试论国有资产所有权主体
发布日期：2003-11-21 文章来源： 互联网
「摘要」
文章首先阐述了研究国有资产所有权主体的意义及其研究思路等与国有资产所有权主体有关的问题，紧接着考察了关于国有资产所有权主体的相关法律规定，并重点论述了新公布的《企业国有资产管理暂行条例》，并对现行法律关于国有资产所有权主体的界定提出质疑，论证了全民和国家均不能作为独立的国有资产所有权主体、应实事求是地承认政府的所有权主体地位的基本观点。
「关键词」 产权 产权主体制度 所有权主体 全民 国家 地方政府
一、 相关问题：
（一） 产权、产权主体、所有权主体、所有权行使主体、出资人主体
笔者在阅读不同学者关于国有资产的论述中看到各种不同的表述，即：国有资产产权、产权主体虚置、所有权主体缺位、代表国家行使所有权、分别行使出资人权利等。那么产权主体、所有权主体、所有权行使主体、出资人主体含义是否相同呢？在国有资产上这些主体是否同一呢？
产权作为经济学的一个基本范畴，指在物的关系上的人与人的关系，是在资源稀缺条件下人们使用或配置资源的权利。其基本含义包括：产权是一种排他性的财产权；这种财产权是一组权利，可以分解而属于不同的主体；产权是有界限的，有主体的，而且主体是有相应权能及利益的，主体的行为必须符合一定的规则。法学中对产权的定义主要有所有权、物权、经营权、与财产有关的一切权利等。笔者认为，经济学中阐述的产权现象和规律在法学中具有一般适用的价值，但概念的借用和等同还要看各自学科中概念的内涵和外延。法学中的权利应该是由法律规定和认可的，至少不应被法律所禁止。如果说产权是因稀缺资源而产生的人与人之间使用或配置资源的权利义务关系，那么，对国有资产来说，国有资产产权应该包括不同主体因国有资产而产生的不同权利义务关系。笔者认为，主要是国有资产所有权及因所有权行使、所有权的不同权能分属不同主体而形成的各主体间的权利义务关系。因此，产权不同于所有权，其外延更大。本文主要论述所有权。
产权是有主体的，或者说任何权利都是有主体的。国有资产产权主体主要包括所有权主体及因所有权行使、所有权权能分解而形成的其他主体。因此产权主体不同于所有权主体，其外延更大。本文主要论述所有权主体。
从字面意义理解，所有权主体指享有所有权的主体，所有权行使主体是行使所有权的主体，二者不可等同。但是，享有所有权是否应该可以行使所有权？如果根本无法行使所有权也无法实际监督所有权行使主体，那么这样的所有权行使主体和所有权主体有何实质区别呢？出资人主体应该是在涉及企业的环境中使用的。学者所说的产权主体缺位、所有权主体缺位应该也是涉及企业的环境中使用的，主要是指对投入企业中的国有资产运营效益无人行使监督权。从企业法人治理机制的角度，出资人主体应该首先是企业中国有资产的所有权主体。但由于中国法律构建的国有资产主体是全民或者国家，因此，出资人主体也就只能是所有者之外的代行主体。这又涉及到所有权主体对出资人主体的监督问题。但事实上现行法律构建的所有权主体在监督出资人主体方面存在重大缺陷。出资人主体也产生与所有权行使主体同样的问题。从这个意义上，也可以说国有资产主体的界定是不清晰的。这直接影响到各主体行使权利和承受义务，从而导致与国有资产有关的一系列问题的产生。
（二） 国有资产所有权主体研究的意义
任何权利都是有主体的，任何财产只有在有主体的情况下才有可能物尽其用，而财产权主体首要的是所有权主体，只有所有权主体界定清晰了，才谈得上该财产上其他权利主体的清晰。只有在权利主体界定清楚的情况下，才谈得上设计各权利主体相关权利义务。从经济学上的产权角度分析，只有清晰界定所有权主体，才可能达到产权清晰，才可能构建有效率的产权制度。
对国有资产来说，只有清晰的界定国有资产所有权主体，才可能清晰的界定其他权利主体，才可能构建合理的国有资产管理体制和高效的国有资产产权制度，才可能解决产权不清、国有资产经营效益低下、非法流失严重等一系列问题。
因此，可以说国有资产的所有问题的产生或有效解决都与国有资产所有权主体的界定有着或多或少或紧或疏的联系。研究国有资产的所有权主体对国有资产其他问题的研究有着举足轻重、不可忽略的意义。
