我国历史上第一次对陪审制度作出规定的法律文献是二十世纪初的《大清刑事民事诉讼法》。但由于封建保守势力的反对，该部法律包括其中所规定的陪审制度，最终并没有得以颁布施行。新中国的人民陪审制度初建于第二次国内革命战争时期，基本上是移植原苏联的模式并沿袭大陆法系混合陪审制的体制而发展起来的，并于建国后趋于成形。几十年来，人民陪审制为建立健全我国审判制度做出了不少有益的探索，在促进司法公正，监督司法腐败等方面发挥了积极的作用。然而，不容忽视的是，人民陪审制在司法实践中的运作已流于形式，面临“名存实亡”的尴尬局面。理论界一些学者因此主张废除，认为我国的人民陪审制度已经“走完了它应该走过的历程，它的存在已无实际意义，应当逐步加以取消”。笔者认为，从陪审制的产生来看，它是人类社会为追求司法民主而创造的一种制度文明。司法民主是政治民主的重要体现。在现今，司法活动直接或间接地受社会公众支配是现代民主国家的特征之一。尽管在一些国家陪审制曾历经起伏，但其蕴含的民主理念却使这项制度成为人类文明进程中生命力比较顽强的一种司法制度。在审判制度中设立陪审制度是现代民主国家的必然要求。当然，我国的人民陪审制度自身存在一些缺陷，而且随着社会主义市场经济的建立和司法制度改革的不断深入，这些弊端日益明显，致使其运作困难，效能弱化。因此，保留陪审制，同时予以改革和完善是我国人民陪审制度的发展和出路。
一、我国人民陪审制度的价值蕴涵
陪审制的价值蕴涵是其存在的基础，也是我们进一步探讨完善我国人民陪审制度的前提。具体地说，我国人民陪审制度的价值蕴涵表现在以下几个方面：
（ 一）人民陪审制度是社会主义民主建设的需要
民主即人民的权力。社会主义国家的一切权力属于人民。列宁曾指出：“人民需要共和国，为的是教育群众走向民主。需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极作用。”我国的人民陪审制度即是让“群众自己从下面来管理整个国家”在司法领域的体现，是民主政治的特征之一。因为公民参与司法活动，一方面实现了人民当家作主的意愿，另一方面，由于陪审员产生于人民群众之间，他们能够广泛地代表并体现人民群众的看法和意愿，从而提高审判活动的民主性。法国著名的政治思想家托克维尔就指出：“我们不仅仅只把陪审制当作司法制度看待，而应把它看作一项独立的民主制度。”在我国，随着社会主义民主意识的增强，人们参政、议政的愿望日益强烈，作为司法民主直接体现的人民陪审制度也就愈发受到人民群众的推崇。
（二）人民陪审制度有利于促进司法公正
公正是现代司法的价值取向。要实现司法公正，就必须做到正确认定案件事实，判决“以事实为依据”；同时还要做到正确适用法律。我国人民陪审制度无疑是保障司法公正的一项重要措施。首先，陪审员参与审判活动有利于法官更准确地认定案件事实。陪审员来自于社会生活的各个领域，具有各行各业的丰富的工作经验和专业知识，他们参与审判可以弥补法官因职业的限制而缺乏的必要的知识。特别是一些专业性较强的案件，如涉及金融、知识产权、医疗等案件，邀请一些精通有关专业的人员作为陪审员，可以较好地解决这些专业领域的疑难问题，以便正确认定案件事实。其次，陪审员参与司法活动有助于法律的正确适用。司法决不是简单地照本宣科，而是应通过对法律的适用，体现社会的价值取向。这就要求法官在适用法律时，应根据合理性、目的性的法律解释原则，发挥一定的主观能动性，进行适度的自由裁量。然而，在司法实践中，由于法官长年累月地从事审判工作，容易导致墨守成规，对案件机械地适用法律，成为“立法者所设计和建造的机器的操作者”。这就不能保证所有案件的处理都符合群众的根本利益。人民陪审员是从社会各阶层任意挑选出来的，他们参与司法活动所依靠的不主要是法律知识，最主要的是凭借公民的朴素的社会正义感和公平感。这在一定程度上可以弥补职业法官对公众利益的冷漠感，确保判决反映社会的价值观念和道德准则，真正代表法律，维护社会正义。
（三）人民陪审制度有利于防止司法腐败
江泽民总书记曾讲过：“历史事实证明，官吏的腐败，司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。”目前我国司法腐败的产生，既有制度上的原因，如司法不独立，法院在审判时经常受到行政机关的干涉；法院现行体制存在缺陷等。同时也有非制度上的原因，主要是部分法官个人职业道德水平低，枉法裁判，索贿受贿等。实行人民陪审制度，有利于保证司法廉洁。在代表一定社会力量的陪审员参与审判的情况下，一方面，职业法官无疑会更加约束自己的行为，从而防止权力的滥用，减少贪赃枉法现象的发生；另一方面，公民参与审判活动，由于他们不必担心丢官罢职，从而也可以在一定程度上减少司法权所遭受到的行政权的干涉，以促进司法公正。
