我国陪审制度改革探析?
发布日期：2004-02-17 文章来源： 互联网
社会主义市场经济体制的确立和发展给人民法院的审判工作提出了许多新的课题，改革旧的审判方式是法院面临的首要任务和工作重心。在审判方式改革中，强化合议庭的功能是难点，也是事关审判方式改革能否顺利进行的关键。合议庭是代表法院行使审判权、依法审理案件的基本组织，人民法院有相当数量的一审案件是由人民陪审员参与组成合议庭审理的，对合议庭职能的改革也势必涉及陪审制度的存废及出路。本文从我国陪审制度的发展现状出发，评析其优劣所在，并就改革方向进行一番探讨。?
一、我国陪审制度的渊源和发展
我国的陪审制度是指人民法院在审理第一审案件时，除简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件外，须请人民群众以陪审员身份参加合议庭进行审理。陪审制度是司法民主化的一种体现，由于旧中国长期处于封建专制统治之下，清朝以前的封建社会不存在陪审制度，到了民国时期，国民党政府虽曾制定过陪审法，但未实施。共产党建立革命根据地政权时期，为适应当时的斗争形势，效仿前苏联吸收群众参加审判活动，1930年中共苏区执委会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》规定了陪审员参加审判的原则，这应视为我国人民陪审制度的萌芽。抗日战争和第三次国内革命战争时期，各革命根据地都先后实行了人民陪审员制度。新中国成立后，1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》规定实行人民陪审制度，1954年宪法将人民陪审制度作为宪法原则，同年的法院组织法据此作了更具体的规定，1979年新颁布的法院组织法以及后来陆续颁布、修订的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》均规定了人民陪审员同审判员共同组成合议庭审理第一审案件，人民陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务。由此可见，我国实行的陪审制度同英美法系等国家的陪审制度不同，我国的陪审制度其实是“参审制”，即陪审员的权利、义务与法官相同，对实体问题和法律问题具有表决权；而英美法系的陪审员不是合议庭组成人员，他们坐在专设的陪审团席上，只对案件的事实问题作出判断，对法律问题则无权决定。?
渊源于民主革命时期的人民陪审制度是人民群众直接参与国家管理活动的具体体现，也是审判机关接受群众监督的一个重要途径。在几十年的司法实践中，人民陪审制度对我国社会主义民主和法制建设所起的作用是不可否认的。但是，由于长期实行计划经济，加之国家对如何鼓励民众参加政治生活的宣传和举措力度不够，民众的文化素质、法律和民主意识较低，使我国的陪审制度一直处于艰难发展状况，其积极作用受到很大限制。鉴于这种情况，1983年全国人大常委会修改法院组织法时，缩小了陪审制度的适用范围，将过去的凡一审案件均采取陪审改为法院自己决定是否由审判员组成合议庭或是由审判员和人民陪审员组成合议庭，这一修改体现了我国的基本国情，是充分考虑人民陪审制度实施情况的务实之举。?
二、陪审制度的优劣所在和存废探讨?
如前所述，我国陪审制度在司法实践中的运作及效果并不尽如人意，存在着种种缺陷和不足，主要表现在：?
（一）产生方式混乱?
我国目前尚无完整、统一的陪审制度规范，法院组织法和选举法对人民陪审员的产生、换届也未作明确规定，根据最高人民法院1963年2月11日《关于结合基层普选选举人民陪审员的通知》和1978年3月27日《关于人民法院陪审的群众代表产生办法的通知》精神，将人民陪审员的选举工作列为人大代表选举工作中的一个组成部分，其任期与地方各级人大代表任期相同。实践中的习惯做法是人民代表大会换届选举时，由选民选出人民陪审员，经人代会通过后产生。但由于许多地方基层工作涣散，加之对陪审员的选举工作认识不足，常常省略了选举程序，由乡、镇、街道推荐、报送陪审员名单经同级人大常委会认可，而这种推荐工作也显得不严肃，随意性大，甚至处于停顿状态。许多法院为了工作需要只好直接聘请自己认为合适的人作为陪审员参加合议庭。这种未经人大审查任命产生的陪审员，其行使法官职权的合法性受到质疑。由于陪审员的任职资格、产生依据和程序缺乏具体的、有权威性的规定，影响了陪审制度效能的正常发挥。?