或许有人会说，国有资产所有权主体不是很清晰吗，所有权主体缺位也不是没有所有权主体而只是这样的所有权主体不能负起应有的责任，所有权主体还有研究的必要吗？其实这里所有权主体应负的责任是一般财产所有权主体为自身利益最大化而积极行使权利的行为。依据现行法律规定，所有权主体的确是有的，是全民或者国家，但对于不能积极行使权利、负起应有责任的所有权主体，存在两种可能，一种是这种主体只是概念上的东西或者并不是具体、实在的，其根本不可能负起所有权主体应有的责任，还有一种就是这种主体的权利义务设置不合理，因而导致其没有积极行使权利、负起应有责任。对于第二种可能基本上存在的可能性不大，因为作为切实的所有权主体为了自身利益的最大化肯定会积极行使其权利的，权利是不嫌多的。即使是这种可能，研究所有权主体的权利义务设置也属所有权主体研究的范畴。笔者认为，最大的可能是第一种，即法律构建的该所有权主体是概念上的或者虚的、过于抽象的，其根本不可能行使权利负起责任。如果是这种情况，就要考虑所有权主体本身的问题了，即法律构建的所有权主体有误，应该重新构建新的所有权主体。那么，所有权主体的研究就是必须的了。
（三） 关于国有资产产权主体的两种研究思路
就笔者所掌握的资料来看，对国有资产产权主体的研究，主要有以下两种思路：一种是认为法律关于国有资产所有权主体的界定是正确的、合理的，以这个为前提，研究如何构建所有权主体对所有权代表主体、所有权行使主体等的监督制约机制；另一种是从理论和实践两种角度质疑法律对国有资产所有权主体的界定，主张构建新的所有权主体。其中第一种思路的代表观点是：国有资产的所有权主体或初始委托人是全民，但该初始委托人是虚置的，而且这种虚置是不可改变的，因此，全面、有力地对所有者代表进行监督约束是国有资产经营管理的必然要求 ；国有资产的所有权属于国家，该主体的特殊性决定了国有资产的所有权只能授权给某个国家机构行使，因此问题的关键在于如何构建合理的国有资产管理、运营机构及国有资产出资人制度 .第二种思路的代表观点是：所有权的主体与客体都必须是确定的，而国家是抽象的概念而非具体的实体，不能享有和行使民法上的具体实在的所有权或其他财产权利；国家统一所有权从来就没有真正存在过，实际上由各级政府或政府的各个部门分别行使和享有的 .
第一种思路主要是在不改变全民或国家享有国有资产所有权的前提下完善国有资产产权主体制度，通过构建新的监督、运营主体、出资人主体，并明确各主体间的权责利关系、加强各主体间的监督制约，实现国有资产产权制度的清晰、高效。第二种思路则是从源头上解决问题，认为法律构建的国有资产所有权主体本身有误，以致实践中国有资产产权制度理不顺，产生一系列问题。笔者认为，两种不同思路的研究对最终构建合理、高效的国有资产产权制度都具有重要的作用。但是，应该首先保证国有资产所有权主体构建本身的合理性，这对全民或国家享有所有权提出挑战。论证这一命题，需要摆脱传统意识形态的束缚，正确认识所有制与所有权。
（四） 国有资产所有权与企业法人财产权
在论述国有资产产权的文章中，经常提到产权主体虚置、所有者缺位、所有者权利不到位等。笔者认为这些表述的前提是国有资产投入企业进行运营。而依据法人理论、公司法理论等，无论是私有财产还是国有财产，只要投入公司，在公司成立后就形成公司法人的独立财产，私人和国家不再享有对用作出资的财产本身的所有权。因此，研究国有资产所有权主体，首先指国有资产在投入公司以前的所有权主体。但研究国有资产的保值增值，主要是针对经营性国有资产而言的，经营性国有资产即企业中的国有资产。对这一部分国有资产，其原有的所有权主体已不再享有所有权，原有的所有权主体转化为出资人主体，对企业行使出资人权利以使其投入企业的财产获得最大化的效益。因此，笔者认为，研究国有资产的所有权归属与企业法人对企业中国有资产享有独立的法人财产权并不冲突。
二、 关于国有资产所有权主体的相关法律规定
法律制度设计的前提是考察已有现行法律的相关规定。
关于国有资产所有权主体，一直以来的主流观点是：国有资产的真正所有者是全体人民，国家代表全民行使国有资产所有权，国家授权中央政府统一行使国有资产所有权。法律基本上也是这么规定的。