（四）人民陪审制度有利于培养公众的法治观念
依法治国是我国的基本治国方略。其中公众的法治观念无疑是实施依法治国的一个重要因素。因为法治只有在社会公众积极主动参与的基础上才有可能真正实现。然而，目前，我国公众的法治观念还十分淡薄，成为实施依法治国的障碍之一。培养公众的法治观念，除了市场经济的自身培育外，主要靠普法教育。在实践中，我国普法教育多以守法教育形式为主，这固然可以提高公众的法律素质，但它忽视了公众的主体性地位，导致一些社会成员把法看作是强加于自己，限制约束自己的工具，从而降低了公众参与法治事业的意识。因此，今后普法工作的重点应转向对公民法律精神和法制观念的培养。人民陪审制无疑是塑造公众法治观念的一种重要而有效的方式。因为普通公民参与审判活动，不但可以真实感受法律的具体运作，了解并掌握法律知识，而且“于潜移默化之中受到法律家分析问题的思路、方法和语言的影响，也是法治精神向社会渗透的重要管道”（贺卫方语）。这显然有助于全社会法治观念的形成。
二、我国人民陪审制度存在的缺陷
人民陪审制具有的有利于司法民主、司法公正、防止司法腐败以及培养公民的法治观念等价值蕴涵决定了它是一项有生命力的制度，应当继续坚持。然而我们必须承认，我国的人民陪审制度在实际运作中已处于“名存实亡”的境地，具体表现为“陪而不审”，陪审员处于陪衬地位；陪审制度形同虚设，司法实践中很少适用等。这些问题表明我国的人民陪审制度是一种尚未成熟的制度，其自身存在许多缺陷，致使这一制度所期待的那种价值一直难以实现。
（一）陪审制在我国审判制度中的地位不确定。
我国1954年宪法规定“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制”，同年制定的人民法院组织法肯定了这一制度。人民陪审制度成为我国审判制度的组成部分。但是1982年宪法却并未规定该制度。1983年修改的法院组织法将原规定第一审应实行陪审的制度，改为“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”。1996年的刑事诉讼法作了与人民法院组织法完全相同的规定。而行政诉讼法（1989年）和民事诉讼法（1991年）在“基本原则”中却都没有规定陪审制度。我国法律对陪审制度在法律体系中的地位规定不统一，导致实践中陪审适用的随意性。
（二）有关陪审制度的法律规定过于原则，可操作性差
1983年的人民法院组织法规定陪审只是法院在一审中可以选用的方式，而不再是应当遵循的原则，但是对于选择陪审与否的标准法律并没有明确规定。因此，陪审制度采用与否的决定权由法院掌握，这就造成陪审适用的不统一性。同时，人民法院组织法虽然规定了陪审员由选举产生，但对人民陪审员的选举程序、任职资格、名额比例、权利义务等具体问题没有作任何规定，因而各地陪审员的产生方式颇为混乱：有的是由选举产生，有的是由法院临时聘请，有的则是有关单位或团体推荐产生。陪审员产生方式的不规范性，不但影响法院严肃执法的形象，而且使陪审员的职能得不到很好地发挥。法律规定的原则、模糊，加之其他因素的影响，导致司法实践中适用陪审制度的案件所占比例越来越少。如据海口市中级人民法院统计，1995年以后，海口市三个区法院的民事、经济、行政案件几乎没有人民陪审员参加审判。
（三）有关陪审制度的法律规定不尽科学，缺乏相应的法律制度
人民法院组织法规定人民陪审员履行陪审职权与审判员享有同等的权利。但在事实上，陪审员与审判员的职权和职责不可能完全等同。因为陪审员一般缺乏专业法律知识，对涉及的有关法律规定及其含义难以理解，如果赋予其审判权，那么在合议庭评议时只能盲目附和，或者发表文不对题的见解，根本无法达到陪审的目的。同时，根据有关法律规定，合议庭一般由一名法官和两名陪审员组成。如果陪审员与法官享受有同等的权利，那么根据合议庭少数服从多数的原则，法官就不起决定作用，得听陪审员的，这又影响了法院的独立审判。因此法律规定陪审员享有与审判员同等的权利是值得商榷的，有必要对二者的职责范围进行科学的分工。此外，我国陪审制的法律规定也很不完善，缺乏相应的法律制度，突出表现在我国现行立法对人民陪审员的义务未做规定。权利和义务是相互对应、相互依存的一对范畴。人民陪审员在享有权利的同时，必须履行相应的法律义务。然而由于法律没有规定，对陪审员的违法犯罪行为就无法追究，这就难免造成陪审腐败，从而违背陪审制度设立的初衷。
三、完善我国人民陪审制度的构想
（一）恢复人民陪审制度的宪法地位
