一、引言：为何民营化？
  
  
  
  自1930年代罗斯福新政以来，经过50多年来的演变，美国的社会福利制度日臻完善，但也不断引发出新的财政危机。据统计，1988年社会保障项目的财政支出占国民生产总值的10.9%，占联邦政府总财政支出的49.1%。每年都有数以十亿计的财政经费被用于社会保障项目支出。 [1]在此背景之下，自1980年以来，社会福利民营化开始蔚然成风。赞成福利民营化的理由，很大程度上在于认为私人企业可以以相对更低的成本更富效率地提供服务和技术革新。通过民营化的方式，政府、社会和企业开始共同承担社会保障责任，有效的缓解了政府的财政压力，并促进了社会服务质量与效率的提高。而与此同时，福利民营化也引发出公法学上许多新的问题。例如在民营化之后，对公民权利的程序保障是否会遭到克减？传统的“政府”内涵是否也需要随之而改变？是否会通过民营化的方式逃逸其本需承担的法律责任？等等。本文将对萦绕于当下美国公法学界上空的这些学理探讨作一简要梳理，以期能够对我国的相关制度实践有所启迪，
  
  
  
  二、如何民营化：美国福利民营化的历史进程
  
  
  
  在美国，福利民营化并非仅是晚近二十年来的现象，而是经历了早期福利制度的发展阶段、1935年社会保障法案颁布之后以及90年代社会保障改革之后的三个阶段，在这历史的长程里，福利民营化也经历了不断的复兴与蛰伏。
  
  （一）早期美国福利政策中的民营化现象
  
  掀开美国的历史，可以发现在福利项目中一直存在着公共援助和私人援助两种模式。美国建国之初，随着穷人逐渐涌入市镇，经济不断发展，贫困问题也开始产生。18世纪之后，私人群体，例如教堂、爱心互助团体以及捐赠团体等开始为穷人提供福利援助项目。1824年，在州政府拨款基础上，美国建立了历史上第一个儿童福利机构。 [2]但与此同时，社会和私人慈善机构的数目也在不断增加。它们的目的“在于通过改变需要救济的人们的性格来鼓舞他们的斗志，而不是向他们提供直接的物质帮助。”可见，这时期的美国福利制度仍停留在一种“恩赐”般的感情之中。以养老保险为例，在1925年，400项左右的私人养老保险计划覆盖了约400万的政府雇员。 [3]而早期的私人养老金计划仅在铁路、矿山等少数行业中存在。一些私人公司如美国电话电报公司、卡耐基钢铁公司等，开始建立了企业养老金计划，这些养老金的发放通常以为该公司终身服务为代价，公司也可任意的缩减这种给付水平。 [4]
  
  早期福利民营化现象的客观存在也可以从一个侧面说明，早在福利制度产生之初，就浮现出由国家、社会和私人共同承担责任的模式。因此，后期民营化的再度兴起，一定程度上也是向历史的再度复归。而立法者也享有着广泛的裁量空间，去选择是否采用民营化的方式，它即可以选择由行政机关来履行，也可以选择委任给民间来执行。
  
  （二）1935年社会保障法颁布之后
  
  1935年《社会保障法案》颁布之后，标志着关注贫困者的责任由地方政府、民间组织转向了联邦政府，而贫困也不再仅仅是个人的因素，同时也成为结构性和制度性的问题。在这一时期联邦政府大大加强了对于福利的干预和投入。如1946年，社会保障支出为28亿美元，占国家财支出的5.07%，1965年增加到297亿美元，1979年则达到2590亿美元，分别占当年国家财政支出的25%和52%，同时联邦财政赤字也不断增加。 [5]
  