《宪法》第九条：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《民法通则》第七十三条第一款：国家财产属于全民所有。《公司法》第四条第三款：公司中的国有资产所有权属于国家。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第四十一条第一款：企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有权。由这些法律规定可以看出，在国有资产的所有权归属上，法律规定为“国家所有，即全民所有”或者“全民所有，即国家所有”，在用词上将国家与全民等同；国务院代表国家行使国有资产所有权。
回应国有资产产权理论研究和国有企业改革的发展，2003年5月27日公布的《企业国有资产管理暂行条例》第四条规定：企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。新的国有资产管理体制的重大突破在于其承认了地方政府在代表国家履行出资人职责、享有所有者权益上的地位，及国有资产监督管理机构统一行使管资产和管人、管事权。该条没再规定全民在国有资产中的地位。但在所有权的最终归属上，依然规定国家是国有资产所有权主体，国务院和地方人民政府只是代表国家履行出资人职责。另外，在规定企业国有资产属于国家所有的同时，又明确国务院和地方人民政府只是代表国家履行出资人职责。这就避免了与企业法人财产权的冲突，修正了《公司法》第四条第三款的规定。
三、 对现行法律规定的质疑
（一） 全民可以作为独立的国有资产所有权主体吗？
从上面的法律规定中，可以看出，《宪法》、《民法通则》及《全民所有制工业企业转换经营机制条例》基本上都将国家等同于全民，认为全民或者国家是国有资产所有权主体。在新公布的《企业国有资产管理暂行条例》中没有再提到全民在国有资产中的法律地位。全民可以作为独立的国有资产所有权主体吗？
笔者认为，全民不是独立的权利主体，也不能独立享有国有资产所有权。
全民和国家是两个不同的概念，甚至可能分属不同的范畴。全民所有主要是从所有制而非所有权的角度表述的。所有制属经济基础范畴，表明的是国家的政治性质；而所有权是上层建筑范畴，表明人与人之间通过物产生的权利义务关系。 因此，国有资产属全民所有只是在所有制的意义上，反映国家的社会主义性质。通观中国法律规定，全民除了在所有制和国有资产所有权上有规定外，从没有作为其他主体享有过任何利益。事实上，全民根本就不是一个独立的法律主体，只是一个所有制意义和政治意义上的概念，当然谈不上享有什么法律利益，更不用说所有权。“所有权的主体必须是一个具体的、实在的法律上的人” ，全民仅仅是一个所有制和政治意义上的概念，即使赋予其所有权主体的地位，也不可能真正享有和行使所有权，不能负起所有权主体应负的责任。正如有的学者所论述的：“全民作为初始委托人，只是名义上的，无真实的权力，几乎不可能对企业代理人的行为产生直接影响。初始委托人既无利益也无权力与所有者以及企业高层经理构建相互制衡的制度。 ”这是由全民本身的特性所决定的。但该文作者并没有因此而否定全民的所有权主体地位，而是认为国有资产所有权主体的虚置是不可改变的，因而必须全面、强有力地对所有者代表进行监督约束。
（二） 国家是否独立的所有权主体？
如果说全民只是一个所有制意义和政治意义上的抽象的概念，不可能享有国有资产所有权主体，但国家作为一个在国内法和国际法上均具有独立法律地位的主体，能否享有国有资产所有权呢？
部分学者承认其独立的所有权主体地位，但其所有权只能由国家机构行使。也有学者否认其独立的所有权主体地位，认为无论从法理上还是从实践中看国家所有权都存在严重缺陷。国家从表面上看是一个主体，但事实上，在所有权的利益上，“国家”却包含着并不具有同一利益的数不清的利益主体。而实践中国有资产所有权由各级政府或政府的各级部门享有和行使。因此，国家并不是真正的国有资产所有权人。 有人认为相对于政府对国有资产享有的占有、使用、收益、处分的经济学意义上所有权，国家对国有资产享有法律意义上的终极所有权 .实际上本文作者是主张国有资产分级所有权的，认为国家对国有资产享有法律意义上的终极所有权，只是对现行国有资产管理体制“坚持国家所有”的一种理解。这种法律意义上的终极所有权已不再是物权法意义上的所有权。物权法意义上的所有权在经济现实中实际上是由中央政府和地方人民政府分级享有和行使的。
