论我国国有资产运营制度的构建
引 言 从1994年实行市场经济算起，中国的经济体制改革已然进行了十多个年头。正如人们经常听到的口号一般，中国的国有企业改革是经济体制改革的重中之重。如今，中国经营性国有资产已占全国国有资产总量之70%以上，而长期的计划模式使得国有资产运营（而不是资产本身）的弊病积重难返；国有资产所遭遇的失衡的市场待遇使得他难以在一个真正开放的市场中运作却要承受市场上残酷的竞争。因此，中国必须重构自己的国有资产运营制度，以期国有资产实现真正的保值增殖。此亦是本文写作之目的。 国有资产有狭义广义之分。本文指狭义的国有资产即经营性国有资产：国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。它是国有资产中最活跃、最重要的部分，也是国有资产经营的重点对象。1行政事业资产以及资源性国有资产本文不涉及。 一、 中国国有资产经营的现状 中国国有企业自改革以来，从改革初期的承包制渐渐大都已经转向了公司制。所以国有资产在企业中大都以企业股份的形式存续。其运营形式也在表面上实行了市场化。 而同时我国国有资产的管理体制却自20世纪末起，在中央层次上多次变化，始终未能形成一种比较固定的机制来系统地运营管理全部国有资产。1998后我国成立了国家国有资产管理局，这个机构从财政部独立出来，专司国有资产管理，制定国有资产管理的法规政策并办理有关国有资产管理中的相关手续。随后各地方的国有资产机构相继成立，全国形成了一个较为完整的国有资产管理框架，初步将全国的国有资产管理工作纳入正轨。1999年，中央机构改革时撤销了国家国有资产管理局，将其职能分化到其他的部委。例如财政部分管资产评估、国有资本金基础管理等，国家经贸委分管企业的管理等。这些职能的分化又对我国的国有资产管理工作带来了极大的不便，使统一的管理体系被分散。2目前我国国有资产，在中央上由国务院国有资产监督管理委员会代表国家管理。其主要职责为： （1）根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。 （2）代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。 （3）通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。 （4）通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。 （5）起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。 （6）承办国务院交办的其他事项。3 可见，中央对地方国有资产的管理只是进行指导和监督，地方政府对其本地的国有资产享有很高的管理权限,即中国国有资产的管理运营实行的是中央和地方双轨的管理模式。同时，即使就中央而言，所直接管理的也仅仅是一部分大型国有企业，对于那些对中央来说不重要的企业采取了放任的态度。这样的管理运营机制有许多弊端，在下面的文章里笔者将逐一进行论述。 除了对国有资产实行行政管理的政府部门，在国有资产管理委员会之下还有国有资产运营机构，如国有资产经营公司等。其主要经营范围是产权经营，依照《公司法》的规定行使股东权利并承担股东义务。 中国在实际的国有资产运营中存在许多的问题，主要可以归纳为： （一）国有资产流失严重 所谓国有资产流失，主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有资产收益转化为非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式流失。