素，更有审判资源配置严重不合理的痼疾，基层法院案多人少很大程度上地讲应该是审判业务部门与行政事务性部门配置不当、忙闲不均，一线业务部门案多人少，行政后勤等部门人浮于事。因为大量具有审判职称的人员充斥行政、宣传、调研、后勤等行政事务性工作部门，真正在一线办案的法官偏少，同时法院的领导几乎不办案，各庭的庭长很少办案。而由于忙闲不均，长年累月下，使得惮于劳累，不堪审判工作重负的的一线办案法官向非业务庭室流失的现象非常严重，更加剧了审判业务部门案多人少这一矛盾。

与此同时，很多基层法院各业务庭室审判工作分工亦泾渭分明，表现为行政后勤部门与审判业务部门之间、民事法官与行政、刑事等法官之间缺乏业务上的交流沟通，也带来忙闲不均。而同样是审判业务庭，虽然有的审判庭比如少年刑事审判庭年总计收案不足百件，但作为一个业务庭室，“麻雀虽小、五脏俱全”，庭长加合议庭审判员、书记员，没有四人以上是不行的，考虑组成合议庭的因素，其中具有法官职称的至少就有3名。但有的审判业务庭比如农村法庭，以丹阳法院后巷法庭为例，由于条件相对城市艰苦，法官员额配置并不能充分满足审判业务工作需要，近几年来该庭每年总结案都在1500件以上，还负责本庭审理的婚姻案件的执行工作，另外要完成大量宣传、信息、调研等诸多行政事务性考核任务，但法官员额包括庭长在内只有六至七名。相对来说，基层法院民事法官与行政、刑事等法官之间横向流通不够、忙闲不均的现象比较突出。而近年来，“诉讼爆炸”主要指的是民商事纠纷大量涌入法院，尤其以民事纠纷为甚，案多人少的矛盾局面在民事审判领域表现得就尤为突出。这有案件数量暴增的外部原因，也有基层法院内部审判资源分配不科学合理的因素。

2、另外，一个不容忽视的问题是，人民法院系统内部一些考评机制的科学性、合理性值得商榷和探讨。当前社会矛盾突出，亟待人民法院化解，但司法的行政化格局，使得上级法院惯于把许多矛盾层层下交，最后都累积到基层。比如不断针对基层、针对办案法官的各种学习教育整顿活动、会议，不少流于形式，为学习而学习，为开会而开会，为总结而总结，以文件传达文件，以会议传达会议，毫无实质意义，却严重挤压了业务庭法官的办案精力与时间；比如各种审判绩效考评制度、错案追究制度，包括信访申诉率、调撤率、上诉率、发改率、一票否决等等，科学性合理性上有待商榷，一定程度上违反了审判规律，不符合基层实际，同时制约了基层法官办案的积极性和审判效率的提高。

3、付出与回报的不对等乃至严重倒挂，林林种种，导致了许多基层法院尤其内陆、西部地区的法院法官流失、断层的局面，加剧了案多人少的矛盾。超额的工作量与超负荷的身心压力，并未相应带来基层法院法官政治与经济上的地位、待遇的同步提升，不同地域、层级的法官待遇也有较大差别。许多基层法院尤其内陆、西部地区的法院法官工资收入不过一二千元，面对不断攀高的物价，根本不足以养家糊口；很多基层法官从事审判工作数十年，其“行政级别”不过是个小科员，政治地位卑微。而当司法地方化、行政化，当把对法官的管理参照法官所在地域的行政公务员进行考核时，法官作为居中裁判的司法者，本应独立依法办案，但头上有那么多婆婆妈妈管着，欠缺独立人格，加上只有法官这一审判职务而无“一官半职”这一行政级别、行政职务，这些无疑都会挫伤大量普通法官的工作积极性。非但如此，有时候，作为化解社会尖锐矛盾的法官，作为直面矛盾对立双方当事人的法官，无论其案件裁判是否公正，总难以做到让双方当事人都满意，一些当事人在失去理性的情况下往往会将仇视报复情绪转嫁到办案法官身上，一些地方爆出的枪杀、炸伤法官等恶性事件，[7]凸显了办案法官的职业风险，有人甚至将法官职业归入高风险行业。付出与回报的不对等乃至严重倒挂，严重挫伤了基层法官的工作积极性。人生苦短，如果现实离理想越来越远，法官就可能会抛却理想，急于到现实中去获得补偿，有不少法官谋求转行，比如晋升更快政治上更有发展前途的政府部门，还有经济收入远比法官多得多的律师行业。还有不少法官索性消极度日，这时如果不是打算利用职权捞实惠的话，那就只有本份点儿盼着退休了，踏踏实实地呼吸自由的空气，那有多爽！于是，人到中年、四十余岁即有一种等待退休的心态。[8]据《法制日报》4月29日报道，因为案件激增编制未增工作压力大，西安有法官要求提前退休，从2008年至今，西安中院已经有6名法官因为身体原因要求提前退休或调走，今年又有两名中年法官要求提前退休。“他们不提任何要求，只是想休息，因为实在无法承受如此大的工作量和心理压力。这在一些部门几乎是不可想象的。”[9]法官的高要求与低待遇，付出与回报严重倒挂，法官职业吸引力不高是引起法官流失与断层的关键原因，一方面促使通过司法考试的大学生多数不愿当法官，而选择去做能轻松挣钱的律师；另一方面通过司考的职业法官也纷纷跳槽做律师去。从而不断加剧法官的流失与断层。[10]林林种种，导致了许多基层法院尤其内陆、西部地区的法院法官不断出走流失的局面，以致一些地方基层法院出现“法官断层、年龄老化、人员缺编、人员流失、素质降低”的现象，造成法官“青黄不接’，不但导致办案法官“人少”的局面，甚至还形成了“法官荒”，令人堪忧。