但是，国家，无论在国内法上还是在国际法上都可作为独立的法律主体享有权利、履行义务，为什么不能享有国有资产的所有权呢？国家作为公法人，由不同的国家机构所组成。国家这一公法人的行为是否可类似于企业法人的行为呢？
如果政府看作国家的内部机构，政府享有和行使国有资产所有权是否可以认为类似于企业法人代表机关的行为，是代表国家行使的呢？代表不同于代理，代表机关无独立的主体地位，其行为直接视为被代表主体的行为。如果政府的行为可以视为是代表国家的行为，那么政府享有和行使所有权就视为国家本身享有和行使所有权。此时，国家就是国有资产所有权的主体。这是法律规定国家享有国有资产所有权的主要依据。《企业国有资产管理暂行条例》第四条即规定“国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。但是，国家作为公法人与企业法人是有很大不同。国家的组成部分即内部各行政机构等具有法律上独立的地位，可以独立享有权利、履行义务，尽管其行为视为国家的行为。而且各个行政机构具有不同的利益。正如上面所论述的，国家从表面上看是一个主体，但“在事实上，在所有权的利益上‘国家’却包含着数不清的利益主体，他们之间并没有同一利益，他们间的纠纷常要司法来解决”，更不谈内部机关中的个人利益。而企业法人的内部机关是没有独立法律地位的，法人内部机关的利益基本上可以视为法人的利益而不同于企业成员、雇员的利益。因此，不能简单地将国家法人与企业法人类比。而且，既然在所有权的利益上，国家内部存在不同的利益主体，那么就不可能有一个统一的国家所有权。统一的国家所有权只能是一种意识形态上的理念，实践中也从来没有真正存在过。虽然国家内部各机关的财富可能最终归属于国库，但是国库也是分级的，这与税收体制具有类似性。地方政府可以享有独立的税收利益，地方政府也应享有对国有资产的独立所有权，而非仅仅是国家所有权的代表。如果中央和地方政府享有独立的国有资产所有权，那么国家就只能是一个抽象意义的主体，不能独立享有所有权。
因此，笔者认为，国家是不能享有国有资产所有权的。
（三） 地方政府可否作为独立的所有权主体？
新的国有资产管理体制实现了从“国家统一所有，政府分级管理”向“国家统一所有，政府分级行使出资人权利”的重大突破，但并没有明确承认地方政府的国有资产所有权主体地位，尽管有学者认为“分级行使产权实际上造成了分级享有所有权的效果” .地方政府能否作为独立的国有资产所有权主体呢？
地方政府在法律上具有独立的主体地位，可以依法享有权利并履行义务，这一点可以在宪法、民法、行政法中找到依据。因此，从理论上来讲可以享有所有权，有作为国有资产独立的所有权主体的可能性。而且其不具有国家作为公法人所存在的问题，其内部除了公务员个人的利益外，不具有众多的独立利益主体，因此地方政府可以作为独立的主体享有一个所有权。地方政府作为一个具体的、实在的主体，不具有国家的抽象性，符合物权法上对所有权主体的要求。因此，从理论上来讲，地方政府可以作为独立的所有权主体。实践中，在所有权利益上，地方政府也具有与中央政府不同的独立利益。地方政府拥有对其管辖范围内的国企的全部收益，也已是被普遍接受的现象。
另外，地方政府的独立地位还可从分税制中得到证明。“分税制是在承认中央与地方利益不一致的前提下，把税收按级别分开，这实际上承认了地方政府的所有权。” 税收是国有资产的重要取得方式，地方政府享有独立的税收利益，实际上也就享有了税收形成的国有资产的独立所有权。因此，不承认地方政府在国有资产上的独立所有权主体地位，与实践不符。而且，在分税制的情况下，如果不承认地方政府对经营性国有资产的所有权，就会出现“地方政府的财政收入在流量状态下属于该级政府所有，但一旦投资兴办企业就变成国家所有的逻辑矛盾”。
