正确认识“钓鱼式执法”,如何处罚-滥用职权罪

  钓鱼式执法

栽赃式执法

孙中界事件

处罚

滥用职权罪

杂谈

一、引言        2009年10月14日河南小伙孙中界在上海开车时出于同情心免费送人，却遭遇上海原南汇区城市交通行政执法大队“钓鱼执法”，车辆被扣，孙中界为证清白愤而断指。其实，与孙中界之遭遇相类似的大有人在。由于孙中界事件的出现，“钓鱼执法”成为了各大新闻媒体所关注的焦点，媒体所关注的是事实的真相以及对“钓鱼执法”的所造成恶劣社会影响的评价。钓鱼执法已涉嫌犯罪，绝不是危言耸听，在笔者看来，如何正确认识“钓鱼执法”的性质，以及如何对“钓鱼执法”进行正当的法律制裁是十分必要的。
二、概念
    所谓钓鱼执法，是指行政执法人员通过事先设置执法“圈套”收集证据，用以证明其作出的具体行政行为的合法性。在西方国家，有“警察圈套”(entrapment)一说，其在刑事领域中的运用由来已久。各国普遍认为，对绝大多数刑事案件的侦破，必须遵循正当的法律程序及其证据规则。在一般刑事案件中，不允许使用“警察圈套”，辩护人在为犯罪嫌疑人进行辩护时可将“警察圈套”作为无罪之理由。但是在针对危害严重的有组织犯罪，特别是毒品犯罪等所谓“无被害人的案件”的侦查过程中，可以有限制地使用“警察圈套”以获取证据，并且证据可以得到法庭认可。在中国“钓鱼执法”与西方“警察圈套”有类似之处，但由于出自于行政执法过程中，因此“警察圈套”又不完全相同。
三、上海市交通执法人员钓鱼取证的现状及行为特征
     在上海全市十几个区县中，每个区县都或多或少存在“钓鱼执法”现象。从“钓鱼执法”一词不难看出，其融入了中国传统文化，比喻形像且渗透着讽刺的意味。值得注意的是，在钓鱼执法中，我们很清楚的看到，被“钓”的“鱼”，一般是主动上钩的，是其贪婪的结果；如果有一天“鱼”是被动上钩，即“鱼”遇上了“飞钩”，那就是“鱼群”之大不幸。具体到孙中界事件中，孙中界可以称得上是无辜的，他正是被“飞钩”击中，成为了所谓的“裁赃执法”的牺牲品。相对于“钓鱼执法”而言，“裁赃执法”的行为人主观恶性更大，社会危害程度更高。
从央视新闻中我可以清楚的了解到：钓鱼者大多为无业闲散人员，他们在内部分工明确，“钓头”领导一帮“钓手”，“钓头”随时接受行政执法队的召唤。每“钓到”一个，奖励500元，钓手可得200元，钓头得200元，还有100元——一位钓头支支吾吾地说“这应该属于‘那些人’的回扣吧”。
很显然，所有的钱都来自于被钓的“鱼”身上。
四、否是应追究实施“钓鱼执法”行政机关及主要责任人员的法律责任。
    令人惊奇的是，闵行区交通行政执法大队在《2007-2008年度创建文明单位工作总结》中提到，在两年时间里,该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。（据《中国青年报》）
这样看来，“上级”可以下达查处违法罚没款的“指标”和“任务”，对一个区域内可能发生的违法违规行为是可以预计和规定的，对于罚没款的多少是可以“定指标”的。纳税人就用血汗钱供养这样一批头脑简单、缺失人民利益及科学发展观 “公务员”。
不难看出，之所以钓鱼执法现象愈演愈烈，究其原因，是因为“钓鱼执法”的背后有巨大的利益链条，庞大的处罚金额支撑起了一个畸形的执法平台，“让许多交通执法部门不择手段地陷害合法公民于非法的状态。
如果执法人员取证的目的不与事实真相挂钩，而直接与经济利益挂钩，这种现象出现在人群众利益面前，必然显示出公权者道德的沦丧，显示出执法形同匪类。如不追究行为人法律责任，则难以服众，难以平民愤。
随着全国媒体的持续关注，孙中界断指事件最终水落石出，上海市原南汇区城市交通行政执法大队被认定确实存在“钓鱼执法”，上海浦东新区区长为此向公众道歉，并启动问责程序，赔偿孙中界的相关损失。截止目前得到的最新消息，目前已经有十个区县的交通执法部门的有关人员被停职接受调查。
如果站在一个正义、善良公民的立场，大多数人会认定“钓鱼执法”行为是违法的，是不公正的，但究竟行为人违的是哪部法，我国目前是否存在法律空白，却很难有细致和明确说辞，就连政府官员在面对媒体也只是用“将启动问责程序”将其一笔带过。笔者认为，在问责程序中，谁作为问责的主体，在选择追何种责任的问题上，应当认真考虑。
     五、应当追究滥用职权罪的刑事责任（从犯罪构成角度分析）
     《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。笔者从犯罪构成角度对“钓鱼执法”相关责任人员是否构成滥用职权罪。
     (1)本罪的客体。
滥用职权罪侵犯的客体是国家机关的正常活动。行为致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，给国家、集体和人民利益造成严重损害，从而危害了国家机关的正常活动。滥用职权罪侵犯的对象可以是公共财产或者公民的人身及其财产。“钓鱼执法”中，行政人员拥有行政权力，但其在执行公务中擅自扩用权力进行取证、栽赃，最终认定上钩者违规，并进而处以罚款，这种行为客观上破坏了国家机关执法形象，同时造成被害人被巨额罚款，其财产受到重大损失。显然，从犯罪客体上讲，“钓鱼”执法人员已经破关了刑法所保护的国家机关的正常活动。
   （2）客观要件。
滥用职权，是指不法行使职务上的权限的行为，即就形式上属于国家机关工作人员一般职务权限的事项，以不当目的或者以不法方法，实施违反职务行为宗旨的活动。交通行政执法的宗旨决不是裁赃、也不是陷阱，是真正的使群众有安全驾车、乘车环境，使非法营运得以合法打击，而“钓鱼执法”却与此悖离。
根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
　　涉嫌下列情形之一的，应予立案：8、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；
我国是法治国家，交通执法人员是国家公务员，代表国家进行行政管理，更应当遵守宪法和法律，保持良好的形象，否则有损国家声誉。孙中界事件发生后，浦东新区及闵行区人民政府名誉扫地，这都“得益”于该区域内的部分交通行政执法人员。“钓鱼执法”责任人员滥用职权行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂，但直接原因或主要原因，是命令发部者或领导者为达到不当目的任意扩大行政权力的结考虚问题与经济利益直接挂钩的结果。
   (3)主观要件
      本罪的行为人，即交通执法的领导者主观方面表现为故意，即明知自己擅自采取违规取证行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种结果发生。从实际情况来看，对危害结果持间接故意的情况比较多见。
   (4)主体要件
     滥用职权罪主体是国家机关工作人员，属特殊主体。国家机关是指国家权力机关、各级行政机关和各级司法机关，因此，国家机关工作人员，是指在各级人大及其常委会、各级人民政府和各级人民法院和人民检察院中依法从事公务的人员。交通行政执法大队成员显然属于国家工作人员。由于“钓鱼执法”案件中仍存在一些非国家公务员身份的积极参与者，这就涉及非身份犯可以与身份犯形成共犯关系,构成滥用职权罪的教唆犯或者帮助犯。