从流向来看，纵向的是从中央流到地方，政府流向企业，企业流向个人；横向的是国内流到国外，部门流到部门，部门流到企业，企业流到企业等。从流失类型来看，一是资产性流失，其最为直观的表现形式是资金流失；二是资源流失，表现为企业各类原材料的大量流失；三是产权流失，这一环节主要表现在企业重组过程中通过产权变化而造成的国有资产流失；四是债权损失；五是利润流失；六是无形资产流失。4 目前我国国有资产流失呈快速递增趋势。80年代，国有资产每年流失约500亿元，而进入90年代以来，每年至少流失800—1000亿元。有研究资料反映，我国国有企业，特别是国有中小型企业所有者权益损失十分严重，国有大、中、小型企业权益损失占净资产之比重分别高达15.2%,59.4与52.8%。5 （二）政企不分，国有经济效率低下 因为众多政府部门既是社会管理者和宏观经济调控者，同时又充当国有资产所有者，而其根本职责仍然是社会管理者，所以当二者发生冲突的时候，政府往往照顾政府本身职能的行使，导致企业的经营目标从属于部门行政职能目标，企业受到来自不同部门的多头干预，使其在市场中的竞争努力大打折扣，往往事与愿违，出现“鞭打快牛”、“行政撮合’等不合理现象。这样，国有企业一方面在经营决策、人事任免等方面无法根据企业发展的需要自主决策，另一方面却要承担比非国有企业多得多的就业安置、赞助摊派、各种检查、退休人员等社会负担。不少企业承担了政府借款的抵押、担保或者直接借款人角色。更严重的是，政府无须对其干预企业所可能产生的负面结果承担直接责任。在一场没有失败的博弈中注定获益的决策者可以不必为他的决策来投入最大的调查努力时，他所做的决策也不会是最优的。同时，容易获得的切没有约束权力必然导致滥用，使国家控股的公司本身失去了自己的人格。 国有资产之流失，国有经济效率之低下，其根本原因有二：一为制度本身的原因，一则为人事上的原因。制度的缺憾显而易见，而后者之所以发生作用，首先是因当权者或是民众产生了这样的共识：国有经济的效率必然低于民营经济。因此，当某一国有企业在行业内取得成功时，往往被认为它是因为经营者的优秀才能够“化腐朽为神奇”；而当某个国有企业在与对手的竞争中处于劣势时，意识上的先行定位已然将其失败的原因归咎于其作为公有制企业本身天生的缺乏竞争力而不是经营者的经营不善。当这种对由市场经济的片面理解产生的伪命题被拥有处分国有资产之权力的人接受的时候，极易导致他们对自己权力的忽视或滥用。而这些权力，在目前看来，缺少制度的规制—中国现在甚至没有一部系统的规定国有资产管理运营的法律出台。由此诞生的一批由于不负责的权力行使而获得国有资产经营权的经理人，在一个对国有资产的“贬值”持应然态度的环境中，同时他们手中的权力也没有被足够地约束，就很容易将“流失”变成“贬值”而不被查处。 人事的缺憾也引出我们下面对制度的分析。（制度本身仍然是一种手段。制度要具体地实现，仍旧有赖于当权者之意识。自古以来，一切制度之实现，皆赖于此，无有例外）幸而有立法者与执行者的权力划分，在立法者能够代表民意，制定这些制度的时候，依然能够对某些既得利益的实际控制者产生足够的约束力。在下面的章节中，本文会具体论证制度上改进的方式。 二、我国国有资产运营机制的重构 （一）国有资产的定性及定位 上文中已提到，中国国有企业大部分已经实现公司制，承包制企业也必然最终走向公司制。由于中国的国有资产十分雄厚，国有企业转为公司制之后，仍然有大量的国家控股公司如政治课本中经常提及的一样“控制了国家的经济命脉”。这些企业又可以分为两部分。 一部分是特殊企业，包括铁路、电信等自然垄断的行业以及军工航天等国家专营行业以及体现国家政策的政策性银行和投资公司等。它们切实地控制了国家命脉。它们的存在体现了国家对公共生活的引导、控制以及国家战略。它们不以盈利为唯一目的，其主要目的是为了实现国家政策、实现全国性的规模化网络化的经营以降低成本以及提供符合民众要求的公共产品等。