【关键字】行政处罚 不作为 实体处理

【案情简介】

原审上诉人：杨守珍

原审被上诉人：商城县公安局、商城县公安局汪桥派出所

原审第三人：梅德秀、肖德运

2007年12月31日上午，原审上诉人杨守珍与原审第三人梅德秀因邻里琐事发生口角，并相互拉扯，杨守珍的丈夫肖德兴报警后，原被上诉人商城县公安局汪桥派出所经立案调查，按照法定程序，以殴打他人为由，依据“治安管理处罚法”第四十三条第一款的规定，于2008年2月23日，作出商公（汪桥派出所）决字（2008）第0088号行政处罚决定，对梅德秀处以200元罚款。2008年1月7日上午，原审第三人肖德运将杨守珍家的照明电线剪断，杨守珍的长子肖乃法报警后，商城县公安局汪桥派出所与当地政府有关部门，经过近两个月的工作，多次协调，才将剪断的电线接通，并恢复至今。肖德兴反映肖德运挖其祖坟石摆上的石头，商城县公安局汪桥派出所经实地勘查拍照，无证据证实所反映情况，未作处理。杨守珍以原审被上诉人商城县公安局不履行职责为由，向商城县人民政府申请行政复议，2008年3月28日，商城县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，作出商政行复决字（2008）7号复议决定，驳回杨守珍的行政复议。杨守珍不服，向本院提起行政诉讼，请求变更商城县公安局汪桥派出所对梅德秀的行政处罚，责令商城县公安局在一定期限内对肖德运履行法定职责。2008年8月28日，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、第二目，第（二）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第六十条第二款的规定，作出（2008）商行初字第006号行政判决，撤销商城县公安局汪桥派出所2008年2月23日作出的商公（汪桥派出所）决字（2008）第0088号公安行政处罚决定，责令商城县公安局对第三人肖德运剪断杨守珍家电线的行为履行法定职责，驳回杨守珍要求商城县公安局对其祖坟石头被挖不作为的诉讼请求。杨守珍上诉后，信阳市中级人民法院于2009年5月7日作出（2009）信行终字第7号行政裁定，撤销商城县人民法院（2008）商行初字第006号行政判决，发回商城县人民法院重审。本院依法另行组成合议庭后，告知杨守珍，请求变更行政机关的具体行政行为与要求行政机关履行法定职责，分别为作为类与不作为类诉讼，应分别诉讼，但杨守珍坚持要求合并审理。

原审上诉人杨守珍诉称，2007年12月31日，已66岁的杨守珍因制止梅德秀砍其宅基地上的树，被梅德秀殴打致伤，公安机关应依据“治安管理处罚法”第四十三条第二款的规定，从重处罚，但却对梅德秀从轻处以200元罚款，违反法律规定，显失公正，应予以变更；2008年元月7日，肖德运掐断杨守珍家的电线，并将其祖坟上的石头挖掉，其行为已触犯“治安管理处罚法”第三十三条及第六十五条第一款第（一）项的规定，公安机关应履行法定职责，对肖德运作出行政处罚。

原审被上诉人商城县公安局及汪桥派出所辩称，杨守珍与梅德秀发生口角，继而推扯，情节轻微，危害不大，后果较轻，为化解矛盾，增进社会和谐，按照教育与处罚相结合的原则，公安机关根据“治安管理处罚法”第四十三条第一款的规定，对梅德秀处以200元罚款，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。肖德运剪电线之事，经公安机关与当地政府多方工作，已协调处理，再对肖德运进行处罚，不利于化解矛盾与社会和谐，而且，按照法律规定，当地政府也有权处理此事。至于杨守珍称肖德运挖其祖坟，因无证据证实，公安机关根据“治安管理处罚法”第九十三条规定，不作出治安处罚，完全符合法律规定。

原审第三人肖德运辩称，杨守珍与梅德秀发生口角，并未撕打；钟铺门诊的诊断证明，是杨守珍的亲戚所写，不具有法律效力，杨守珍也未作法医鉴定，不能证明其有伤；也没有法律规定，60岁以上的人不受法律制约。因此，请求法院依法公正裁决。

原审第三人梅德秀未作书面答辩。

【裁判要点】

法院认为，首先，杨守珍是六十周岁以上的人，符合特定人的身份，但没有充分有效的证据证明，与其发生纠纷的相对人梅德秀，对其实施了殴打行为，造成了伤害后果，该起纠纷仅仅是因邻里琐事，双方发生口角，继而相互拉扯，情节轻微，没有造成社会危害性，按照错罚相当原则，公安机关应作调解处理或对违法行为人处以较轻处罚，因此，杨守珍的变更加重处罚请求，既不符合案情事实及变更的法定情形，也不具有合理性。其次，商城县公安局的行为符合“不予处罚”的相关规定，该局在实体上已履行了法定职责，当事人的实体权利并没有受到影响。虽然该局没有按法律规定的程序向当事人作出不予行政处罚决定或制作调解协议书，也无负责人批准终止调查手续，没有履行程序规定，但杨守珍是请求公安机关履行对肖德运实体上作出行政处罚而非程序上补作不予行政处罚决定书或制作调解协议书和完善批准手续，该请求与事实和法规规定不符，其诉商城县公安局不作为理由不能成立，不应得到支持。故根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项的规定，判决如下：

