如上所述，实质意义上的产业政策最初源于发达国家对基础设施等产业的扶持政策，如美国19世纪的铁路产业政策，嗣后在实施计划经济体制的国家达到极致，成为其经济政策的核心部分。形式意义上的产业政策则起源于日本，是作为政府实现赶超目标的工具加以推行的。产业政策在性质上表现为很不相同的类型。相比较而言，反垄断法有较为确定的内涵与作用机制。协调产业政策与反垄断法关系的关键在于要寻找与反垄断法实施相匹配的产业政策。由于国家的经济政策是统一的，因此产业政策与反垄断法具备进行有效协调的制度基础。就我国而言，由于政府在反垄断立法与相关政策制定和实施中的主导地位[10]以及考虑到所处的特定政治、经济、社会和制度背景，政府要有效实施反垄断法和建构竞争秩序势必面临更多问题：作为由计划经济体制转向市场经济体制的过渡体，政府必须在经济、政治体制改革中发挥主导作用，推行自上而下的变革；作为发展中国家和国际竞争的参与者，政府必须有所作为，实施赶超战略；作为有限理性者，政府又必须放弃计划经济中的种种做法，充分尊重和发挥市场机制的作用，对公权力的行使和对经济生活的干预持谨慎态度。这些因素决定了我国反垄断法不是对垄断等市场失灵现象的简单回应，而是作为政府建设有中国特色的社会主义市场经济的法律框架的重要一环而存在的，是政府探索经济转型和经济发展的法律尝试。产业政策的相关立法也是如此。但遗憾的是，我国反垄断立法远远滞后于产业政策的发展。其理由如下：首先，从相关法律法规和政策性文件的完善程度看，1980年国务院《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》就明确提出了开展竞争、反对垄断的具体要求。但时至今日，我国反垄断法在列入全国人大立法规划10余年后仍未能出台，反垄断法律规范目前仅限于1993年的《反不正当竞争法》、1997年的《中华人民共和国价格法》、1999年的《中华人民共和国招标投标法》以及一些产业法中的零星规定，反垄断法远没达到体系化的要求。而产业政策尽管在1986年才首次被政府正式表述于正式文件中，但在以后短短的数年间，我国政府先后颁布了《中国产业政策大纲》、《关于当前产业政策要点的决定》、《90年代国家产业政策纲要》以及汽车等专项产业政策，这表明产业政策在20世纪80年代后期起就开始成为一种成体系的经济政策。

　　其次，从政府的实际作为看，我国从来不缺少实质意义上的产业政策。1956年，毛泽东在《论十大关系》的讲话中就把农业、轻工业、重工业的比例列为当时要解决的核心经济问题之一。但总体而言，新中国成立后直到20世纪80年代中期，我国政府关注的产业政策问题主要限于产业结构、产业技术、产业布局等领域。只是在日本、韩国等国的产业政策取得了巨大成功后，国内才逐渐达成以下共识：产业结构政策的修订是以市场机制为基础的；产业组织政策也是产业政策的一部分；企业是经济活动的细胞，产业结构政策也要重视发挥企业的积极性。[11]即便如此，竞争政策在我国的产业组织政策中也没有获得优势地位。这一方面体现在对我国反垄断法立法时机的争论上——直到20世纪90年代初期，我国企业是否已经达到需要反垄断法加以规制的经济规模仍是人们讨论反垄断立法必要性时的焦点问题之一；另一方面，20世纪90年代中、后期，在面临国有企业改造、应对国际竞争和即将加入世界贸易组织等多重压力下，由政府推动产业重组，组建大集团、大企业等行为成为应对压力的主要措施。有些举措不仅没有促进竞争，甚至还打破了一些行业已经形成的竞争格局。例如，在国家实施石油、石化产业政策的过程中，新组建的大企业集团借机迫使大量民营加油站易主从而在零售终端领域实现了石油、石化企业纵向一体化的垄断格局。但不可否认，我国政府在实施产业组织政策的时候，也有很多促进竞争的措施。例如，就基础设施和自然垄断行业而言，在我国电信行业，为打破独家垄断经营的局面，就先后进行了扶植中国联通公司、实现邮电分离、政企分开、分拆中国电信公司等颇具市场化色彩的改革；在我国电力行业，目前也已经实现了垂直一体化垄断向集资办电厂、分拆国家电力公司、厂网分离、电力竞价上网的转变。