四、基层人民法院案多人少矛盾的破解

破解基层法院案多人少的困局，需要对症下药，综合施治。单纯指望人民法院不断提高对办案法官的各项要求，单纯对办案法官个体进行自身挖潜，不创造宽松的外部工作环境和增大对司法工作人力物力财力的投入，犹如竭泽而渔，就会进一步加大法官的工作负担、身心压力，严重影响法官的身心健康并挫伤其工作积极性；同时，如果单纯依靠加人增薪，不创新工作体制和工作机制、科学高效地提升法官司法能力，则也很难奏效。

（一）首先，除了要不断提高法官素质，加强法官适应新形势、新情况、新类型案件纠纷的司法能力外，要立足自身对症下药，改革传统司法体制、机制，不断提高基层法官政治经济待遇，从创新管理机制入手，整合审判资源，在严格依法的基础上，科学配置审判职权，实现“千斤重担众人担”，避免忙闲不均的现象，提高法官的司法能力和审判效率，从而应对案件的大量涌入，也促进了司法公正。

一是尽快建立法官职业保障机制，建立职业化法官制度，加强法官准入门槛，提高法官素质，提高职业法官政治经济待遇，采取和落实一系列有优待警措施，[11]法官职业尊荣感安全感不强，法官职业吸引力不足，进而造成法官要求提前退休、调离，形成法官断层流失的局面。法官的高要求高付出与低待遇高压力高风险的矛盾，法官职业安全感不强，吸引力不足，这才是造成法官断层和流失的关键问题。当前，应严格落实《法官法》关于法官职业保障、提高法官待遇等规定，积极而大胆地改革对法官不公平的制度，尽快建立法官职业保障机制和改革错案认定及追究制度，推进完善上下级法院法官流动升迁机制，切实破解人民法院“案多人少”的困局，只有这样才能真正推进司法改革的进步和法治国家的进程，也才能让迫于工作压力而无奈选择自杀谢世的刘立明法官，让法院系统很多累倒在审判台上的法官比如李红森、谭彦等的灵魂得以安息！[12]使法官职业专业化、体面化、尊荣化，真正实用人才，真正留得住人才，而不致使法官流失。同时，推行法官助理制度，增加临时聘用人员数量。在法官、法官助理、书记员组成的审判模式中，法官助理没有法官的裁判权，也不应将其等同于书记员使用，“辅助性”应成为法官助理工作的主要标准，实现审判业务与审判事务相分离，逐步使法官从纷繁复杂的审判辅助性工作中解脱出来；上级各部门要减少一些不必要的综合性事务性工作，以便让基层法院集中更多的精力做好审判执行工作；适当增加基层法院的事业编制，用于招聘法官助手和临时聘用制人员，提高工资待遇，保障人才队伍的稳定性。

二是要优化审判资源配置，压缩行政后勤人员和行政开支，树立以审判为重心的理念，向审判和执行一线倾斜人力、物力、财力。

三是要深化审判方式改革，通过改革审判方式和案件审理方式，借助科技手段和其它辅助手段等一系列综合措施，减轻办案压力，提高工作效率。[13]要实行案件的繁简分流，扩大简易程序的适用范围，建立小额审判法庭，快速解决纠纷，让一些法律关系比较简单的案件能够得到及时处理。要加大科技投入，完善自动化办公、办案设施，向科技要效率。