（二）聘请范围受限?
陪审员难请是许多法院的同感，具有一定素质的基层组织工作人员包括街道、企业、乡村干部是最理想的陪审员人选，但由于这部分人员同时担任本职工作，受岗位限制常常无法参加审判活动，因此许多法院只能在离、退休人员、无业人员、农民当中聘请，但即使是这部分人也往往难以到位。一是因为法院经费困难，所能支付的陪审费偏低。因此没有多少人愿意耽误自己的挣钱机会和时间去担任报酬甚微的陪审员。二是一些人因惧怕刑事被告人打击报复而不愿陪审。由于聘请范围受限，被法院聘为人民陪审员的那些离退休人员、农民、无业人员常常是一聘数年甚至终生，而无换届之说，成了所谓的“陪审专业户”，而那些更适合担任陪审职责的人却从未代表广大群众参加国家的审判活动，不具有普遍性也就失去了代表性。?
（三）审判素质不高?
实践当中，许多陪审员法律水平、政策水平不高，很难在合议庭中发挥应有的作用。有一种观点认为陪审制的特点之一就是请“外行人”来当法官，因此陪审员法律业务水平的高低并不是影响其作用发挥的主要因素，对此笔者不能苟同。人民陪审员在合议庭中的地位、职责同审判员相同，既要参与案件审理的全过程，又有权对程序问题和实体处理行使表决权，因此，陪审员应该具备最基本的审判素质，包括了解刑事、民事、经济、行政实体法和程序法的一般原理，知道审判工作的基本原则和制度，否则就很难胜任陪审工作。?
（四）陪审流于形式?
陪审员审判素质不高必然导致陪审流于形式，“一人审，二人陪、三人同签名”现象普遍。许多陪审员对法律规定知之甚少，在审查事实、证据、评判是非曲直时往往无话可说。而且由于缺乏责任感，他们在庭审前很少查阅、学习法律，甚至不阅卷，在庭审中一言不发，合议时千篇一律都是“同意审判长意见”，往往是一个案件审完了却不知审的是什么案，“陪而不审，合而不议”，使陪审成为一种“陪衬”，合议也成了审判长个人独断，从而使合议庭这种法定审判组织形同虚设，无法做到集思广益、兼听则明，也很难保证审判质量。?
由于陪审制度的上述缺陷，制约了其作用的应有发挥，而且也影响了审判工作的质量和效率，因此，有一部分人主张人民陪审制度已失去了其存在的现实意义，应予废止。他们认为，国家法律本身就是民众意志的体现，人民法院是代表和保护人民利益的审判机关，而人民法官也是由各级人民代表大会审查任命的，他们在审理案件时坚持“以事实为根据，以法律为准绳”就已经体现了人民的意志和利益，且实行公开审判原则将审判活动始终置于了人民群众的监督之下，非要安排两名从群众中产生的陪审员参加合议才能体现民众意志其实是一种形式主义。此外，宪法规定人民群众对审判权的监督只能通过人民代表大会，而不能直接参与行使国家审判权，陪审制度在法理上与人民法院独立审判原则相矛盾。?
笔者认为，人民陪审制度是存是废不能简单以我们过去实行这项制度的效果和作用来评判，因为诸多缺限与不足的存在并不全在于制度本身的好坏优劣，而是更多地决定于实施制度的人的素质及行为。陪审制度是民主政治的重要组成部分，凡是主张和倡导民主的国家大都实行了陪审制，随着我国社会主义市场经济和民主法制建设的不断发展完善，陪审制度的重要性和现实意义越发显现出来。?
（一）是实施依法治国方略的需要?
九届人大二次会议把依法治国建设社会主义法治国家载入宪法，依法治国的基本内容是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务和社会事务，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。要实现依法治国，就必须在“中华人民共和国一切权力属于人民”的宪法原则下，进一步健全和加强我国的人民代表大会制度及与之相关的各项民主政治制度，对政府依法行政、司法机关公正执法进行严格监督。作为一项重要的民主政治形式，陪审制度是人民直接参与国家管理的具体体现，是审判机关主动接受群众监督的重要途径。同时，依法治国的主体是广大人民群众，落实依法治国方略的一个重要前提是全民法律意识的普及和提高，人民陪审员来源具有广泛性，对他们进行上岗前的法律培训，也是一种有效的普法宣传形式。?
