论不合理具体行政行为的司法审查
发布日期：2004-02-13 文章来源： 互联网
现代社会行政自由裁量权被行政机关在行政管理中广泛运用，由此由行政自由裁量权运用不当形成的具体行政行为不合理而引发的行政争议日趋增多。该种争议如何解决，相对人如何获得充分救济已引起广泛关注。行政复议法规定对具体行政行为明显不当的，复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。但在司法领域，因自由裁量权运用不合理权益受到侵害的相对人获得司法救济与保护的机制却不完善，构建和完善对不合理具体行政行为的司法救济和司法监督机制以及加强对行政自由裁量权运作的司法控制很有必要。
一、不合理具体行政行为的概念及特征
不合理具体行政行为也可称不当具体行政行为，在行政法上有广义与狭义之分。广义认为不合理具体行政行为实质是行政违法行为，要承担相应的法律责任。狭义认为，不合理的具体行政行为是以合法为前提，是一种有瑕疵的具体行政行为。广义、狭义之分导致对不合理具体行政行为性质的不同认识，即主张广义的认为不合理具体行政行为是一种行政违法行为，而主张狭义的则认为是合法行为。
本文所指的不合理具体行政行为是指行政主体在行政管理活动中行使法定的行政职权在法律允许范围内运用行政自由裁量权针对特定相对人作出的不适当、不合理或者不公平的具体行政行为。根据这一定义，不合理具体行政行为具有以下特征：1.主体的特定性。作出不合理具体行政行为的主体只能是行政主体即行政机关或者法律法规授权的组织，其他国家机关或者组织以及相对人不能成为该主体。2.行为的职权性。行政主体必须具备法定职权，必须是在行使行政职权过程中作出该行为。3.形式的合法性。是指行政主体在法律规定或者允许的范围内针对相对人的作出的，符合具体法律条文的规定，在形式上具备合法的特征。4.内容的不合理性。虽在法律允许范围内作出，但由于法律授予行政主体行政自由裁量权的裁量范围和幅度较大，而行政主体超出较合理的范围和幅度行使裁量权，作出对相对人不合理、不适应、不公平的行为。5.是一种具体行政行为。按不合理的程度将不合理具体行政行为分为明显不合理或明显不当的具体行政行为和一般不合理或一般不当的具体行政行为。区别主要是：1.二者性质不同。前者是行政主体在行使行政职权中作出的具体行政行为，虽貌似合法但明显违反行政合理原则，其实质是不合法，有些构成违法；后者虽不尽合理，但由于不明显，不影响其合法。2.责任不同。前者应负行政责任乃至行政赔偿之责，承担相应的法律后果；而后者只存在自身完善的问题。3.救济方式不同。前者可以通过行政复议撤销、变更或者确认其违法，还可以提起行政诉讼，由法院进行审查监督和裁判；后者一般应予维持或自行调整，亦可通过申诉和行政复议作适当变更，但不能通过行政诉讼由法院来撤销或变更。
二、司法审查监督的理由
对明显不合理或者明显不当的具体行政行为，行政复议纳入可撤销、可变更、可确认违法的范围。但在司法实践中通行的观点和作法是将其排斥在司法审查监督之外。很多人根据《行政诉讼法》第5条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查的规定，认为人民法院审理行政案件，原则上不审查被诉具体行政行为是否适当。除行政处罚显失公正人民法院可以判决变更外，即使行政机关在法律规定自由裁量幅度以内轻一点重一点的问题，还没有达到违反法律规定的程度，就不属于合法性审查的范围。人民法院在审判过程中不作出当与不当，合理与不合理的评价，从而在原则上认定该具体行政行为合法。，现将人民法院在审判过程中不审查合理性的理由归纳如下：1.依法行政是行政法制是最基本的原则，人民法院只能用法律而不能用其他标准来衡量行政行为。2.为了保证行政机关依法对社会实行有效管理，需要给行政机关留有一定的自由裁量余地。3.行政管理活动涉及面广，有些方面专业性很强，要处理好，需要有丰富的行政工作经验和专业知识，而人民法院的审判人员不可能具备各方面的专业知识。因此，人民法院审查具体行政行为的合理性受到一定条件的限制。具体行政行为的合法性是以法律来衡量，而具体行政行为的合理性则在很大程度上要依据于行政经验。“4.各国都采取相应的措施保障行政机关在法定幅度内行使行政职权，不受任何国家机关、社会团体和个人的干涉。作为行政审判主体的人民法院对此也应给予尊重，对于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。对于法律规定范围内的行政处罚畸轻畸重，显失公正的，行政诉讼法授权人民法院可以进行审查，但仅仅是一个例外。尽管如此，将具体行政行为是否合理排斥在司法审查之外的做法本身并不合理，负面影响很大。首先，不符合行政诉讼法的立法意图。《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。这一规定赋予相对人充分的诉权，同时也隐含着相对人合法权益一旦受到具体行政行为的侵犯，就应得到司法的救济与保护，法院有权对被诉具体行政行为进行审查，并依法作出裁判，这是行政诉讼法的应有之义。