这一部分国有企业，由于其特殊性和自然垄断的需要，应当仿照发达国家由特殊立法予以规制为宜，如日本有公众电器通讯法等。为防止其滥用垄断地位，也应当加紧中国《反垄断法》的制订。但总体说来，要防止此类国有资产的流失，应当为它们及它们的管理者提供一个能让他们产生足够危机感的环境维持适度的竞争，以保持企业的高效运作，防止其对自身的挥霍。这些资产较少地向私有者转让，因而在转让中直接流失的可能性较小，而在经营中贬值的可能性大。所以，对于这些企业，应当在提供竞争的同时，对其内部人在法律上作出足够的约束。 另一部分为一般的公司制企业，国有资产表现为公司的股份。与特殊企业不同，这部分股份应当为储蓄性股份而非财政性股份。这部分国有资产存在的目的就在于其作为资本本身的目的：追求更大的利润。原因在于： 1．这些国家控股参股的企业所处的是一个竞争性的市场，每一个竞争者的目的都在于超越竞争对手，以实现利润的最大化。在这样的市场中，不纯以盈利为目的的资本相对于其他资本而言，被束缚住了手脚，是缺少竞争力的。同时，它们也缺少了效率，甚至难以保持其原有的价值，造成国有资产的贬值乃至流失。 2．一个健康的市场，非是在出现“市场失灵”时，不应当有凌驾于市场之上的权力的介入。当市场不再是调整资源配置的主要手段时，市场本身的效率也就大大降低了。这与中国实行“市场经济”的初衷是相背的。 当我们明确了这部分国有资本应当如何存在并发挥作用的时候，下一个问题就是我们应当如何维持其如此种状态的存在。那么，首要的是这些资产的归属问题。 正如国有经济的实际名称应当是“全民所有制经济”一样，所谓的国有资产其实就是全民所有资产，其所有者为全体公民。而只是由于真正的所有人不可能亲自管理这些财产，所以才需要有一个国有资产的代管人。现时，履行这一职能的是国有资产监督管理委员会，其具体职能上文已经介绍。我们很容易发现，在这种框架下，地方政府依然对企业享有很大的干预权力。同时，作为国有资产所有人的代表者，国资委依然缺少足够的独立性。 在目前的分级管理体制下，地方政府缺少法律所赋予的对地方国有资产的所有权以及由此带来的剩余索取权，但却由于中央对该部分国有资产的不重视而在实际上掌握了处分这部分国有资产的权力。导致其极易不顾全国人民的所有者权益而去谋取本地方利益。这在各地推动中小国有企业的改革中表现得非常明显。在中小企业的改革中，地方政府中的腐败官员往往联合企业的经理人或是一些与要“改制”的国有企业所在行业中处于直接竞争地位的私营企业主，暗箱操做，向特定的私人低价出售国有资产，侵蚀人民的所有者权益。同时，对于效益不好，对地方税收贡献较小的企业，地方政府不认真履行其代管义务，一卖了之。而此时的中央政府远离地方国有企业，有着高昂的监督成本，一系列有关加强和规范改革改制行为的规范也往往很难真正被付诸实施，大部分国有资产的代管人缺位，人民的所有者权益在实际上已得不到保障。 因此，国有股权的行使不应使用国家与地方分离的分级管理体制。同时，由于经营性国有资产本身较少地具有公共职能，也就具有了其脱离政府而存在的可能性。因此，除部分必须由政府参与经营的公共产业部门（既上文所说的特殊企业，它们应当根据特别立法而管理）外，其余的国有资产应集中于一个机构，该机构直辖于全国人大，内部垂直管理；其有独立的预算，脱离现在政府的预算体系，但该预算同时受审计部门的监督，同政府预算一样。正因为经营目的在于国有资产的保值增值而非是对企业的控制，属于储蓄性资产，所以经营者的义务应当是作为善良的管理人确保它的保值增值。同时，应当由法律规定具体管理人的选择方式以及其权力与义务。 具体而言，应当在国有资产监督管理委员会的基础之上继续改革，重新构建起这样一个国有资产监督运营机构：（1）除部分特殊企业外，不分全国地方，一切兼有经营性与储蓄性的国有资产均由该机构代表全体中华人民共和国公民经营管理。