  到了20世纪60年代，伴随着民权运动的勃兴，作为对诸多经济社会问题的因应，在肯尼迪总统的“向贫困宣战”（War on Poverty）口号和约翰逊总统的“伟大社会”(Great Society)纲领导引下，1965年颁布了医疗照顾和医疗援助两个法案，并在教育、住房与城市发展等诸多领域推行了多项福利计划，并促使国会通过了三项民权法案。其后，在里根政府时期，联邦政府不断授权给地方政府实施福利项目，并鼓励私人实施公共援助项目。由此，为了缩减福利支出，民营化福利机构开始不断激增，政府和私人社会福利提供者之间的相互依赖关系又开始获得延伸和发展。据统计，自1950年到1980年以来，民营福利项目比例不断增加。以养老金为例，1980年美国私人职业养老金占养老金总支出的17.1%，而私人职业养老金占GDP的比例1950年、1960年、1970年和1980年分别为0.14%、0.34%、0.74%、1.4%。 [6]
  
  福利改革之前出现的一个重要的倾向在于，无论福利给付的作出者是公共行政部门还是私人缔约者，都要对其进行绩效评估。例如，缅因州（Maine）在1993年通过立法，要求所有的缔约者以绩效指引或预期结果为基础，去实现社会服务目标。 [7]
  
  （三）1990年代社会保障改革之后
  
  进入20世纪80年代以后，伴随着社会人口的老龄化和医疗手段的现代化，养老基金和医疗保险费用不断激增，带来了巨大的社会保障财政赤字。为了克服传统福利行政模式的笨拙、繁琐和无效率，美国于1996年颁布了《个人责任和工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），该法又被称为“福利改革法案”，意在探索由联邦向州，由政府向私人的分权，以更为市场化的进路，以企业家精神来对福利行政进行全方位改革。 [8]该法案的颁布废除了联邦财政支持的“抚育未成年儿童的家庭援助”（AFDC）项目，将对贫困家庭的福利责任从联邦政府转移到各州，允许州通过与慈善组织、宗教团体或私人组织签定契约的方式来实施福利项目。
  
  而福利改革的支持者们也开始鼓吹福利民营化对于享受福利和减少懒惰的重要意义，如约翰·古德曼和迈克尔·斯特鲁普认为：“民营部门的哲学截然不同。由于十分重视导致贫困问题的个人行为上的原因，优秀的民营慈善机构都不把济贫视为一种应尽的义务，也不认为得到帮助是目标群体不可剥夺的权利。相反，慈善性的救助被视为一种工具，它不但可以帮助受助者增进信心，还可以督促和帮助他们改变自己的行为。在许多民营慈善组织中，资助水平针对每个人的不同情形各不相同，而且往往保留在接受者并无痕迹改变自己的行为时，减免资助和收回资助的权利。” [9]在这种思想导引之下，在90年代之后，在每个州或地方开始出现多样化的福利民营化形式，如依靠赢利性组织或非赢利性组织，开始采取不同的组织制度架构形式，而政府亦开始鼓励各个州开始不同形式的福利民营化尝试。
  
  于是，各州普遍开始了福利民营化的尝试。威斯康星是第一个进行了大规模福利民营化的州，该州实施了W-2计划。这一计划基于市场竞争提供福利服务，允许公共的、私人的以及非盈利的组织之间相互竞争。私的和公的W-2机构都要受绩效标准约束。此外，W-2机构的盈亏，要取决于他们提供福利、服务和管理的数量。到1998年2月，民营化公司负担了该州密尔沃基（Milwaukee）市的所有福利项目，其中70%为原有的政府福利项目。而亚利桑那州（Arizona）是另一个在广泛推进福利民营化的州，其目标是由民营化公司承担州福利预算的60%。而包括德克萨斯州（Texas）佛罗里达（Florida）等州也开始了福利民营化的进程。 [10]其中，德克萨斯州实施了代表性的“整合登记制度”（TIES Integrated Enrollment System），试图实现福利资格的“流水线”式确定，覆涵了TANF(注明中文名称)项目、食品券以及医疗保健等。德克萨斯州官员强调其目的并非政府职能的恣意外包，而是为了提高效率以及通过竞争提高服务治疗。此外，很多大型的私人企业也开始加入福利民营化的进程之中。如Lockheed公司？，其1997年在佛罗里达州的契约总额？已达到1300万美元。而1996年之后，原先主要是非赢利性的儿童福利项目，也开始逐渐向赢利性组织转化。正如William D. Eggers所言，“当下，福利民营化已成为整个国家最热门的话题。” [11]
  