　　当然，产业政策之所以能够在国家的经济政策中取得优势地位是有其客观原因的。具体言之有二：首先，反垄断法和产业政策这两项制度得以有效运作的基本条件存在落差。反垄断法是成熟市场经济的产物，只是在资本主义由自由竞争进入到垄断阶段时才会有反垄断法存在的必要。反垄断法一般对应着比较高级的市场结构形式和成熟的法律制度环境。这也是为什么德国经济学家欧根认为建构竞争秩序必须同时具备开放的市场、契约自由、私人产权、责任等一系列构成性原则的原因。[12]与之形成对比的是产业政策。只有经济上的后发展国家才会基于后发优势等理论真正重视产业政策，而在发达的资本主义国家，由于政府干预经济一直受到理论界的质疑，要么没有明确的产业政策（如美国） ，要么竞争政策优先于产业政策（如欧盟） .[13]产业政策的制定、实施对市场结构形式和法律制度环境并没有特别的要求。反垄断法与产业政策在得以有效运行的基础条件上的落差，决定了作为发展中的经济转型国家的我国推行产业政策在短期内更为便利，也更容易收到成效。其次，转型国家的经济发展水平和制度现实决定了其与产业政策具有更大的亲和性。这不仅是由两项制度运作基本条件上的落差决定的，也是由制度变迁中的路径依赖因素决定的。由于产业政策具有很大的政府干预弹性，它既可以通过间接干预的方式而成为青木昌彦所说的增进市场机制的工具，也可以通过项目审批、价格管制等方式强制性地体现政府意志，因此，无论人们对改革的价值判断持何种态度，产业政策都是可以接受的政府干预方式。[14]产业政策作为政府的政策工具能够比较方便地表达政府意志。政府实施产业政策的目标是多元的，如可能出于提高企业国际竞争力的考虑而实施扶强造“舰”等产业政策，也可能出于实现社会公平、经济民主的考虑而推行扶持中小企业的产业政策，还可能出于意识形态的考虑而对不同经济成分实行差别待遇等。而反垄断法虽然也有针对提高民族企业的国际竞争力的出口卡特尔豁免制度，针对提高企业规模经济的产业合理化的卡特尔豁免制度等内容，但规制经济垄断、恢复市场机制的有效运作、提高经济效益是该法的主要目标，不便掺入过多的政策考量。因此，我国政府在从计划经济体制下对企业的全面控制向市场经济体制下对企业较少干预的转型的过程中，行政管理的治理惯性很容易使得产业政策而不是竞争政策成为政府的优先选择。笔者认为，20世纪80年代后期以来所表现出来的优先考虑产业政策的实际做法是造成反垄断立法滞后的重要原因。事实上，政府偏好产业政策的倾向不仅影响到我国反垄断法的顺利出台，还影响到反垄断法在将来执法中的被边缘化。为提高未来反垄断法在我国经济建设中的实际效用，必须对我国的产业政策与反垄断法进行协调。

