论我国土地使用权与用益物权
发布日期：2004-07-08 文章来源： 互联网
「内容提要」文章从我国土地使用权立法的现实意义出发，分析了土地使用权的理论缺陷，认为应引入传统民法用益物权理论加以规范。
「 正 文」
“劳动是财富之父，土地是财富之母“。土地的巨大效益离不开土地的合理利用和有效配置。实现这一目标的做法，传统理论着眼于所有制及经营模式的选择。实践证明，公有或私有并不能保证土地利用的有效性，土地改革的核心要在所有制基础上建立相应的土地物权制度，实行土地有偿使用制，从法律上肯定土地的经济价值，使我国的土地制度从土地所有权为中心转移到土地用益物权上来。
一
在高度集中的计划经济体制下，采用行政划拨调剂的方法来解决土地使用问题，禁止用任何民事的方法转移土地的占有。土地的占有人与使用人没有独立的权利和利益，实际处于国家直接支配土地的辅助人的地位。这种使用制度自然只是行政法律制度，而不具有民事法律制度的性质。社会主义经济建设的实践表明，高度集中的计划经济体制及其这一体制下的对土地的行政法律调整制度，都是不符合社会主义生产力的发展要求的。因此，随着以建立社会主义商品经济为目标的经济体制改革的开展，两权分离原则的提出，改用民事法律制度来调整公有土地的使用关系也就成为历史的必然。我国《民法通则》第80条、第81条规定：“国家所有的土地……可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确认由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利。”“公民、集体依法对集体所有的或国家所有的由集体使用的土地……的承包经营权受法律保护”。这些规定虽然十分原则，但它毕竟在社会主义法制史上第一次确认了使用者对公有土地的民事权利，而且是包括收益权在内的民事权利，因此其重大的现实意义和深远的历史意义是不可低估的。
我国的土地使用权制度，是以土地的社会主义公有制为基础的，在社会主义经济体制改革中建立起来的新型物权制度。如果离开土地的社会主义公有制，或者不进行经济体制改革，继续实行高度集中的计划经济，不搞社会主义商品经济，都不可能产生土地使用权制度。由于经济体制改革进程的制约，我国民法的土地使用权制度还只是一个雏型，表现在立法过于原则，未能解决土地使用关系民法调整的一系列具体问题，如有偿使用问题，民事流转问题等。它的完善还有待于经济体制改革的进一步发展，理论上对土地物权研究的进一步深入，以及社会主义市场经济的逐步确立。
二
世界上有三种土地法律制度：一是土地的私人永久业权，以美国、日本为代表；二是土地所有权和使用权有偿分离制，以英联邦为典型；三是土地国家所有、部门无偿使用制，前苏联和中国。目前，我国的土地使用权制度虽然已突破了土地国家所有，部门无偿使用的原始的单纯的所有权格局，确认非所有人对公有土地的一系列民事权利，并且，土地的有偿使用还在逐步扩大适用范围，但是，理论上还存在一些未澄清的问题，妨碍或延缓了我国土地使用制度与现代民法的接轨。
首先，在构造与社会主义市场经济相适应的民法体系时，大胆借鉴甚至移植西方发达国家行之有效的法律制度，已是全国上下各方面的共识。虽然，从我国当前立法实践看，法律文化选择的思路并不十分清晰，但要求中国法律应尽可能求得与国际社会的普遍实践相协调和一致的呼声日益强烈，且国家领导人已意识到了这一点，并多次发表过讲话。也就是说，大胆借鉴和移植西方发达国家中切实可行的法律制度，事实上已成为我国法制现代化的方略之一。因此，选择既符合我国民事立法原则，又具有普遍国际意义的土地使用法律制度，一方面可使之与西方发达国家的法律制度相融通，便于相互了解，有利于改革开放；另一方面，吸收法律文化的优秀遗产，以利于中国法制的现代化。