  目前，美国福利民营化已大体具备了以下几种不同的类型：（1）外包（contracting out），即将社会福利服务通过订立合同的方式委托给民间赢利或非赢利机构，由他们来提供社会福利服务。如密歇根州颁布了《就业培训合作法》（JTPA）之后，允许福利工作项目补助金项目和州投资的职业项目相互竞争。此外，威斯康星州的W-2计划等都属于这种方式。（2）补助制度。政府通过一定的补助制度以减轻公民的服务费用。如美国的医疗机构一般长期接受政府的财政补助，以便让较低收入的公民也可以享受医疗保障。（3）抵用券制度。通过发放带有现金性质的兑换券，让接受公共服务的人在限定金额内获得所需要的服务。如食品券和教育券制度。（4）自助服务和自愿服务，这主要是由一些社会慈善团体来提供的。
  
  
  
  三、福利民营化引发的法律问题
  
  
  
  福利民营化之后，以私法完成行政任务的方式逐渐开始增多，而传统公法与私法的划分标准也开始动摇。在这一领域，公法学界的讨论主要集中在授权理论下的福利民营化，私人主体是否应当遵循正当程序条款，以及“政府行为”的判断等三个问题。其中，授权理论主要考量的是公共行政主体是否能将其权力授权给私人主体，由其来实施福利项目。正当程序条款的适用，主要关涉到私人主体实施福利项目的行为之中，是否应当遵循必要的程序规定，以及在诉讼中是否可以适用正当程序条款，而政府行为原理的运用可以帮助法院判断是否由私人主体承担相应的法律责任，这三个原理共同构成了审视公共行政主体和私人主体之间关系的依据。
  
  (一)授权理论下的福利民营化
  
  在福利民营化中，存在大量的授权行为。基于富有效率的提供福利服务宗旨，政府将大量的福利服务授权给私人主体来实现。如对于福利审查资格认定交由私人组织来进行，再如，私人健康组织在各种社会保障项目中发挥着重要作用。例如，美国医院认证联合委员会（JCAH）为了增进医疗体系中病人和住院医师的用药安全及医疗品质，定期对各医疗机构进行评估。一般认为，私人组织可以被赋予一定的权力来实现福利目标，这是出于行政权行使的灵活性、多变性以及适应复杂多变管制环境的需要。但对于私人授权仍需要法院特定的司法审查，以防止授权的滥用。那么，采取这种向私人授权（private delegation）的方式，法院又应如何审查呢？
  
  法院对私人授权的态度也有一个演进的过程，早在洛克纳时代的卡特尔诉卡特尔煤矿公司案件中，最高法院就认为私人授权是“一种令人生厌的形式，因为它并非授权给那些被推测为无私的政府抑或官方团体，而是授权给具有一定利益或经常扭转利益的私人。” [12]而对于向私人授权的判断往往关涉到对于立法政策的判断，如福利政策目标的设定和判断等，涉及到管制框架的选择和设计等，法院往往难以对此进行判断，再有授权行为的日益增多，许多对私人团体的授权悄然通过了司法审查，这在一定程度上说明了法院对于经济和社会性管制的接受。然而，即便如此，与公共机构最广泛的授权相比，对私人的授权依然可能为法院带来了更多困扰。许多州法院判决也肯定了较之授权给公共机关而言，对私人的授权会引起司法更多的关注。 [13]
  
  在Texas Boll Weevil Eradication Foundation v. Lewellyn案中 [14]：法院提出了八种判断私人授权是否合宪的标准，即（1）私人授权是否应当受到政府或其他政府分支的审查？（2）受私人授权影响的个人利益是否能得以充分表达？（3）私人授权仅限于制定规则？还是制定法律？（4）具有个人或金钱利益的政府，如何与其公共职能不相冲突？（5）私人是否可被授权进行刑事行为或处罚？（6）私人授权的时限、内容和主旨分别是什么？（7）私人授权主体是否需具有特定资格？（8）立法是否提供了足够的私人授权标准？法院将这些案例同其他类型的授权相区分，强调这些标准仅适用于私人授权，而非一般的立法授权给行政或其他政府分支。
  