明显不合理的具体行政行为给相对人的合法权益及社会公共利益造成的侵害是不言而喻的，如劳动教养是对人身的行政强制措施，期限为1—3年，必要时可延长1年即最长可达4年，在此幅度内期限长短完全。由行政机关自由裁量，倘若裁量不合理对相对人权益影响极大。同样对财产的扣押、划拔、冻结等行政强制措施运用不当危害也很大。加之这些行政强制措施的法律规定又无严格的程序控制，潜在的危害甚大。所以在法定幅度内重一点，轻一点的问题，不能仅仅当作合理性问题，也涉及到是否合法的问题。此外，行政诉讼法并未对具体行政行为合理性审查作出排斥的规定，相反，该法第54条规定行政处罚显失公正的，可以判决变更。说明法院对显失公正的行政处罚不但可以进行司法审查监督，行使撤销、判令重新作出行政处罚的权力，还有司法变更权。这不能当成一个例外，而恰恰是法院对具体行政行为是否合理有权进行司法审查的一个有力例证。简单地排斥对具体行政行为合理性的司法审查监督与行政诉讼法立法意图和法治的要求不符。
其次，不利于保护相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权。随着现代社会经济和技术的迅速发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。但在现阶段，在法律法规只规定了行政自由裁量权运行的一定范围和幅度以及诸如“行政合理”等原则时，行政工作人员的素质跟不上行政法治的要求，行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要监督的情形下，相对人的权益保障处在不稳定之中，被侵害的可能性极大。相对人权益受到侵害后，除行政处罚显失公平的外，其它的都无法得到有效的司法救济。
第三，不利于司法监督权威的确定。行政诉讼中的撤诉率居高不下几乎成为中国行政审判的一大特色。目前造成司法监督无权威的原因很多，但法院对具体行政行为的司法审查监督还没达到应有的程度，不是对被诉具体行政行为进行全面的司法审查，而是一种局部审查，即只对合法性进行审查而对合理性（行政处罚显失公平外）不监督，也是原因之一。这样相对人受到不合理具体行政行为侵犯时，在诉讼中相对人要承担败诉的后果。
事实上在很多西方国家，都十分注重对具体行政行为合理性的司法监督。如英国的1598年鲁克诉下水道管理委员会案，柯克大法官在判词中写道：“尽管法律已授予委员会裁量权以决定修护费用、课证之对象及数额，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚假的科学，而不应按照他们自己的感情和私人感情行事”，从而判决鲁克胜诉。我国法院目前虽没有突破只审查合法性不审查合理性的框框，但仍有法院作了可贵的尝试。如1999年刘燕文诉北京大学及其学位评定委员会要求被告北京大学为其颁发博士研究生毕业证书，并要求校学位季员会在合理的时间内对其学位申请重新评议并作出决定案，一审法院判决被告北京大学在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕定证书，责令被告北京大学学位评定委员会于判决生效后3个月内就是否批准授予刘燕文博士学位的决议审查后重新作出决定。本来授予博士学位由于学术性强一般由学位委员会自由裁量，相对人能否获得司法救济，司法救济的介入度有多大存在不同看法。但这种自由裁量毕竟是行政权的运用，不能因为其学术性极强而游离于司法监督外，成为不受监督的特权，使相对人权利受到侵害后无法得到救济。作为法治国家，所有权利被侵害时应当能够得到救济，所以政府权力都必须受到制约，人民的纠纷可以通过法院获得解决。事实上，司法实践中法院在审查被诉具体行政行为合法性时不可避免地要对合理性进行附带审查，只不过一般不对合理性作出司法裁断。现在对明显不当的具体行政行为进行司法审查就是要对其作出实质意义的裁断。裁判的形式可选择法定的撤销、重新作出具体行政行为、在一定期限内履行职责等判决。至于能否适用变更判决，我们认为现阶段，除行政处罚显失公正时可以适用外，其他具体行政行为即使明显不当也不能适用。原因是：其一行政诉讼法对此无明确规定；其二法院应尊重行政机关；其三协调好司法监督权与行政权关系，司法监督权一般不代替行政权作出决定，避免司法权对行政权造成侵犯。如刘燕文诉北京大学一案中，法院可以判决被告重新决定，而不宜直接判决“责令颁发”。
实际上，在行政处罚显失公正时，法律授权法院可行使变更权，不是司法审查上的一个例外，而是法律授权法院对行政处罚显失公正时司法审查的裁判方式上的一个特例，即不仅仅授权法院对其合理性进行审查，在显失公正时还享有司法变更的特权。也即授权法院对该种行政处罚，首先有司法监督权；其次有权判决撤销，重新作出具体行政行为，在一定期限内履行职责；第三享有司法变更权。而其他明显不合理具体行政行为，司法监督可广泛行使前两项权力，不应受到限制。但司法变更权仅针对行政处罚显失公正情形，不能扩大适用。