（2）该部门独立于政府体系之外，仅仅向全国人大负责。该机构在地方设立分支机构，受总机构统一领导。（3）在法律中明确规定该机构的任务在于为国有资产获得最大限度的资产收益和资产增殖，所获得利益也作为国有资产由该机构继续管理。（4）该机构施行独立的与政府预算并行的预算编制，其运行费用在国有资产经营的收益中支取。该机构的预算受政府部门的审计监督。（5）该机构人员为国家公务员以及聘用的专业人员，受检察机关的监督，并在检察机关内部成立专门机构来调查该机构可能出现的违法行为。（6）该机构通过其在企业中持有的股份行使股东权利。其具体权利行使由其专门聘任职业经理人在公司内部担任董事、监事、经理等职务。（7）机构内部对其工作人员及人员的聘用要建立起一套严格的考核制度，如果可能，最好由法律法规作出明确规定。 其中最重要的当然在于国有资产如何具体地运营并增殖，由此引出下面关于该机构在职业经理人聘任上的制度之研究。 （二）建立职业经理人信托责任制度6 上文中曾提到，国有资产的运营不善，原因一在制度，一在人事。但资产存在的目的而言，人事任免的重要性大于权利分配本身。国有资产之运营为了持有的同时更重要的是为了赢利，制度可以防止资产的流失，但不能保证资产的增殖。资产之增殖，更需要一批高素质的经理人来经营。因此当中国建立起单纯的管理及监督制度之后，最重要的是还应当有一套保障人事的制度。 很不幸的是中国这20年来的国有企业改革，从扩大国企自主经营权到实行承包责任制、利润分成再到近些年的出售中小国企、国有资产重组等，都是围绕解决对经营者的激励问题展开，只重视透过激励机制提高效率，却完全忽略了信托责任。因此2005年中国才有了沸沸扬扬的郎顾之争，有了经济学界对我国经济改革的争端，有了主流经济学界的集体失语。郎咸平教授曾经用一个很形象的例子来说明问题：我们家今天很脏，请一个保姆清理一下，结果我们家就变成保姆的了，这是目前的国企改革的做法。我国国企经理人激励机制不足是一个现实，但是在改革过程中，激励的缺少成为了国企经理人侵吞国有资产的最好借口。就是说做不好反而是应该的，做得好的时候激励机制就应当把国有财产变自己的。而如果有一种环境可以使企业之经营者能从侵吞企业本身的资产为自己谋利，任何其他的激励机制都会失效。 因此中国必须重构起一套激励机制与信托责任并重的职业经理人制度。即真正的情形应当是：国企经理人仅仅是“保姆”，企业经营得好将是应该的，做不好就该被解聘，剥夺其经营国有资产的权力，必要的还要追究其责任。这也就是国企职业经理人对国家和股民的信托责任。同时我们也必须建立一套类似通用电气提高职业经理人经营效率的激励机制。具体做法是：（1）在行政命令退出市场的前提下，国有股留在市场。在国有股权之下，国有控股公司之内成立以国有资产经营机构聘请的专业人士为主的董事会，他们以市场价格在二级市场雇佣职业经理人，并由法律保障他的信托责任。（2）职业经理人不能成为股东，他只能透过期权激励机制以市场价格用自己的钱购买股票用市价买期权、股票，但不能直接拥有股票。（3）董事会应以每季度的硬性指标公开、透明地评估职业经理人，以决定其去留。 新自由主义经济学派希望国企退出，政府退出是应当的，但国企不能退出。中国未来努力的目标应当是建立起完善的职业经理人制度，让职业经理人市场化，并用法律来保障它的信托责任。 （三）国有资产监督运营的综合治理 国有资产运营之成功，并不仅在于某一项制度，也不仅在于某一种调整手段。以上的调整方式主要为经济手段和行政手段，且只限于国有资产监督运营本身。事实上中国在其他方面的制度对国有资产的成功运作也有很大作用。 首先，应当改革《中华人民共和国刑法》。西方所谓人权社会，轻刑主义，但其在经济犯罪领域的刑罚并不比中国轻，甚至在实际的判决来说是严于中国刑法。