  根据这一理论，学者审视了福利民营化的相关问题。如Gillian.E.Metzger以纽约州的W-2计划为例，审视了向私人授权理论的运用。根据纽约州W-2计划的规定，实施该计划的组织被认为是“机关”（Agency），此时责任被转移给私人主体，而政府主要负有监管和控制的责任。W-2计划的实施机构负责福利项目的资格认定、参与规则制定、确定利益水平以及与受益者所契合的服务类型。目前，在密尔沃基大约有四个W-2计划的实施机构。 [15]由此，认为向私人授权方式在福利领域大量存在，而私人主体往往具有较大的裁量权，甚至可以代替行政机关作出福利资格的认定。
  
  因此，在福利领域，政府往往通过市场准入或政府许可来确定一定的主体来承担福利服务职能，可以采取公开的招标投标，或对民间团体的法律地位以认可的方式加以确认。对于以契约方式进行的福利民营化，政府往往依然扮演着一定的监管角色。例如，佛罗里达州就通过一定形式的政府审计和政策分析报告来对私人福利组织的运行状况加以监管。 [16]
  
  （二）福利民营化后正当程序的变化
  
  1970年，“戈德博格诉凯利”（Goldberg v Kelly）一案后，美国法院将“福利津贴”这一传统的“特权”纳入“新财产权”的范畴，由此，要求终止福利津贴时应适用正当程序条款的保障，给予当事人事前的听证机会。其后，在许多案例中，如Perry v. Sindermann、Board of Regents v Roth案中法院不断扩展了正当程序的适用范围。
  
  而《个人工作与协调法案》颁布之后，终止了“未成年儿童家庭补助”（AFDC）项目，取而代之为“贫困家庭临时补助”（Temporary Assistance to Needy Families，TANF项目）。法案要求TANF领受者在获益两年内须积极工作，而领受期限也限定为五年。州享有广泛的裁量权以确定TANF资金的利用，并且允许州通过契约提供服务。法案中明确宣称：“这不能被理解为个人或家庭的资格”，许多州采取了类似的语言，许多法令在TANF之后都未能提供如Goldberg般详尽的程序保障。例如，威斯康星州规定，福利权益可能被剥夺，减少或终止时无需给予事前听证。而在亚利桑那州，福利行政机关被授权可以制定听证规则。有大量证据表明，即使在那些法令规定需给予充分听证和通知程序的州，行政机关并不一定遵
  
  从法令。 [17]尽管，实际上，国会并没有彻底忽略TANF领受者的程序权利。相关法律规定，每个州都必须提交HHS计划，以概述其家庭援助项目。作为计划的一部分，州必须“制定利益提供的客观标准，并确定资格以及公正和平等的对待，包括解释国会如何为那些由行政或上诉程序影响的领受者提供机会。”然而，TANF项目并没有提供任何私组织执行这些条款的权利。因此，开始有学者这样质问：“如果程序由私人组织实施，是否会剥夺个人的程序性权利？” [18]
  
  考察私主体实施福利民营化的具体过程，同样可以得出的结论是，“营利性的民营化福利和其他社会服务是一危险的尝试。” [19]私主体很难提供如公共福利部门一般的详尽程序，如缺乏公平听证程序等。而由于私人主体作出某种决定，其往往也无需经由如公共行政机构规则制定一般的通告评论程序，公民也往往很难知晓其决定作出的过程，很难依足够的信息来对抗私主体进行的非法的资格剥夺。造成如此现象，原因多半是由于民营化的目标是缩减成本并提高效率，而额外的程序负担将阻碍这一目标的实现。
  
