关键词：BOT；投融资；环境基础设施
一、引言
在许多亚洲城市中,特别是中国的城市,城市环境基础设施的发展,如污水管网、污水处理设施以及废物管理设施不能满足城市发展的需求,从而造成了严重的城市环境污染问题,影响了亚洲国家的可持续发展。中国城市环境基础设施的建设和运营,目前还处于西方发达国家20世纪中期左右的水平。巨大的生活污水和垃圾排放对环境造成极大的污染,已对中国可持续的城市化发展形成了“瓶颈”障碍。因此,中国急需大力建设和发展城市环境基础设施。
中国城市环境基础设施建设和运营面临以下两个方面的问题:
1.快速城市化和滞后的处理设施,使中国城市生活污水和垃圾污染问题突出。
2.设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高。具体表现是:一方面政府没有足够的资金建设设施,建成了又没有充足资金来维持设施的正常运行;另一方面,由于运营体制和机制上的原因,不少运行中的设施,并未发挥出设计的处理能力、效率和质量。
要解决这两个问题,必须打破政府建设政府运营的模式,充分利用社会资本,建立多元投资主体模式,实行建设与运营的产业化和市场化。
BOT是一种以私营力量发展基础设施建设的方式,在提高政府部门效率、改善公共服务的质量发挥着越来越广泛的作用,而且也是目前在国际上流行的一种方式。
二、BOT融资方式概述
1.BOT的概念及特点
BOT是build-operate-transfer的简称,即“建设-经营-移交”投资方式,是一种国际经济合作的新形式。这一投资方式是指政府以契约方式将通常由政府部门或国内单位承担的为某重大项目进行设计、施工、融资经营和维修的责任让渡给国外投资者,该企业在负责建成此项目后,在协议期内拥有、营运、维护该项目设施,并通过收取使用费和服务费来回收投资和获得合理利润。特许权期满后则将该项目无偿转让给当地政府[1\2]。BOT模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目,BOT模式将是我国今后基础设施建设的重要方式。
2.BOT融资模式的优点与风险
城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。
对政府而言,BOT项目最大的吸引力在于,它可以融通社会资金来建设环境基础设施,减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入,而是通过出让“特许经营权”,用污水和垃圾费(以及少量财政预算)分期支付给投资者。
对企业而言,由于有污水和垃圾处理费做担保,所以BOT项目具有风险低,投资回报稳定的优势。表面上,BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加,加大居民和政府的负担,但另一方面,正是由于民营企业的介入,可以提高效率,降低成本。所以,与政府建设和运营的项目相比,BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。
BOT也具有一定的风险隐患。
政府面临的主要风险有:①当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时,可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率,加大居民和政府负担;②如果政府管制不佳,容易造成民营企业的不规范参与和竞争,甚至造成私人的垄断经营,将损害社会公平,并使得政府丧失控制权;③少数不具备资金和技术实力的环保企业,为在建设期获得巨额收入,不顾建设质量和建成后的运行状况,采用不成熟的工艺技术和设备,把设施的运营风险全部留给项目本身,实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有:①政府不讲信誉和政策不稳定,它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险;②项目设计和建设中的风险,包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动;③项目投产后的经营风险,包括项目特有技术风险和价格风险等。
3.我国环保基础设施建设发展BOT模式的重要意义
(1)有利于加快城市基础设施包括环保基础设施建设的步伐
优先发展基础设施是世界经济发达国家的成功经验。据分析,GDP要增长l%,基础设施必须至少增长1%作保证,并应适度超前。我国城市特别是西部城市在开发和发展过程中,基础设施的建设远远滞后于经济发展和城市发展的步伐,环保基础设施的建设尤其突出。通过BOT社会融资模式,利用社会资本直接投资和经营环保基础设施产业,可以弥补基础设施建设资金不足的主要问题,大大加快我国基础设施建设的步伐。
(2)有利于减轻政府财政负担,促进国民经济持续稳定发展
利用BOT融资模式,可以充分利用私人资金增大城市环境基础设施产品和服务的供给,减少项目对政府财政预算的影响,使政府在自有资金不足的情况下,仍能上马一些基建项目。
(3)有利于改善投资结构,加快环境公用事业的制度创新
目前我国环保基础设施的投资主体主要是政府,投资体制格局单一,政府指令性投资比重大,资金缺口较大。采用BOT方式,利用国际和国内商业资本直接投资和经营环保基础设施,实现投资主体多元化,改善我国环保基础设施产业的投资结构,有利于加快制度创新,实现资源的最优配置,增强我国环保产业的生机和活力。
(4)有利于借鉴国外成功经验,提高环境基础设施管理水平
环保基础设施建设中有许多属于技术密集型项目,而目前我国环保基础设施建设所需的一些单项或成套综合技术还没有过关,一些先进设备还不能制造,在设备引进上又存在资金缺口。采用BOT方式,把私营企业的效率引入公用项目,可以极大地提高项目建设质量和加快项目建设进度。BOT方式由投资者负责项目的全部设计、施工和建设,这意味着对先进的环境保护设施和技术的取得和先进管理经验的积累。
三、我国应用BOT建设环境基础设施存在的问题
从我国已有的BOT实践项目来看,环境基础设施建设的应用还远落后于其他城市基础设施建设的步伐,究其原因,主要是在环境设施建设领域中还存在一些关键性的制约因素,主要表现在认识、政策和管理体制方面,这些制约因素成为BOT是否适用于城市环保基础设施建设以及其应用速度的基本前提。