其次，我国现行立法确认的土地使用权，事实上就是土地用益物权。但是，对于该类物权的立法和研究，更多注重创设所谓新的土地他物权形式，出现了诸如：国有土地使用权，集体土地使用权，城镇国有土地使用权，出让土地使用权，划拨土地使用权，承包土地使用权，国有耕地、林地、草原的使用权，宅基地使用权等[①]，土地使用权利类种杂滥而缺乏系统地理论归依。过分强调民法的社会主义特色，而将传统民法用益物权完全排斥在外，这就在一定程度上忽视了法的历史继承性这一客观规律，必然导致我国土地使用权立法始终不能很好地系统成熟地纳入民法调整范畴，使国有土地的充分利用和获得良好经济效益，在众多方面失去了法律强有力的保护。
最后，从实践情况看，作为土地用益物权的土地使用权与作为所有权权能之一的使用权往往容易混淆。所谓使用权是指权利主体根据物的性质和用途加以利用，从而实现其利益，它是所有权的一项权能。由于所有权的权能可以与所有权人发生分离，因而就有他物权形式的使用权。在传统民法上，当然存在只有单一使用权的他物权形式，即只是单纯地使用标的物而取得其价值。这种他物权称作使用权就无可厚非。不过，这种情形并不多见，常见的是具有使用权能和收益权能的他物权形式，这类他物权传统民法有别于单纯使用权能而称为用益物权。我国民法规定的土地使用权就是用益物权意义上的。本来，用权利的内容界定法律概念未尝不可，但是这种概括未免有失全面、准确，且从字面上与仅有使用权能的他物权相混淆，所以，我国立法中的土地使用权一词缺乏科学性。应当承认，法律概念的演进有时反映在不断地补充合乎其经济基础的新内容、增加其内涵，不可随意生造新词，即便是这个概念在某种程度上反映了土地现状，但是，如果离开传统民法的原则，终究是经不住时间考验的。
综上所述，我认为，用传统民法的土地用益物权理论规范我国的土地使用权，是理论界急待解决的课题。
三
传统民法将独立于所有权以外的他物权，按其权利是以追求物之使用价值还是强调物之交换价值，分为用益物权和担保物权。用益物权是对他人所有物享有以使用收益为内容的他物权，即对他人之物在一定范围内使用、收益的权利。用益物权的产生表明和记载了经济关系的要求，即初创的动因是商品社会中经济的迅速发展。因为，在物权中首先被考虑确立的所有权制度，随着商品经济的日益发展已不能充分适应社会各种财产利益的需求。一方面社会总体财富有限，满足普遍所有权十分困难；另一方面，出现了拥有某项财产的人们并不直接对其财产加以使用，这部分财产处于浪费状态，而另一些非财产所有人在没有能力或不必要购买财产时，急需公然稳定其合法占有、使用、收益某项财产。既然满足非所有人的需求，又实现财产所有人的经济效益，于是，巨大的经济力量促使所有权能与所有权人发生分离，以使用收益为目的的用益物权应运而生。它以物权特有的方式向非所有人提供了通过法律行为利用他人财产为自己创造财富的可能性，满足非所有人的特殊需要，避免社会财富的闲置，优化了资源配置。民法发展至今，用益物权由最初附属于所有权的地位过渡成为现代民法中一项重要的、完整的、独立的民事法律制度。用益物权的标的是不动产，主要是土地，它又分为地上权、永佃权、典权和地役权。土地用益物权，它具有显著的法律特征：
第一，物权性。民法中对他人财产的使用收益关系有两种：一是基于使用借贷、租赁等而产生的债权；二是基于对物的使用收益的物权，即用益物权。前者是相对权而后者是对世权。
第二，他物性。即用益物权是在他人所有的物上设定的物权，是对他人财产所享有的权利，其内容包括占有、使用、收益或处分某一方面对物的支配权。
第三，限制性。这里的限制应包含两层涵义：一是表明所有权对物有完全的支配力，用益物权只不过是在一定范围内的使用、收益权，它既要受法律的一般限制，还要受所有权人对其权利内容、范围的限度，它不具有如所有权那样彻底支配的性质。二是用益物权的设定，从本质上制约了所有人行使所有权的权能，使所有人不能随时发挥自己对物的占用、使用、收益以至处分的权利。
第四，独立性。所谓独立性是指权利的存在本身并不依赖于他种权利。用益物权是从所有权中分离出来的，单独存在于他人所有物之上的权利，其存在无须具备他种权利。担保物权虽然也源于所有权，但其存在须以担保人对担保物所有人或其关系人存有债权为前提，因此它就不具有独立性。基于此，用益物权被称为主物权，担保物权被称为从物权[②].