因此，笔者认为，地方政府从权利能力上来讲，享有国有资产所有权是没有问题的，这不同于全民和国家。多数学者对地方政府享有国有资产所有权的担心也主要在于“肢解”国家所有权、扩大地区差距和弱化国家宏观调控能力，进而影响国家经济和政治上的统一。对此，有学者进行了论述，认为不会肢解国家所有权、并非必然扩大地区差距、并不意味着国家宏观调控能力的弱化。 但该学者在论述分级所有不会肢解国家所有权的理由是：中央政府代表国家，地方政府在辖区内依然代表国家。这种论证实际上又承认了国家所有权。分级所有不会肢解国家所有权命题本身就包含着承认国家所有权的前提。但从整篇文章来看，该文作者可能是在“法律意义上的国有资产终极所有权”的意义上使用国家所有权的。这并非物权法上的所有权。笔者认为，地方政府享有物权法上的所有权，理论上具有可行性，而且实践中一直都存在。地方政府享有所有权作为实践的客观存在，并没有影响国家经济和政治的统一。国家整体利益由地方局部利益所构成，实事求是地赋予地方政府国有资产的所有权主体地位，有利于调动地方政府的积极性，并使责权利相统一，使地方政府在享有权利的同时，切实负起对国有资产保值增值的责任。在中央政府有效实行宏观调控的条件下，通过局部利益的最大化实现全国整体利益的最大化。这不仅不会影响国家经济和政治的统一，相反还会增强国家的经济、政治实力。
（四） 新的管理体制下所有权主体是清晰的吗？
新的国有资产管理体制下，国家享有国有资产所有权；中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益；国有资产监督管理机构作为政府的直属特设机构代表同级政府履行出资人职责，监督管理企业国有资产。相对于旧的国有资产管理体制，新的国有资产监督管理体制下，国有资产产权进一步清晰化。
旧的国有资产管理体制实行“国家统一所有，政府分级管理”，而且政府的出资人权利分属九个不同的部门行使。其中财政部行使收益及产权变更职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定，国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额，被形象地喻为为“五龙治水”。 由于出资人权利的分割行使，各个部门从自身部门利益出发对企业行使权利，但却谁都不承担责任，使得国有资产产权主体缺位，国有资产的产权制度异常不清晰，国有资产经营效益低下，且流失严重。新的国有资产管理体制使地方人民政府不仅行使管理权，而且代行出资人权利，并将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构，实行管资产和管人、管事相结合。这克服了旧体制下各个部门都行使权利却都不承担责任的弊端，调动了地方人民政府的积极性，同时管资产和管人、管事相结合的体制使责、权、利的分配更加合理。因此，新的国有资产管理体制使国有资产的产权更加清晰，更有利于实现国有资产的保值增值。
但是，正如上面所论述的，国家作为所有权主体的先天缺陷是无法克服的，不承认地方政府的所有权主体地位是不符合实际的，坚持国家作为国有资产的所有权主体必然会带来一系列问题。另外，产权清晰不仅指“财产的归属关系是明确的，即财产归谁所有或者谁拥有财产的所有权是明确的 ”，更指“在财产所有权主体明确的前提下，产权实现过程中不同权利主体之间的责、权、利关系是清楚的”。因此，新的国有资产管理体制是否能使国有资产产权主体最终清晰化，除了所有权主体的清晰界定外，还有赖于各相关权利主体在所有权实现过程中责权利关系的清晰。这有待实践的进一步检验。
四、 结论：
综上所述，笔者认为，全民和国家都不能独立享有和行使国有资产所有权，不是国有资产的所有权主体。应该实事求是地赋予中央政府和地方政府国有资产所有权主体地位，并以此为基础构建合理的国有资产管理体制和高效的国有资产产权制度。
另外，国有资产监督管理委员会作为政府的直属特设机构，代表同级政府行使出资人权利。依据代表理论，其行为直接视为政府本身的行为，其权、责、利的设计直接影响到国有资产的运营效益。因此，国有资产监督管理委员会也是研究国有资产所有权主体中的一个重要课题。