四是建立完善诉调对接机制，将大量的矛盾纠纷化解于非诉讼渠道，避免基层法院案多人少矛盾的加深。

五是要建立起科学的法官考评机制，建立科学的司法统计指标评价体系，增强绩效考核的科学性和合理性，改变以往庭室、法官工作任务和绩效考核指标设定随意性大的弊端，使各审判庭室、办案法官的工作量更加平等均衡，解决原来考核上的不可比性，从而促进工作竞争的良性循环；改变一味追求调撤率的偏颇做法，避免案件久调不决，越拖越多；改变单纯考核上诉率、发改率指标的做法，上诉与否是当事人的权利，当事人对一审裁判提起上诉的原因也很多，不都是基于一审司法不公的因素，比如大量劳动争议案件的用人单位为了拖延履行给付义务而随意提出上诉，反正人民法院收取的上诉费用不过10元。[14]

六是要克服内部管理行政化、单一化倾向，使办案法官不通过轮岗交流，也能审理到不同类型的案件，熟悉各类法律、法规，拓宽法官理解法律问题的视角和境界，打破法官长期从事某类案件审判形成的思维定势，便于掌握各类案件的审判技能，培养法官民刑兼通、调审兼备、一专多能的水平，不断提高法官队伍的综合素质，建立起一支全面复合型的法官队伍。要让司法能力强、办案效率高、办案质量优的法官政治上有地位，经济上有实惠，从而激励法官的办案积极性。

七是要切实保障法官的学习权和休息权，减轻法官的业外负担，让他们有时间去学习“充电”，有机会去健身娱乐放松。当然，除了这些，还有很多方法，凡是能够提高办案效率、调动法官办案积极性的，都可以大胆地尝试，并在实践中不断总结经验，对于切实有效的要形成制度长期坚持下去。

（二）其次，案多人少困局的出现，看起来好像是法院自己本单位的事情，事实上却是一个社会问题，关系着社会的稳定和进步。如果听任案多人少的困局存在下去，人民群众日益增长的司法需求就难以得到充分满足，制约着社会矛盾的及时化解，最终必将影响社会的长治久安。对此，要坚持依靠党委领导、人大监督、政府支持和社会各界的理解，多汇报、多宣传人民法院在案多人少方面的困难，争取增加编制、改善待遇、增大投入，进一步改善法官执业环境，为破解案多人少困局营造良好的外部环境条件。事实上，近年来，人民法院“案多人少”的困境、法官的低待遇问题、法官的断层流失问题也逐步引起了社会各界与有识之士的重视，全国人大代表马瑞文代表在2009年两会期间就曾呼吁“应该在为法院增加编制的同时，大幅度地提高法官、检察官的待遇，要高于其他公务员。因为，别的公务员有不廉洁行为，对执行职务会有影响，但不会有法官、检察官的影响那么严重。要让法官、检察官感到，他从事的事业是无比荣耀、人人向往的，又不是拮据的。”[15]

（三）还要大力探索诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制，建立和完善各种替代性纠纷解决机制（英文简称ADR），多依靠人民调解、行政调解、行政裁决、社会组织仲裁等途径来化解矛盾纠纷，分流案件，减轻法院压力，压低案件增长势头。当前之重，要搞好替代性纠纷解决机制与司法的衔接，增强各种诉讼外纠纷解决机制的公信力。可以通过法院行使司法审查权，依法对不违反法律规定的各类非诉讼调解协议的效力，通过确认的方式，来提高诉讼外纠纷解决机制的公信度，从而节约当事人自己和整个社会矛盾纠纷的解决成本。

（四）可以尝试立法，修改相关法律法规，适当增加一些强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序，由基层法院辖区仲裁部门、各乡镇人民调解委员会、司法科等先行调解，比如某些专业性较强的纠纷、标的额较小的纠纷、邻里纠纷、离婚纠纷等。只有经过诉前调解或仲裁程序纠纷仍未化解的，方可进入诉讼程序，从而从源头上消解案件，减缓消弭“诉讼爆炸”现象。也可以针对当前比较严重的律师及其他诉讼代理人为追逐经济利益、谋取高额代理费而挑动诉讼、不当诉讼、无序代理的现象，在适当增加一些强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序的同时，对公民收费代理行为严加管制，对不应该实施风险代理、提成制代理而采取风险、提成代理或不当实施风险、提成代理的行为施以严厉制裁措施，与此同时，对参与强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序的部门及其工作人员，可以立法制定收费制度，赋予其一定的收费权限，收取相对于诉讼代理费用明显较低的适当的办公成本费用和调解纠纷手续费用，提高其工作积极性。这样做，一方面可以显着提高非诉讼民间矛盾化解程序利用的效力和效益，有效降低基层法院案多人少的矛盾；另一方面，因为仍赋予当事人最终寻求司法救济的机会，所以也并不影响当事人行使诉权。同时，非诉讼调解机构收费远低于律师代理收费，可以显着减轻当事人负担。于纠纷当事人而言，只要能解决纠纷，何乐不为。