1998年9月16日，李鹏委员长在九届全国人大内务司法委员会第五次会议上强调：“基层法院审判第一审案件，应当根据刑事诉讼法的规定，实行人民陪审员制度。这是审判工作中的群众路线，有助于人民群众对审判工作进行监督，同时也是对人民群众的法制教育。”在最高人民法院的《五年改革纲要》中，“完善人民陪审员制度”是审判方式改革的发展目标之一。2000年9月15日，最高人民法院更是向全国人大常委会提交了《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》（以下简称《决定草案》），这表明我国是重视人民陪审员制度的。但是现行宪法并没有对这一制度作出明确规定，致使该制度的合宪性遭到质疑。因此完善我国的人民陪审制度，首先应当恢复其宪法地位，为改革完善这项有中国特色的司法制度提供坚实的宪法保障。
（二）制定专门的《人民陪审员法》
科学、完整、统一、和谐的法律规定是陪审制度发挥其作用，实现其价值的根本保证。对此，应制定一部专门的《人民陪审员法》，具体规定人民陪审员的职责、产生、权利、义务等内容，使其与相应的诉讼制度及规则相结合，成为一项切实可行的司法制度。具体来说，应注重解决以下几个问题：
1、陪审员的职责。科学地界定陪审员的职责是改革完善我国人民陪审制度的一个重要问题。在英美法系国家，陪审员的职权一般只限于对事实的认定，并不涉及法律的适用。在我国，根据目前有关的法律规定，陪审员可以直接行使审判权。如前所述，这种规定是值得商榷的。结合我国实际情况，参酌国外的规则，笔者认为陪审员的职能应定为两个方面：一是认定案件事实；二是监督法院。这样，既便于操作，又能够克服陪而不审的弊端，真正发挥陪审制度的积极作用。
2、陪审员的产生。笔者认为，如果采用选举制，成本太大，较合理的方式是采取社会选任制和法院聘任制两方式。社会选任制即公布条件，符合条件的均可自愿报名，然后由法院审查把关，确定人员。法院聘任制即由法院根据案件的类别情况，在被聘请人愿意的前提下，聘请具有某项专业知识的专家、学者。对于通过社会选任和法院聘任确定的名单，报同级人大常委会审查予以确认并颁发任命书或聘任书。
3、陪审员的资格。《决定草案》第二条规定陪审员应当具有高中以上文化程度，并具有一定的法律知识或专业知识。笔者认为既然陪审员的职责不涉及法律适用，那么就不应该将陪审员的资格限制为具有一定的法律知识或其他专业知识。只要是高中以上文化程度，具有选举权和被选举权并且具有较高的政治思想素质的公民，都可以担任陪审员，但品行不端，因违法犯罪而受过处罚的人则除外。此外，这一规定过于宽泛，应增加限制性条款。即明确规定人大常委会和政府的组成人员以及公、检、法机关的现职人员、律师不能担任人民陪审员，以保证审判的公正性。
4、陪审员的任职期限。实践中，有些陪审员被选举后，往往成为职业陪审员，这不仅损害了陪审制的民主精神，也使其监督机能弱化。因此，应对陪审员参与审判的次数严格限制。具体说来，陪审员一年内参审的案件不能超过二次，其任期不能超过三年。这可以最大限度地保证广大公民对司法的参与，使陪审的非职业化及广泛的代表性得以实现。
5、陪审案件的范围。《决定草案》将陪审案件的适用范围限为：（1）法院审判的第一审刑事案件和涉及人身权利的第一审民事案件，应当适用陪审制；（2）人民法院审判的第一审具有较大社会影响或者专业性较强的民事、行政、知识产权、海事、金融等案件，可以适用陪审制；（3）对于其他一审案件，当事人申请的，人民法院可以准许。《决定草案》比较具体地规定了适用陪审案件的范围，操作性强，同时陪审案件的范围也比较适当。这都是值得肯定的。不过，笔者认为，适用陪审案件的范围还应与相关的审判程序及法律规定相结合，作以下限定：第一，适用陪审制度，必须征得当事人的同意，法院对此不应有决定权；第二，依法不公开审理的案件（有关未成人犯罪案件除外）不适用陪审制度。
6、陪审员的权利和义务。我国人民法院组织法规定人民陪审员同审判员具有同等的权利，即审阅案卷材料、参加案件的庭审。除此之外，笔者认为，还应增加以下权利：（1）监督权。即发现审判员有违纪和违法犯罪行为时，可以直接向法院或同级人大检举；发现案件存在错误时，可以建议再审。（2）享有参加有关法律知识和审判业务培训的权利。（3）获取补助权。即在原待遇不变的前提下，法院应当给予适当地补偿。同时，人民陪审员也应当履行与审判员同等的义务，即遵守人民法院各项纪律和规章制度。此外，人民陪审员在参加审判时，应视为受委托从事公务的国家机关工作人员，如果有受贿、徇私枉法等犯罪行为，适用刑法的相应规定，追究其刑事责任。司明