四
将传统民法用益物权理论引入我国土地法律领域，我认为应明确以下几个问题：
第一，土地用益物权确立的原则。我国土地是建立在国家所有或集体所有基础之上。国家对土地实行统一规划、合理利用的方针。从这一方针出发，用益物权既要维护使用人的合法权益，满足使用人生产或生活对土地的基本需求，又要维护土地的社会主义公有制，保证国家综合利用土地的方案得到贯彻执行。同时，基于土地自身的规律还要反映保护自然环境，维护生态平衡的客观要求。
第二，土地用益物权确立的方式。有两类：一是政府登记并核发使用权证。包括1.确认使用权。它是指政府对国有土地的现实使用关系加以确认，进行登记并核发使用权证的行为。2.划拨使用权。它是指政府根据使用人的申请，将使用人要求使用的土地经批准给使用人使用。3.宅基地使用权。它是指公民（包括城市居民和农村居民）建造房屋向政府主管部门申请，经批准后取得宅基地使用权。4.采矿权。它是指全民所有制和集体所有制单位以及公民依法办理采矿登记手续，取得对一定的矿产资源占有、开采和收益的权利。二是签订合同确认使用权。包括：1.出让使用权。它是指出让方国家以收取出让金为对价，将特定土地的使用权出让给使用方。目前，这一方式仅局限于城镇国有土地。2.承包使用权。它是指农村集体组织通过签订承包合同，将其所有的土地交给其组织成员使用。此类确立方式即物权契约[③].
第三，土地用益物权的结构层次。
地上权是因建筑物或其他工作物而使用国家或集体所有的土地的权利。地上一词源于罗马法，随着现代工业的发展，其含义不只限于一些学者理解的“地面”，而且还包括土地的上空和地下。地上权制度是成文法国家民法中一个重要概念，我国民法没有明确规定这种物权，但是，《民法通则》和其他法律、法规中，在确认土地的国家所有和集体所有的前提下，实际上存在着地上权。我认为，应将我国现有的土地使用权种类归依于地上权理论（另作专文探讨），用它理顺关于调整土地关系的法律领域，明确土地关系属民法范畴，尽快完善土地方面的民事立法，使土地在市场经济条件下发挥更大的经济效益。
第四，土地用益物权的特征。有三方面：
1.用益物权的主体具有广泛性，凡民事主体均可依法成为其主体。这一特征是由社会全体成员的生产和生活离不开土地的客观现实所决定的，法律可以排除一些主体对土地的所有权，但是不能排除任何主体对土地的占有权和使用权。我国《民法通则》列举规定了三类主体-全民所有制单位、集体所有制单位和公民，并未穷尽一切主体。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第3条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”这里所称的“境内外的公司、企业、其他组织和个人”实际包括了一切民事主体。
2.用益物权的客体是依法归国家所有或集体所有的特定的土地。我国的用益物权制度是在土地归国家所有或集体所有的基础上为解决其使用问题而建立的。用益物权派生于国家或集体对土地的所有权，是所有权部分权能与所有权分离的结果。当国家所有的或集体所有的土地的特定部分通过确认或划拨等方式确定给其他主体（非所有人）使用后，这些被确认或划拨的特定部分土地也就同时成为用益物权的客体。以国家所有的或集体所有的土地的特定部分为客体，是土地用益物权与其他用益物权的重要特征之一。
3.用益物权的内容基于所有权的制约和保护自然环境、维护生态平衡的客观要求的制约，包括权利和义务两个方面，并且具有某些特殊性。根据《民法通则》的规定，权利人对依法使用的土地享有占有权、使用权和收益权。占有权表现为对其依法使用的土地的实际控制权；使用权表现为按所有人规定的用途对其使用的土地进行开发和利用的权利；收益权表现为使用人对其利用土地进行生产的成果直接取得所有权或经营权，包括转让、抵押[④]（出让土地使用权）和继承（宅基地使用权）。这些权利具有排他性，不仅可以对抗一般人，而且在一定程度上构成对国家所有权和集体所有权的限制。按《民法通则》的规定，使用人的基本义务是对其使用的土地进行管理、保护和合理利用的义务。这一义务不仅对维护国家、集体所有权是必要的，而且对保护自然环境、维护生态平衡也是十分必要的。目前，土地有偿使用制正在逐步确立，出让土地使用权以对价支付为条件，其他形式的土地使用权，权利人也以不同的方式向国家缴纳税金，向集体缴纳提留或费用，这是否也是对价？是否可理解为使用人的法定义务？应当承认，公有土地的有偿使用是社会主义商品经济发展的必然产物，它必将随着土地使用市场的建立逐步扩大其适用范围，因此，支付地租就成为我国物权理论应解决的又一理论问题。
注释：
[①]彭万林：《民法学》，中国政法大学出版社1994年版，第261－290页。
[②]钱明星：《物权法原理》，北京大学出版社1994年版，第31页。
[③]张文龙：《民法物权实务研究》，汉林出版社1977年版，第6页。
[④]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第4条。《中华人民共和国新法规汇编》1990年第2辑，中国法制出版社1990年版，第96页。