（五）要将法治宣传落到实处，引导公民正确行使诉权。建设法治国家，必须提高公民的法律意识与法治素质。传统人治主导的社会结构下，与其他法治发达国家相比，我国公民的法治素质相对低下。因此，必须高度重视法律宣传教育。虽然我国进行了四个五年普法教育，但总体上来看，法治宣传流于形式，很难取得实效。第五个普法教育的关键是扎扎实实进行法治宣传教育，力图取得实效。法治宣传教育要从娃娃抓起，为建设法治国家，建议教育部门在中小学即设置法律必修课程，以此从小塑造全体公民的法治意识。在维护公民合法权益，保障公民的诉权的同时，注意对滥诉、挑诉等不当诉讼行为进行限制和制裁，因为国家的司法资源是一个总体，总是有限的，国家用于司法方面的资源增多，用于社会其他方面的资源就会减少。我国人多地少，底子不丰，人均资源较少，在强调以司法作为社会稳定大局的法治保障的理念下，在通过诉讼化解矛盾纠纷的纠纷解决机制上，应该建立全社会的诉讼成本调控制度，使全社会的诉讼成本与社会经济发展水平相适应，避免社会有限资源的浪费。因此，要引导公民正确行使诉权，进行诉讼风险提示，设置滥诉惩戒制度，减少滥诉的发生。

五、结语

面对社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作任务，人民法院和人民法官的职责光荣而艰巨，基层法院案多人少的困局将会在一定时期内长期存在。对此，我们不能消极等待，怨天尤人，而是要以贯彻十一届人大三次会议精神为契机，群策群力，奋发进取，争取早日走出案多人少的困局，在为大局服务、为人民司法中再立新功！

符向军
二0一0年十一月
 
【作者简介】
符向军，男，法学学士、法律硕士，江苏省丹阳市人民法院任职。


【注释】
[1]参见杨维汉、崔清新、刘晓莉、艾福梅：《人大代表把脉法院“案多人少综合征”》，载《新华网》2009-3-12，//news.xinhuanet.com/misc/2009-03/12/content_11001615.htm，2010-09-10访问。
[2]符向军：《以看得见的方式实现正义》，载2009-02-11《人民法院报》，第7版。
[3]符向军：《让法官没有经济拮据的尴尬》，载2009-3-16《人民法院报》，第7版。
[4]同上注。
[5]佚名：《巾帼法官侠骨柔肠感人心--记海港区法院长城法庭》，载《燕赵都市报》2005-3-15。
[6]孙权黄剑居敏晓：《最高院副院长：基层法院案多人少矛盾突出亟需解决》，载《无锡新闻网》2010-9-29，
//www.js.chinanews.com.cn/wx/news/2010/0929/29695.html，2010-09-03访问。
[7]杨柳：《湖南永州法院发生枪击事件3名法官当场死亡》，载《正义网》2010-6-1，//news.qq.com/a/20100601/001313.htm，2010-10-03访问。
[8]夏敏：《法官心态管窥：等待退休》，载《东方法眼》2005-04-13，//www.dffy.com/fayanguancha/sd/200504/20050413142354.htm，2010-11-10访问。
[9]记者台建林、通讯员徐静：《案件激增编制未增工作压力大西安有法官要求提前退休》，载《法制日报》2010-4-29，第5版。
[10]符向军：《法官为何要求提前退休》，载《江苏法院网》2010-05-04，//www.jsfy.gov.cn/rdsp/2010/05/04094138570.html，2010-11-10访问。
[11]孙权黄剑居敏晓：《最高院副院长：基层法院案多人少矛盾突出亟需解决》，载《无锡新闻网》2010-9-29，
//www.js.chinanews.com.cn/wx/news/2010/0929/29695.html，2010-09-03访问。
[12]符向军：《法官为何要求提前退休》，载《江苏法院网》2010-05-04，//www.jsfy.gov.cn/rdsp/2010/05/04094138570.html，2010-11-11访问。
[13]孙权黄剑居敏晓：《最高院副院长：基层法院案多人少矛盾突出亟需解决》，载《无锡新闻网》2010-9-29，
//www.js.chinanews.com.cn/wx/news/2010/0929/29695.html，2010-09-03访问。
[14]符向军：《建立科学的司法统计指标评价体系》，载《河南法院网》2009-02-20，//hnfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=78636，2010-11-08访问。
[15]马守敏：《让法官没有经济拮据的尴尬》，载《人民法院报》2009-3-12，第1版。