  但此外，私主体又往往会制造或拖延某种程序，以获得某种私益。例如，在康涅狄格的Colonial Cooperative Care公司可以决定残疾人是否有资格领取补助。公司每审查一个案件，就可以获得122美元。无论决断是肯定的，否定的，还是“悬而未决的”，都可以得到这笔钱。由此，公司往往会接受申请人的第二次申请，这样获得更多的利益。而在康涅狄格，Maximus公司运营一个儿童保育福利项目，但不到1月内，17000份需要每日照顾的订单中，一半都被迟延。 [20]正如某福利权组织的报道所言，诸多福利项目的操作并不明晰，而且其间充斥着不可理解的确定“资格”的标准。 [21]
  
  因此，许多学者认为，政府在确定一定的程序性规定上仍应发挥积极作用。即使福利资格的确定都已被外包，行政机构仍应发挥必要的监督作用。因为，较之效率和利益而言，宪法保障的人的尊严和权利具有更重要的利益。 [22]
  
  （三）福利民营化后政府行为原理的适用
  
  长久以来，美国法院遵循着政府行为原理，即宪法只调整政府行为，而私行为则归普通法律调整。而除宪法第十三条修正案禁止奴隶制，直接为个人设定了义务之外，其他宪法权利只能对抗政府行为，包括联邦、州以及地方各级政府行为。 [23]据此原理，只有政府行为者才适用正当程序条款和其他宪法条款。同样，行政程序法和信息公开法也不适用于私缔约者。因此，私人行为只有符合“政府行为”的某些特征，才能被纳入公法的调整范围。福利民营化之后，越来越多的私人主体承担了原有的公共职能项目，公私主体经常分享责任并且共同执行公共功能，那么是否这些行为可以被视为“政府行为”呢？法院对这个问题的判断，往往关涉到私人主体是否可以承担相应的法律责任。如果其不被视为政府行为，则意味着政府可以将福利服务转由私人进行，进而逃避责任的承担。
  
  法院在一系列案例中对政府行为予以了判断，并逐步确定了政府行为的判断标准。早在Ascherman v Presbyterian Hospital of Pactific Medical Center [24] 一案中，法院即判定私人医院虽然接受了政府的补助及免税两项财政优待，仍不因此改变其性质，故此原告请求正当程序的保障不能予以支持。这意味着，政府对于慈善事业的免税或财政补助，一般不能由此认定其私人慈善团体的行为为“政府行为”。
  
  而在Lugar v. Edmondson Oil Co [25]案中，法院确定了两步法标准以分析私人行为是否可归为政府行为。首先，法院判断该行为由行使国会创设的某些权利或特权引起，抑或由国会施加影响的行为规则或对国会负责的个人所引起。民营化的福利机构往往可以满足这一条件，因为它往往是以一定的国会法律规定或州确立的福利管制项目为基础。其次，法院要去判断剥夺利益的当事人是否为政府行为者。法院主要要考察两个因素：其一要看政府卷入私人行为的程度，这要求诸于关联理论（nexus theory）；其二看私人组织是否履行了公共功能，这要求诸于公共职能理论（public function theory）。在关联理论的判断中，政府行为往往关涉到政府某种强制性权力的运行，或者政府为该行为提供了明显的诱因。而在公共职能理论的判断中，当私主体履行排他性的政府职能时，将被认定是政府行为。
  
  最相关的两个福利案例是Blum v. Yaretsky [26] 和Rendell-Baker v. Kohn [27]，这两个案例都发生在1982年，涉及到由政府资助的私人团体提供公共服务。两个案例中法院都没有对政府行为予以确定。在Blum v. Yaretsky案中，医疗补助领受者对私人提供的家庭照顾提出了质疑，因为其作出将其转由低水平的治疗，而未给予事先听证。尽管政府对于私人提供的家庭照顾提供了许多补贴，包括要求家庭对服务作出阶段性的评估，并提供相应的医疗费用等，但法院在该案中，仍否定了将公共职能理论适用于向接受医疗保健的患者提供家庭照顾的可能。法院并不认为由私人进行的家庭照顾履行了一定的公共职能，而是认为州宪或医疗补助的相关规定并没有要求纽约州提供这样的家庭护理服务。
  
