专家解析小产权房买卖和农村土地纠纷法律问题

[记者]：城市化进程的推进，带动了房价高涨，在房价居高不下的社会现实下，许多人在农村集体土地上开发、建设、买卖房屋，即“小产权房”社会现象比较突出，容易引发诸多纠纷。现行法律制度规定了两种土地所有权形式，即国家土地所有权和集体土地所有权。法律对集体土地所有权的使用用途进行了明确的限定，实践中，集体土地未经规划批准而用于非农用途的案件时有发生，严重影响了农村的和谐稳定。
[记者]：那么小产权房具有什么特点？法律对此如何进行有效规范？解决小产权房法律纠纷有何对策？如何理解农村土地法律制度呢？
[专家]：我知道今天参加的许多人平时都会接触到一些土地法律问题，可能也在媒体或实践中听说过小产权房这个名称。
[国土资源局干部]：是的，我们国土局的工作人员可以说对这个称呼比较熟悉，随着城市化进程的推进，房价上涨，许多人开始开发、销售小产权房，我们作为执法部门，只能进行相应的告知，却没有相应的查处执法权，对待小产权房有时觉得很尴尬。
[专家]：这位同志倒是说出了国土局查处的难处。是的，现实情况确实是严打之下无严招，小产权房现象似乎并没有得到遏制。那么，首先想和大家交流的是，什么是小产权房？我觉得这个问题得首先弄清楚。
[住建委物业科干部]：这个问题说得对，这个确实是个基础性问题，我认为小产权房就是指在集体土地上，由村集体开发的商品房，但这种房屋办不了产权证，风险很大。
[区政府办干部]：住建委这位同志说的不全面。
[专家]：对，小产权房的实质就是在农村集体土地上建设的房屋，小产权房并不是没有房产证，只是有的是镇政府核发的产权证书、有的是村民委员会和村经济组织核发的产权证等等。一定意义上说，是有产权证书的，但这些证书能否作为享有所有权的凭证？或者说小产权房是合法的吗？是合法物吗？大家可以交流探讨一下。
[国资委干部]：我觉得不能作为享有所有权的凭证。
[专家]：你认为道理在哪？
[国资委干部]：我认为小产权房是非法的，现行法规定土地归国家所有，而且房地一体，小产权房不能实际取得房屋所有权。
[统计局干部]：土地还有集体所有的形式。
[专家]：国资委这位同志的结论是对的，但理由不充分。其实，关于小产权房是否合法的问题，可能比较好回答，大家可能在报纸上也看到，或在电视上也听到有关报道，就是国家对待小产权房的态度是打压的，因此很容易判断其违法性。它违法的根本性则在于，集体土地上是不能建设商品房的，对此有相应的法律或政策依据。
[专家]：《土地管理法》63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。《土地承包法》8条规定：未经依法批准不得将承包地用于非农业使用。
[专家]：国务院办公厅《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》强调：农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。国土资源部2003年发布《关于清理各类园区用地，加强土地供应调控的紧急通知》规定：严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。
[住建委干部]：小产权房是不合法的，我认为是违章违法建筑，要依法拆除，但现实阻力比较大，特别是面对大批建成的房屋。
[专家]：是的，依照法律规定，小产权房确实是违章建筑，违章建筑是指未取得建筑工程规划许可证而私自建设的或虽然取得许可证但未按照许可证的规定而建设的建筑。
[专家]：前段时间，国土资源部再次严厉地指出，小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，集体土地不得用于商品住宅开发，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，并要求各地坚决制止、依法严肃查处。
[专家]：那么各位认为小产权房是个法律概念吗？还是大家都这么称呼才跟着称呼的？
[人大研究室干部]：我认为不是法律概念，因为我就没听说过大产权房这个称呼。
[专家]：这位同志说的比较形象。在法律上从未有大产权房和小产权房的分类。法律上没有大产权房这个概念，而且同时也没有小产权房这个概念。小产权房并不是一个法律概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓，并不真正构成严格法律意义上的产权。是针对合法建造物与合法建筑物相区别的称呼，是一种生活用语。