（二）是落实审判公开原则的要求?
审判公开原则是我国宪法及诉讼法所确立的一项重要原则和制度，公开审判是审判工作的重心，其意义在于把案件审理过程公开置于群众监督之下，增加透明度。审判公开不仅仅是公开庭审、让群众旁听这种形式上的公开，更重要的是从实质上公开，即由群众以人民陪审员的身份参与案件实体审理和裁判，这才是一种纯粹意义上的公开。?
（三）有利于法院独立行使审判权?
我国宪法及诉讼法均规定，人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但由于观念及体制等方面的原因，法院和法官审理案件时经常会受到来自法院外部和内部的干涉。人民陪审员来源于群众，他们在行政管理上不隶属于法院，吸收他们参加审判，可以避开有关部门和领导的干预，防止“以言代法，以权压法”，从而有利于司法独立。?
（四）有利于保证办案质量，促进司法公开?
公开带来公正，由陪审员直接参与案件审理能限制司法权的滥用，防止并减少关系、人情对审判活动的干扰，从而保证公正裁判，促进廉政建设。合议庭中有陪审员当法官，还可以增加当事人和群众对法院审判活动的信赖感，有利于树立司法权威。此外，对于一些专业性强、知识要求高、审理难度大的案件，吸收在该领域有专长的学者、专家作为陪审员参加审判，对保证办案质量、提高办案效率是非常有益的。?
（五）有助于缓解审理力量不足的矛盾?
随着社会主义法制建设的发展和公民法律意识的增强，需要运用法律手段调整的社会关系增多，法院受理案件逐年上升，审理难度不断增大，造成审判力量与审判任务不相适应的矛盾较为突出。审判人员不仅要保质保量完成个人每年的办案指标，还要参与他人承办案件的庭审和合议，工作量很大，要么疲于应付，顾此失彼，要么合而不议，议而不决，使合议流于形式。人民陪审员作为编外法官参加审判工作，只要能够通过一系列的改革措施和制度来调动起他们的积极性，真正发挥作用，那么将有效缓解法院人员和经费不足的困难。?
人民陪审制度在我国实施了半个多世纪，具有较广泛的群众基础和社会基础，它是人民司法工作走群众路线的一个好传统，在改革开放和市场经济的新形势下，我们不但不能废除它，而且要继承和发展这一优良传统。同时，对于陪审制度实施中存在的种种缺陷和问题也应认真分析研究，扬长避短，立足我国实际，并吸收西方陪审制度的合理因素，进行必要的改革，使人民陪审制度名实相符，切实发挥参与、监督的作用，真正体现公开、民主的实质。
三、陪审制度的改革与出路
（一）陪审员任职资格限制?
陪审员的产生范围应有广泛性，要兼顾不同民族、不同性别、不同职业、不同年龄段的人，使更多的人获得参与审判活动的机会。参照法官法的有关规定和国外惯例，陪审员任职资格应为：年满23岁、拥护宪法和法律、有选举权和被选举权、具有民事行为能力、未因犯罪受过刑事处罚、富有正义感的本辖区居民。随着近年来法院受理案件涉案范围和审理难度的不断加大，为了保证办案质量和效率，对陪审员的文化程度应有一定要求，至少应是高中以上文化程度，并尽量使大专以上文化程度的陪审员占有较大比例。至于其法律知识水平高低则不应视作资格要件。法院为审理专业性强、难度大的案件所聘请的专家型陪审员，其任职资格还不应受居住区域的限制。?
（二）选任方法应规范有序?