  一个类似的案例是Rendell-Baker v. Kohn案。原告是一个此前供职于专为问题学生服务的私立学校的职员。实际上，这些学校的多数学生都同公共机构有关联，因此学校的收入主要来自公共资源，而学校的运行是基于当地学校与州行政之间的契约。整体而言，学校依赖于公共预算，并且有贯彻政府机构界定教育计划及服务的义务。原告主张他们由于表达观点而遭解雇，因此他们的宪法权利已受到了侵害。而继Blum.案之后，在本案中政府行为学说再度遭到摒弃。在法院看来，决定性的事实在于“教育传统上并非政府的排他性特权。” 从这两个案例可以看出，法院否定政府行为的主要依据在于是否履行了传统意义上政府应当履行的公共职能。由此，依据此种判断方式，排除了很多当下政府正在履行的职能和任务。例如，济贫功能。实际上，正如前文所描述的，私人组织在济贫方面早就发挥着一定的作用，法院的这种判断最终也使政府责任在一定程度上得以规避。 [28]这两个案例再度证明传统的“政府行为”原理已难以满足今天的需要。于是，开始有学者寻找新的判断政府行为的标准。如提出将金钱、控制和行政机构和功能作为判断标准。采取这种富有灵活性但又不失稳定性的方式，可以适应目前福利民营化的需要，同时也适应了“政府再造”的需要。 [29]
  
  
  
  四、结语
  
  
  
  相对于美国福利民营化有声有色的实践而言，一篇短文实在是难以将其中所牵连到的诸多公法学问题尽收眼底，本文也仅仅选择了其间三个重要的视角来对其进行了初步的勾勒。让我们将视线返回到中国的福利实践中来。在1986年以后，我国的社会保障制度也开始进入了国家向社会迈进的阶段，无论是医院、 [30]住房 [31]、养老 [32]还是福利院，在社会保障的各个领域，都逐步悄然开始了民营化的制度实践。我国社会保障学界在社会保障社会化、社会保障私有化、社会保障民营化等诸多术语下，展开了对于社会保障形式的讨论，而公法学视角下的讨论，却依然多少有些寂寥。
  
  而伴随着公法和私法的相互交融，行政主体的模式开始呈现出多元化、分散化的趋势，行业协会、私人组织等发挥着日渐重要的作用。原有的单一行政法律关系也逐渐开始向多边的法律关系发展， [33]这往往会牵涉到不同行政机关之间，行政机关同社会组织之间，私人领域内各组织之间的不同法律关系。在我国目前不仅存在着大量的私人养老院， [34]] 而且亦存在一些民间慈善机构，这些私人机构的运作，与人民的福祉可谓休戚相关。其中蕴含的学理与实践的问题，恰恰可堪同美国法互为参照。而本文所展示的美国法上一些分析的进路，例如向私人授权、程序保障以及政府行为理论，或者，可以为我们审视中国问题增添一些富有意义的元素。
  
  
  

【注释】
作者：浙江大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。

[1] 杨冠琼主编：《当代美国社会保障制度》，法律出版社2000年版，第290页。

[2] 牛文光：《美国社会保障制度的发展》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第51页。

[3] Jerry W. Markham, Privatizing Social Security, 38 San Diego L. Rev. 747(2001).

[4] [丹麦]考斯塔·艾斯平·安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社2003年版，第108页。

[5] 牛文光：《美国社会保障制度的发展》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第156页。

[6] 相关数据可参见 [丹麦]考斯塔·艾斯平-安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社2003年版，第93－95页。

[7] Me. Rev. Stat., Tit. 22 § 12(A)(West 2001), //Janus.State.Me.Us/Legis/Statutes/22/Title22sec12-A.Html

[8] John P. Collins, Welfare Reform, 16 Yale L. & Poly Rev. 221(1997).

[9] [美]E.S萨瓦斯著，周志忍等译：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民公安大学出版社2002年版，第291页。

[10] //www.welfareinfo.org/privitization.asp

[11] David J. Kennedy, Due Process In A Privatized Welfare System, 64 Brooklyn L. Rev. 231(1998).