所以有必要在刑法中加重对经济犯罪的法定刑程度。 同时，新《中华人民共和国公司法》对公司本身的治理有很好的保障。从某种意义上说，严格贯彻了《公司法》，保障了公司人格的独立，就保障了公司财产的独立。公司人格的天性就会追求其财产的扩张。因为国有资产在微观上以股份的形式表现为公司一定比例的一部分，所以保障了公司本身，就等于保障了国有资产。断绝了内部人侵吞公司资产的道路，就断绝了其侵吞国有资产的道路。在这个前提下，国有资产流失的第二条途径就是在由公司分配到股东的收益上了。这就要防止国有资产监督运营机构的内部对资产的侵占。 再次，统一公私企业、内外资企业所得税税率，严格税款征收。目前国有企业所以在竞争中处于下风，除其本身原因外，其负担过重，处于一个不利的竞争环境也是非常重要的因素。相对国有企业，私营企业逃税严重，外资企业税赋过轻，都变相加重了国有企业在竞争中的成本。 此外，还有需要规范中国的证券市场等。总之，国有资产的运营是一项需要综合治理的工程，需要多方面考虑，笔者只是略举出一二，因其并非本文重点，在此不再赘述。 三、国有股权的转让 这是单独列出来的一章。因为股权转让本来是一个经济问题，考虑它的应当是具体操作的国有资产运营人员而并非制度构建的必须。国有股权的转让之所以会被单独列出来讨论，其主要原因是目前中国国有股权转让的现状十分不乐观，在中国所谓主流经济学界的鼓动下，中国的国有资产在竞争性领域有种不顾一切的退出趋势。因此，在上文的监督运营制度建立之前，中国还必须要：7 （一）改革产权交易制度 目前中国国有资产转成民营资产的做法存在两大误区：第一是法律缺位下的合法性，第二是买卖双方自定价格的交易。 “法律缺位下的合法”是指中国作为大陆法系国家，一切判案都应根据法律条文来判断。但是我们的相关监管法律是缺位的，只要法律没有规定不能做的都可以做，这就是我所谓法律缺位下的合法。因此在产权改革的过程中，一些人可以在法律缺位的情况下合法地堂而皇之地掠夺国有资产。“买卖双方自定价格交易”是指目前国有资产的转移是抛开了财产的主体（全体人民）的监督而由买卖双方私下定价，国有企业或国资局把属于全体公民的价值很高的资产以很低的价格卖给了民营企业家，因此是极不公平的。所以，不管是买卖双方如何制定价格，这个价格未来必定是要公开、透明、竞价、并严格审计，而不能由买卖双方做决定，因为财产不属于买卖双方，而是属于全国人民。而如果在缺少制度的情况下无法保证这些原则，产权交易就必须暂停。 （二）禁止MBO 所谓MBO即管理层收购。它本质上还是属于产权交易的内容，是指目标公司管理者或经理层利用借贷所融资本购买本公司的全部或大部分股份来获得公司的控制权，从而改变本公司所有权结构、控制权结构和资产结构，进而达到重组本公司的目的并获得预期收益的一种收购行为。8其本来是一种激励机制，但是目前中国的MBO却非实际意义上的MBO。中国的MBO实际上是国有企业经理人从国家的银行借钱，自己定价(中国目前关于收购定价的规则仅有国资企发[1997]32号文件“股份有限公司的国有股股东行使股权时，转让价格不得低于每股净资产”的规定)，收购不能流通的国有股，是MBI(management buy-in)。而真正的MBO应该是公司发行全流通股以后，再用溢价收回所有在外流通股，嘉惠股民。由于其管理层收购的定价是内部定价，国有企业经理人利用它大量掠夺国有资产。特别是当社会预示了这样一个前景：经理人将企业经营得越差，他们用低廉的价格将这个企业据为己有的可能性就越大。因此在综合考虑的成本与产出的比例之后，对目前流行的MBO不得不采取“一刀切”的态度，严格禁止。 四、国有资本的进入 本章论述的是国有资产的“再资本化”问题。因为“仅仅依赖银行政策对利率的影响，似乎还不足以达到最适度的投资量。