陪审员不是政府官员或人民代表，不必由人民代表大会正式地选举产生，同时陪审员又具有法官职责，行使审判权力，随便由法院聘请或单位推荐的做法也不可取。人民陪审员应当经过人大常委会任命，其选任也应遵循一定的程序，可在市、区政府的组织下，由乡、镇、街道等基层组织按照任职资格将辖区内符合条件的候选人初选出来，由市、区政府送交当地中级法院和基层法院，由法院政工部门进一步筛选后按审判员呈批手续报同级人大常委会审查任命并颁发人民陪审员资格证书。人民法院也可以根据审判需要从特定部门和行业聘请专家型陪审员，报人大任命。选任陪审员还应遵循本人自愿原则。为了使更多的人获得参加审判活动的机会，扩大陪审员覆盖面，防止“陪审专业户”现象，陪审员的任期不宜太长，可与人大代表任期相同。在每届人大换届选举期间，人民法院将新聘的人民陪审员名单及任期届满的陪审员名单一起报同级人大常委会任免。?
（三）严格对陪审员的管理?
应改革以往陪审员“有人选、无人管”的局面，建议在政府法制部门或人大法工委设立陪审员管理委员会，负责对陪审员任免、审批、考评、管理等事宜，人民陪审员也应像法官年度考核那样就履行职责情况定期向管理委员会述职，并就陪审中发现法院在审判活动和廉政建设方面的问题及时向管理委员会汇报。党委政法委、人大常委会在检查、监督法院工作时也要将陪审制度实施情况作为一项重要内容。法院内部可由政工部门或书记官部门负责陪审员的联络、资格审查、上岗培训等，建立陪审员联系卡制度，将现任陪审员基本情况制成卡发给审判人员，由审判长确定参审陪审员后，再由政工或书记官部门负责通知该陪审员到法院办理参审手续，此外还要按年度将陪审员工作表现、留任或免职建议等报陪审员管理委员会。?
（四）强化法律业务培训?
陪审员行使法官职责，因此尽管是否具备法律业务能力不是其任职资格条件，但一旦被任命为人民陪审员就应对其进行必要的上岗培训，使其掌握能胜任审判岗位的基本法律知识。培训人民陪审员应形成一项制度，国家法官学院编写陪审员专用教材，由陪审员所在地中级法院政治部负责对新任陪审员进行系统培训。陪审员所在基层法院也可通过自学与集训相结合、理论与实践相结合等多种形式，组织陪审员学习新颁布的法律法规及重要司法解释。?
（五）明确职责范围，落实权利义务?
陪审员虽然名为编外法官、“布衣法官”，履行与审判人员同等的职责，享有相同的权利，承担对等的义务，但长期以来，由于陪审员职责不明，权利义务不落实，使陪审名存实亡。陪审员的职责内容可参照《法官法》对法官权利义务的有关规定，同时由于其身份的特殊性，其权利义务也存在不同于正式法官之处。?
在权利方面。有权阅卷，了解、熟悉案情，庭审中有权发问、认证，合议时有表决权，当与审判长意见分歧时，应少数服从多数。此外，陪审员对审判长的工作还有监督权、建议权，有申请对其人身进行保护的权利和获得劳动报酬的权利以及非经法定事由、特定程序不被免职或受到刑事、行政处分的权利等。?
在义务方面。应严格遵守宪法和法律，公正廉洁，依法办案，有义务保守国家秘密和审判工作秘密，遵守法院审判纪律。国家法律应将公民参加陪审活动规定为一项法定义务，不得无故逃避这一义务，否则将受到行政方面和经济方面的一定处罚。?
（六）完善激励与制约机制?
如何调动陪审员参与审判的积极性及如何保证其在审判中切实发挥应有的作用关系到陪审制度改革的成效，而积极性的提高、作用的发挥又离不开一套行之有效的激励和制约机制。?