[12] Ernest Gellhorn and Ronald M.Levin, Administrative Law and Process, 法律出版社2001年影印本，第16页；Carter v. Carter Coal Co., 298 U.S. 238 (1936) ，//newdeal.feri.org/court/298US238.htm.

[13] [美]乔迪·弗里曼著，毕洪海译：《私人团体、公共职能与新行政法》，《北大法律评论》第5卷第2辑，法律出版社2004年版。

[14] Dru Stevenson, Privatization of Welfare Services: Delegation by Commercial Contract, 45 Ariz. L. Rev. 83(2003).

[15] Gillian E. Metzger, Privatization As Delegation October, 103 Colum. L. Rev. 1367(2003).

[16] Henry Freedman, Mary R.Mannix, Uncharted Terrain: The Intersection of Privatization and Welfare, Clearinghouse Review 557(2002)

[17] Welfare News, Due Process and Fundamental Fairness in the Aftermath of Welfare Reform (Sept. 1998), //www.welfarelaw.org/DueProcess.htm.

[18] Daphne Barak-Erez, A State Action Doctrine for an Age of Privatization, 45 Syracuse L. Rev. 1169, 1185 (1995).

[19] David. J. Kenndey, Due process in a Privatized Welfare System, 64 Brooklyn L.Rev.231 (1998)

[20] Dru Stevenson, Privatization of Welfare Services: Delegation by Commercial Contract, 45 Ariz. L. Rev. 83(2003)

[21] Family Investment Program Legal Clinic, Time Out! A Status Report on Welfare Reform in Baltimore City at the Three Year Mark, As Experienced by Those It Was Intended to Help and Their Legal Advocates (1999).

[22] David. J. Kenndey, Due process in a Privatized Welfare System, 64 Brooklyn L.Rev.231 (1998)

[23] 参见彭亚楠：《谁有资格违宪——美国宪法的“政府行为”理论》，载《宪法与公民》，世纪出版集团2004年版，第237页。

[24] Ascherman v. Presbyterian Hospitalof Pacific Medical Center, Inc., 507 F.2d 1103 (9th Cir. 1974)

[25] Lugar V. Edmondson Oil Co., 457 Us 922 (1982). 457 Us 922

[26] Blum v. Yaretsky ,457 U.S. 991 (1982).

[27] Rendell-Baker v. Kohn, N274. 457 U.S. 830 (1982).

[28] Michele Estrin Gilman，Legal Accountability in an Era of Privatized Welfare，89 Calif Rev. 569（2001）

[29] Sheila Suess Kennedy, When Is private Public? State Action in the Era of Privatization and Public-Private Partnerships, George Mason Civil Rights Review, March 2001.

[30] 例如，卫生部制定的《医院体制改革指导意见》将在未来几个月内出台，该意见规定，在政府所属医疗机构中，国有资产的持股权不低于51%，这意味着社会资本将被允许进入公立医院。而最近，广东省首家国有医院改制成民营医疗机构已获批准，广州石化医院被北京亿仁集团收购，改制后的广州亿仁医院加入了广州医保系统，除了继续承担广石化三点五万多名职工家属医疗保健、安全救护外，还担负所在街道社区服务职责。院方称，广石化家属在享有原有医保福利基础上，再优惠百分之十的医疗费用。//www.ccppp.org/detail.asp?n_id=909

[31] 住房问题是明显的例子，正是对传统“福利房”的改革，才出现了房地产市场的繁荣。

[32] 尽管民营养老机构日渐增多，但由于它们很难得到社会捐赠和福利资金的支持，与国办福利机构处于不平等竞争地位，因此规模较小，条件相对较差。//news3.xinhuanet.com/focus/2004-03/14/content_1361585_2.htm

[33] 陈春生：《行政法之学理与体系（一）——行政行为形式论》，三民书局1996年版，第34页。

[34]] 以温州为例，温州现有378家养老机构，除去农村的敬老所、托老所，公办的14家，民营的已达125家。目前浙江共有157家民营养老机构，大部分都在温州。//86.com.cn/news/news_view.php?id=7467
胡敏洁