[人大研究室干部]：对，说的比较到位，法律上只有合法建筑物和违章建筑物之称，我们在前面的座谈中认为小产权房是不合法的，是违章建筑。
[专家]：是的，它只是生活用语。
[政府应急办干部]：这个算是它的一个特点吧，非法律概念性。
[专家]：是的，小产权房有很多特点，比如违法性，风险性，价格便宜，质量难以保证等等。
[国土局干部]：对，办不了房产证。价格便宜也是因为购买它有很大的风险。
[专家]：是的，在现阶段，在相关的农村土地法律制度未作修改的情况下，小产权房正是因为存在上述问题，才不受法律保护的。而且可以说小产权房开发保护陷入尴尬，小产权房交易纠纷大量存在，导致物业暖气费相邻关系纠纷增多。若严格执法，驳回诉讼请求。但又无相应机构可以处理此类纠纷。若合同效力认定无效，但纠纷法院还是需要解决。可以说处理起来难度比较大。
[专家]：下面我们结合一个案例，来看看小产权房现象，理解把握一下农村土地法律制度。
[专家]：村民蒋某于2002年5月10日与村委会签订了一份《土地租赁合同》，约定村委会将位于村南邻近交通干道的30亩耕地出租给蒋某使用，合同期限50年。每年租金1万元，于每年6月1日交纳。合同签订后，蒋某在30亩土地上建一座二层酒楼，并出租给董某经营，约定年租金10万元。后因董某未按照合同约定交纳租金，经蒋某多次催要未果，故蒋某诉至法院。法院应否支持蒋某的诉讼请求？
[老干部局干部]：我认为不应该支持。
[专家]：是的。下面我说说几点理由，大家相互交流交流。
[专家]：一是蒋某在租赁的农民集体土地上构造建筑物，违背了农民集体土地未经批准不得进行非农业使用的规定，故其与村民委员会签订的《土地租赁合同》无效。违法建筑物不得出租（法律不承认违法物的物权，不得出租）
二是蒋某取得的土地使用权不合法，且其构造建筑物未取得建筑工程规划许可证，其建造的酒楼属于非法建造物。
三是根据最高法院关于《审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体适用法律若干问题的解释》第二条规定：出租人就未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定建设房屋，与承租人订立的租赁合同无效。
[人力资源和社会保障局干部]：专家的解释比较清楚，我们非常赞同。
[专家]：其实道理归结到一点，就是根据现行的农村土地法律制度的要求，农民集体土地未经批准不得进行非农业使用。
[总工会干部]：既然是违法的，你认为该如何处理呢？
[专家]：这位同志问的非常好，我下面正要和大家交流一下如何解决小产权房的问题。
[专家]：北京市上半年对小产权房“水岸江南”实施了强制拆除，被称为国土资源部“一案一处理”新政的“第一大案”。
[专家]：据前不久《经济参考报》报道，北京市国土资源局表示，小产权房问题的处理应在全面调查、摸清底数、区分情况的基础上，采用分类、分步骤的方式依法妥善处理解决。鉴于原因各异、情况复杂，国家有关部门正在开展专项调研，出台相关处理政策和方案。北京将在国家出台政策、方案及全面调查的基础上，提出小产权房处理方案和办法。
[燃气公司干部]：可见这是一个全国范围内的大问题，不仅仅咱北京啊。
[专家]：是的，我也比较赞同国土部门的观点，主张循序渐进的方式处理。
[国土局干部]：对于已建的和在建的应该区分处理。
[专家]：是的，对于已建的，我认为，考虑到建设成本等资源节约角度的考虑，不宜一刀切的实施强拆。可以实行强制没收制度，将其没收作为保障性住宅用于公租。同时相关部门要加大执法力度，杜绝新项目上马。对于在建的，视其开工建设程度，予以拆除、停建等措施。
[专家]：国家要加大廉租住房和经济适用房的保障建设力度。小产权房为何有存身之地？这是房价高涨后的必然结果。此外还要注意做好短期内利益平衡和长期规划。
[专家]：进一步明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。农村土地改革的目标要对土地产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利，保证农民根据其产权地位分享城市化的成果。
[座谈会记者]：专家通过案例和法理阐释，结合我们区的实际情况，和大家座谈交流了与农村土地法律制度相关的小产权房现象，解决了大家的很多困惑。在这里，对专家表示感谢！今天的座谈会到此结束，希望以后有更多的机会与专家进行交流。