首先在激励机制方面。一是要实行较优厚的福利待遇。陪审员到法院参与办案，误工误时，应对其予以经济补偿，目前陪审费普遍偏低，这同陪审员在审判中的作用甚微有关，今后，当陪审员在审判中真正担当法官角色、行使法官权力之后，陪审费应上调至与其职责、作用相当的水平。除每审结一个案件要发给适当的办案补贴外，对有固定单位和工资的陪审员，其单位不得扣减出庭期间的工资，对没有工作单位的陪审员，还应补偿其误工期间的合理收入。陪审员参审的各项合理开支包括交通费、误餐费等也应由法院负担。实行“收入两条线”后，陪审费用由政府财政部门专项列支拨付。二是要提高陪审员的社会地位。要让全社会都认识到担任人民陪审员是一种仅次于人民代表的政治荣誉，二者都是民众意志的代表，不同的是前者是参政议政，后者是参与国家审判活动。并采取多种形式扩大人民陪审员参与国家政治生活的范围，例如陪审员可以作为特邀代表参加人大和法院召开的一些重要会议和活动，选举各级人大代表时可有侧重性地从陪审员或担任过陪审员的人当中确定候选人。此外，人民陪审员资格证书同人大代表证、教师证、士兵证等一样，应既是一种资格证明、荣誉证明，也是一种待遇证明，陪审员凭证可在就医、就业、乘坐交通工具、出入公共场所等方面享有一定的优惠。?
其次，在制约机制方面。有权力就要有制约，陪审员参与行使国家审判权，作为一支非固定的编外法官队伍，对他们的监督、制约应同职业法官相衔接，这是大方向，但如何使这种制约机制运作得恰到好处却非易事。有些人主张，对法官的错案责任追究制也同样适用于人民陪审员，笔者认为这种观点值得商榷。陪审员毕竟不是正式法官，受知识水平、业务能力和审判经验等影响，办案时出现差错在所难免，若对其追究错案责任，容易挫伤群众参与审判活动的积极性，而且陪审员与法院没有行政隶属关系，由法院对其追究责任也不适当。从目前情况看，大多数地方陪审员权利尚不落实，他们对裁判结果的影响力较低，由于他们的原因和责任造成错案的情况还不多见。但是陪审员参与审判全过程，了解审判活动内情，如果他们利用职务便利，向当事人或其他人泄露审判秘密，造成不良后果或者为了谋取个人私利，与当事人串通，干扰法院公正办案等等，对这些违反陪审员职业道德和审判纪律的行为，由法院政工部门调查属实后，报陪审员管理委员会处理。处理方式有：批评教育；扣除陪审补助；建议陪审员所在单位对其给予行政处分；由人大常委会终生免除其陪审员资格等，同时还要注重处理与教育的效果。随着陪审制度改革的不断深入和陪审员权利的真正落实、作用的充分发挥，对因陪审员故意或失职所造成的错案，可参照对法官的错案责任追究制进行处理，但在追究程序、追究机关、追究方式上应有别于职业法官。?
（七）协调好陪审与主审二者之间的关系?
目前，全国法院系统正在积极开展审判长选任活动，推行主审法官负责制，有些做法超前的法院还规定只有具备审判长职称的法官才有资格组成合议庭审理案件，这对我们原有的审判运行机制和陪审制度无疑是种挑战。一方面要求审判长对案件负全部责任，一方面又要坚持在陪审员与审判长意见相左时少数服从多数的原则，这无异会影响审判长权责的真正落实。因此从深层次改革陪审体制，最大限度协调好陪审与主审之间的关系显得非常迫切。对此，一是可以采取有侧重性地陪审某类案件的做法，如尽可能让陪审员参加刑事案件和行政案件的审理。因为刑事诉讼是个人、单位和国家打官司，行政诉讼是公民、法人、其他组织跟政府打官司，让陪审员多参与这两类案件可以更直接地体现民众参与的民主色彩。二是可适当限制陪审人数和范围。陪审员参与一审案件的审判活动，三人组成的合议庭只设一名陪审员，其主要职责在于监督和参与。?
陪审制度改革已势在必行，除了各级党委、人大、政府、法院要形成共识，协同努力，设置专门管理机构，强化对陪审员的培训和管理，落实陪审员的权利和义务，完善奖励、监督、制约机制外，国家应该加快对陪审制度方面的立法进程，对人民陪审员的任免奖惩、责权保障、监督管理、福利待遇诸方面内容作出具体的成文性规定，使广大人民群众参与行使国家审判权力的一系列活动有法可依，并调动起全社会的民主、法律意识和参与国家管理活动的积极性，在实践中不断发展完善具有中国特色的人民陪审制度。