故我觉得，要达到离‘充分就业’不远的境界唯一的办法，乃是投资这件事情由社会来综揽，但这也不是毫无妥协的余地，还有很多办法，可以让国家的权威同私人首创精神相互合作。”9同时，国有资产的保值增殖不能只依赖于投资的收益，而是要求国有资本的代管人作为一个投资者，通过类似炒作股票的方式，从发展潜力，利润空间较小的行业退出，转而寻求更大的增殖空间。在完全的市场经济体制建立之后，国有资本可以同私人资本一样向利润更大的领域流去而实现其保值增殖。但国有资产全民所有的事实，使得我们必须建立一套制度来保障国有资本能够象一个真正的资本家资本一样自私自利，无限地追求自身的壮大。这套制度应当要求国有资产运营机构中成立专业的投资部门，并应在投资前委托专业的分析评估人对投资对象做出科学的分析评估。 此时，又出现了另一个问题：一旦国有资本是无限膨胀的假设成立，这部分无限膨胀的资本带来的收益也会膨胀。它会达到这样一种状态：既是说资本产生的收益已经足够大来满足管理者的支出和薪酬，也有足够大地剩余部分来实现自身的资本再生，同时依然剩余一部分收益。这部分收益是否也应当再资本化呢？答案是否定的。社会需要投资的同时也需要消费。当巨大的国有资本不断地被投入到生产经营中时，社会总供给就很容易超过总需求，从而引发经济危机。 所以，这部分资金必须被用来购买产品。众所周知，国有资产是全民所有，因此用国有资产收益购买的产品也应当由全民享用。显然，这些资金只能用来购买公共产品。这似乎出现了一个矛盾：即国有资产的经营应当与公共服务领域完全分离，而其收益却要服务于公众。其实这里并没有矛盾。所谓政府退出，是指行政全力不得干涉企业的经营。此时行政权利也的确没有能干预企业的经营，而只是资本经营者将在资本获得增殖且满足了自身发展的一些需要之后的那部分本应当属于资本所有者的剩余，通过政府的力量，返还于所有者即全体公民。所以将这部分资产转移于政府的权力，不能在于政府本身，而是在于国有资产运营机构。并且，在当今社会，公共产品的提供者已经并不止限于政府。现下有许多NGO（非政府组织）在从事公益事业，他们也是在提供公共产品。准确地说，这些公共产品是国有资产管理者代表全体人民，用人民的钱，向政府或其他组织购买的特定的公共产品。 所谓特定的公共产品是说当其由政府提供时，这部分公共产品应当同政府本身应当提供的公共产品相区别，由政府提供时在政府预算中也应当特别标明以防止腐败。这部分产品可以包括：（1）社会救济和慈善事业。（2）重大疾病的防治及其知识的普及（如爱滋病等）。（3）扶贫事业。（4）环境保护事业。（5）文化保护事业。（6）义务教育事业。这部分资金决不可以购买与经济建设直接相关的如交通、能源、航天方面的公共产品，更不能用来购买军事产品。 参考文献: [1]顾功耘主编《经济法教程》上海人民出版社2002 年版，379页。 [2]袁思祯、林益彬:《国有资产管理、运行与监督》，上海社会科学院出版社2001年版，343-344页。 [3]见国务院国有资产监督管理委员会主页（//www.sasac.gov.cn/index.html）。 [4]顾功耘主编《经济法教程》上海人民出版社2002年版，442页。 [5]李文龙、魏国臣:《国有小企业改革实务》，经济管理出版社1996年版，28页。 [6]参考郎咸平《我不反对改革，但应重新定义改革路径》，新浪财经（//finance.sina.com.cn/nz/langvsgu/index.shtml）2006年02月12日。 [7]参考郎咸平《用“三个必须”规范产权改革》，新浪财经（//finance.sina.com.cn/nz/langvsgu/index.shtml）2004年09月17日。 [8]孙林主编《写给法律人的经济词汇》，法律出版社2004年第一版，82页。 [9][英]凯恩斯:《就业和货币通论》，商务印书馆1963年版，321页。