　　考虑到我国当前所面临的经济、国际规则约束等情势，笔者认为，我们更应该倚重于反垄断法而不是产业政策。其理由在于：首先，我国既有产业政策并没有取得足够的成效。有学者就认为：“结果表明，除了基础设施建设领域以外，产业政策对竞争性产业成长的促进作用并不明显，并没有足够的证据表明产业政策重点扶持的竞争性产业获得长足的发展。而大量的事实从另外一个方面向人们展示了，得益于较为充分的市场竞争，一些并未纳入产业政策扶持范围之列的产业政策部门成长迅速。”[15] 即使在基础设施建设领域或传统的自然垄断领域，产业政策的现有成效也未必完全达到人们的预期。有学者就指出：“中国公用事业的垄断……既非行政垄断，又非自然垄断……我们只能将其看作为一种低效落后的制度安排。”[16]其次，即使既有的产业政策已经取得一定成效，在新的经济、制度背景下，产业政策的作用空间已经被大大压缩了。从前面提及的实现赶超目标的产业政策的具体措施看，无论是诱导性的产业政策措施还是强制性的产业政策措施，在世界贸易组织规则的约束下都受到了极大限制。财政补贴等诱导性的产业政策必然要受到反补贴规则的约束，而我国“入世”议定书中的一系列承诺使得政府不可能像以前那样随心所欲地确立市场准入的标准。再次，我国目前市场上危害比较大的几种垄断形式如行政垄断、行业垄断与我国产业政策的实施都有着直接或间接的关联。行政垄断无不是在打着实施产业政策、政府管制、发展地方经济等旗号下进行的，可以认为是政府运用宏观调控、产业政策或管制等调节经济手段产生的变体，其根源在于经济调控权力的滥用。行业垄断可以被认为是政府实施产业政策的直接结果或者至少是在产业政策的名义下得以正当化。行政垄断和行业垄断的规制既有赖于我国产业政策目标、理念和具体措施的调整，更有赖于反垄断法实施、行政管理体制改革等的综合治理。此外，我国市场范围的大小等因素也决定了我国不可能效仿日本、韩国走政府组织经济、全面施行产业政策的老路。

　　五、结论

　　产业政策对反垄断法实施的影响取决于产业政策的具体内容。在国家法和政策体系中必须分清产业政策与反垄断法各自的作用范围和主次关系。我国目前过于扩张的产业政策不仅延缓了反垄断立法，而且势必影响未来反垄断法在经济生活中的实际作用。为避免反垄断法被边缘化，充分发挥反垄断法作为市场经济基础性法律制度的作用，必须寻找与我国反垄断法相匹配的产业政策，必须在经济效益、社会公平等多元目标中妥善界定相关经济政策和法律措施的各自权重。

　　注释:

　　[1]参见李贤沛、胡立君主编：《21世纪初中国的产业政策》，经济管理出版社2005年版，第2页。

　　[2]参见汪斌：《经济全球化与当代产业政策转型——兼论中国产业政策的转型取向》，《学术月刊》2003年第3期。

　　[3]参见吴宏伟：《我国反垄断法与产业政策、竞争政策目标》，《法学杂志》2005年第2期。

　　[4]参见孟雁北：《论产业政策与竞争政策的协调与冲突》，《社会科学研究》2005年第2期。

　　[5][15]参见冯晓琦、万军：《从产业政策到竞争政策：东亚地区政府干预方式的转型及对中国的启示》，《南开经济研究》2005年第5期。

　　[6]参见齐孝福：《产业政策失效原因的多维分析》，《山东社会科学》2005年第4期。

　　[7]参见周其仁：《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》（增订本） ，北京大学出版社2004年版，第271页。

　　[8]参见[美]阿列克斯?科尔：《日本：大兴土木的国家》，载吴敬琏主编：《比较》第20辑，中信出版社2005年版，第138-141页。

　　[9]参见周叔莲、杨沐主编：《国外产业政策研究》，经济管理出版社1988年版，第55页。

　　[10]参见叶卫平：《竞争立法与竞争秩序建构——以行政垄断规制必要性为中心》，《深圳大学学报》（人文社会科学版） 2007年第1期。

　　[11]参见刘建平：《中国电力产业政策与产业发展》，中国电力出版社2006年版，第7页。

　　[12]参见[德]瓦尔特?欧根：《经济政策的原则》，李道斌译，上海人民出版社2001年版，第277-311页。

　　[13]在各国的政策制定过程中，竞争政策更多的时候是被独立出来，作为与产业政策相平行的经济政策的面目出现，这与产业经济学中将竞争政策作为产业组织政策一部分的界定不同。在前一意义上，各国产业政策与竞争政策的关系请参见史先诚：《兼并政策与产业政策——论竞争政策的优先适用》，《南京政治学院学报》2004年第2期；孟雁北：《论产业政策与竞争政策的协调与冲突》，《社会科学研究》2005年第2期。

　　[14]参见冯晓琦、万军：《中国转轨时期的产业政策与竞争政策》，《经济问题》2005年第7期。

　　[16]史际春、肖竹：《反公用事业垄断若干问题研究——以电信业和电力业的改革为例》，载王晓晔主编：《经济全球化下竞争法的新发展》，社会科学文献出版社2005年版，第16页。