1.对政府和市场的关系存在认识上的偏差
在社会主义市场经济体制初步建立的今天,人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识,但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题,仍缺乏正确理解。目前,在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域,关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。
(1)受计划经济思想的束缚和对公共物品理论的片面理解,过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。这一认识在中国许多城市,特别是欠发达地区普遍存在。
(2)没有全面和深入的认识清楚市场机制的实质和风险,片面夸大市场化的作用。与第一种认识偏差相反,一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑,认为市场化方式是发展城市污水和垃圾处理设施的主要办法,有的甚至将BOT项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本,有误导政府不发挥主导作用的危险。
2.现有政策还不能满足市场化发展的需要
(1)现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见,缺乏相应的法律依据,政策的权威性和力度不够。因此必须建立专门的法律规范,以应对BOT项目投资数额大、在项目周期内不确定因素多、投资周期长等特点。我国当前还没对BOT项目专门立法,现有的相关法规各部门之间不协调、权威性差、操作不规范、透明度低,严重制约了BOT模式的应用。
(2)现有政策只是框架性的指导政策,对一些关键问题如企业改制和优惠政策,既缺乏可供操作的实施办法,也没有明确地方政府实施的权限,给地方政府落实相关政策带来较大困难,往往造成有政策无作为的局面。
(3)标准体系不完善,标准和法规的关系未完全理顺,影响了标准的效力。如《大气污染防治法》率先建立了禁止超标排污的法律规范,规定了超标排污的法律责任,但其他环境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。
3.地方政府应用市场化模式的能力严重不足
(1)缺乏统一有效的环保监管体制,横向部门责权交叉多,职能配置不明晰;缺少有效机制和监督力量,宏观调控能力薄弱,对一些跨区域重大问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。
(2)有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手法落后,不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱,强制手段缺乏,对环境违法行为的处罚难以到位。目前,按我国法律规定,违法排污处罚多为10万元以下,最高额度100万元,与排污企业造成的损失相比微不足道,没有震慑力。
四、稳步推进我国环境基础设施BOT融资模式的几点建议
1.在推进中国城市环境基础设施建设与运营市场化过程中,必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设方面,政府必须发挥主导投资作用,市场化方式为辅,在中长期法律政策完善以后,可以期望市场化方式发挥较大作用。
2.建立较完善的法律规范,提高BOT投资保障制度,降低投资风险和价格要求水平。法规建设需要包括明确公私各方的责任制、界定产权关系、制定收费和补贴及自有资本与负债的比例、地方与外国企业的比例、项目的资金流的财务管理、规范地方政府行为、规范市场以及监管体制等重要因素。
3.切实加强在融资、收益等方面政策调控的力度,提供赢利的政策保障,创造BOT模式应用的基础条件。
4.政府要准确定位,发挥创建市场、规范市场和扶持市场的作用
在推进市场化过程中,政府要发挥三方面作用,即创建市场、规范市场和扶持市场:
(1)创建市场
通过严格执法,将污染治理的潜在市场转变为现实需求;按照“污染者付费”、“投资者受益”的市场经济规则,建立相关收费体系,并尽快将收费标准提高到微利水平;完善产权制度,改变城市环境基础设施的纯公共物品属性,使之变成价格排他的准公共物品。
(2)规范市场
全面制定城市相关设施建设规划,避免市场化过程中设施建设的盲目性;清除行政性壁垒和地区分割障碍,实行项目公告和公开招标制度,创造公开、公平、公正的市场竞争环境;通过调控收费价格,保证所有人都能享有设施服务;严格监管,避免二次环境污染。
(3)扶持市场
加大政府财政扶植力度,建立污染治理专项基金;通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务,扶持相关企业积极参与市场化;建立社会公益性服务行业名录,对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理的企业,根据不同情况,实行不同的税收优惠政策。
五、BOT在我国的发展前景
BOT作为一种有效的项目融资、建设、运营方式,具有很强的生命力。它是开发环保基础设施项目的一种较理想的选择方案。
BOT模式对于利用社会资金解决环境基础设施建设问题具有一定的优势,但是应全面认识BOT模式,通过形成有利于BOT推行的政策、收费和监管环境,积极稳步地推进BOT试点,降低BOT项目的风险,并以此为契机最终形成多种社会资金多种形式地进入城市环境基础设施建设领域的局面。
总之,利用BOT方式进入环保建设项目,应是我国经济结构调整的战略选择,是我国投融资体制的一项重大改革,它在投资主体多元化、法人治理结构的完善、引入国际先进的投融资方法等方面,都具有十分明显的功效。相信它的引入,对于制止一直困扰我国的环境污染严重、重复建设、乱上项目和严重浪费稀缺资源等现象,加快我国基础设施建设,推动经济增长,将会发挥重要的作用。
参考文献
[1]曾贤刚.环保产业运营机制.中国人民大学出版社,2005.
[2]中国环境保护投融资机制研究课题组.创新环境保护投融资机制.中国环境科学出版社,2004.