一、驳回原审上诉人杨守珍要求变更原审被上诉人商城县公安局汪桥派出所2008年2月23日作出的商公（汪桥派出所）决字（2008）第0088号公安行政处罚决定书的诉讼请求。

二、驳回原审上诉人杨守珍要求原审被上诉人商城县公安局在一定期限内履行法定职责，对原审第三人肖德运作出行政处罚的诉讼请求。

本案受理费50元，由原审上诉人杨守珍负担。

【争议焦点】

1、杨守珍要求商城县公安局汪桥派出所变更第0088号公安行政处罚决定书的诉讼请求是否合理？

2、杨守珍要求商城县公安局履行法定职责，对原审第三人肖德运作出行政处罚的诉讼请求能否成立？

【法理评析】

本案系行政相对人对行政机关作出处罚决定书和应当处罚而不处罚的两个行政行为不满诉至法院请求合并审理而引起的纠纷，法庭审理主要围绕着行政相对人的两项请求是否成立的判断而展开，因此在分析该案件时也需要从这几个方面来梳理线索：

首先，对于“杨守珍要求商城县公安局汪桥派出所变更第0088号公安行政处罚决定书的诉讼请求是否合理”的判定，此处主要涉及《治安管理处罚法》第四十三条适用方面的内容。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第43条明确规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）结伙殴打、伤害他人的；（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；（三）多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的。”从该法条可以看出，其对殴打行为规定了两种类别的处罚：从轻处罚和从重处罚，其中分项三条即是对从重处罚适用情形的描述。由此可知，从重处罚需要满足如下要件：其一须有殴打行为，其二须有伤害后果，其三须是上述特定的人。

在本案中，杨守珍属于年满六十周岁的人，为从重处罚所要求的特殊主体。但第0088号公安行政处罚决定书认定本案杨守珍与其发生纠纷的相对人梅德秀之间系邻里之间的口角纠纷，尚不构成严重的殴打行为，也未造成严重的危害后果，因而从重处罚的其他两个要件不成立，因而杨守珍的该项请求不能成立。

其次，对于“杨守珍要求商城县公安局履行法定职责，对原审第三人肖德运作出行政处罚的诉讼请求能否成立”的判定，此处主要涉及行政处罚的适用方面的内容。

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”第二百零四条规定：“经过调查，发现行政案件有下列情形之一的，经公安派出所或者县级公安机关办案部门以上负责人批准，终止调查：”其中第（一）项规定：“没有违法事实的；”“治安管理处罚法”第九十三条中也有明确规定“只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。”上述法条描述了行政处罚不予适用的情形。

在本案中，肖德运因与杨守珍产生矛盾，遂将杨守珍家经过自家房屋外墙的照明电线剪断，杨守珍的长子肖乃法报警后，公安机关与当地政府有关部门，经多方工作，多次协调，已将电线接通，并恢复至今。杨守珍的丈夫肖德兴向公安机关反映肖德运挖其祖坟石摆上的石头，公安机关即到现场，实地勘查拍照，因无证据证明系肖德运所为，未作处理。由此可知被告公安机关在实体上的处理时符合法律规定的，杨守珍要求其处罚肖德运的请求无法律和事实依据，因而不予支持。

【法律风险提示及防范】

法律提示：公安机关在处理治安方面的问题时，由于通常会涉及社区邻里之间的和谐及安全问题，因而会谨慎处理。对于邻里之间因为琐事发生纠纷，出现相互拉扯厮打的行为，如果后果不是很严重，一般会进行调解或者对违法行为人轻微处罚；仅有在行为人实施了故意的殴打行为且符合“（一）结伙殴打、伤害他人的；（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；（三）多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的”这三种情形时，方可从重处罚。

【法条链接】

1. 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第46条‌ 有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：
　　（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；
　　（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；
　　（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；
　　（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。

2.《中华人民共和国治安管理处罚法》

第43条 殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。
　　有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：
　　（一）结伙殴打、伤害他人的；
　　（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；
　　（三）多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的。

第93条 公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。

第95条 治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：

　　（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；

　　（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；

　　（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；

　　（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。

3.《中华人民共和国行政处罚法》

第4条‌ 行政处罚遵循公正、公开的原则。
　　设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
　　对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

4、《公安机关办理行政案件程序规定(2006修订)》

第136条 违法行为人有下列情形之一的，应当从轻、减轻处罚或者不予处罚：

　　（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果，并取得被侵害人谅解的；

　　（二）受他人胁迫或者诱骗的；

　　（三）有立功表现的；

　　（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；

　　（五）其他依法应当从轻、减轻或者不予行政处罚的。

　　违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。