2006年4月，甲与乙签订房屋买卖合同一份，由甲出让其产权房A给乙，双方至房产交易市场办理了相关手续后，乙向市房管局申请过户。市房管局接受申请后，于5月10日内部审核同意过户，并制作了新房产证。5月15日，丙至法院起诉甲归还欠款，并申请法院财产保全冻结甲的A房屋。法院于5月16日作出冻结甲的A房屋的财产保全裁定，并向市房管局送达了裁定书和协助执行通知书，市房管局未提出异议。5月20日，乙从市房管局领取了新房产证。6月22日，甲、丙在法院达成调解协议，约定甲在7月30日前归还丙欠款。因甲逾期未还，丙于8月5日向法院申请执行。法院执行过程中，乙提出执行异议。丙遂向法院起诉市房管局，认为其行政颁证行为侵权，要求撤销。

[评析]

  　　一、市房管局向乙颁证的行为是否合法

  　　如果颁证行为合法，则不存在行政行为与司法行为的冲突以及救济问题。

  　　首先，从通常的角度来看，在法院已裁定冻结并送达协助执行通知后，市房管局再向乙发证，与司法行为构成冲突，在法院的生效文书未撤销前，是对司法最终审查权的侵害，也将造成社会认识混乱等不良后果，对市房管局的行为不能认可，这是基本的价值判断。

  　　其次，从行为的性质和相关规定看，市房管局的颁证行为是依申请而为的行为，乙申请的目的是为了过户、取得新产权证。根据建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十条、《城市房地产转让管理规定》第七条的规定，核发房屋权属证书是权属转让登记的必要和必经程序。因此，本案中法院作出冻结裁定时，市房管局的颁证行为尚处于内部审核阶段，还未完成，法院的冻结是合法、有效的。城市房地产管理法第三十七条第二项规定，司法机关依法裁定查封或以其他形式限制房地产权利的，不得转让，这不仅是对房地产权利人的限制，也是对房地产管理部门在办理房地产转让手续时的限制。

  　　最后，从法院行为的性质来看，法院的冻结裁定和协助执行通知生效的法律文书，是对市房管局设定的一项法定义务，市房管局必须执行，不执行或违法执行的，法院可根据民事诉讼法第一百零三条的规定，责令其履行并可处以罚款。同时，法院的行为也是对市房管局法定职权的一种限制，超越这种限制，就构成滥用职权，按照行政诉讼法第五十四条第二项的规定，滥用职权的行为应予撤销。

    综上，市房管局的颁证行为构成与法院冻结裁定、协助执行通知司法行为的冲突，属滥用职权的行为。

  　　二、丙的行政诉讼原告主体资格问题

  　　这涉及到丙是否具备司法救济权。行政诉讼法规定，行政诉讼的原告应是与被告的具体行政行为有法律上的利害关系，所谓利害关系，实质是对权利、义务的直接影响。它包含两个内容：一是被告的行为是否是具体行政行为；二是原告是否存在权利或义务的得丧、变动。

    针对第一部分内容，有人认为，本案市房管局的行为是一种违反司法协助义务的行为，应由民诉法调整，而不是一种行政行为，不应由行政诉讼法调整。笔者认为，市房管局的行为确是一种违反司法协助义务的行为，但与同时是一种行政职权行为并不冲突。法院要求行政机关协助执行，正是基于该行政机关具备相应的行政职能，否则法院也不会要求其协助，而行政机关履行或不履行、违法履行协助义务，同时也是基于该行政机关相应的行政职能，因此，本案市房管局的行为也是一种具体行政行为。

    针对第二个内容，因丙与甲在A房屋上并无权属争议，因此，甲、乙之间的买卖行为、乙向市房管局申请过户、市房管局接受申请并内部审核同意过户的行为是否合法均与丙无关，也就不是本案应审查的内容。本案与丙有关的行为是在法院准许丙的财产保全申请并冻结甲的A房屋后市房管局再向乙颁发新房产证的行为。财产保全是债权得以实现的一种保障措施，法律明确予以保护，在法院裁定准许并实际财保后，就成为一种合法的现实的权利，本案市房管局向乙颁发新房产证的行为使丙的这种权利丧失，因此，市房管局颁发新房产证的行为与丙有法律上的利害关系，丙是行政诉讼的适格原告。

  　　三、在行政行为与司法行为冲突时如何救济

  　　一种观点认为，应适用民诉法救济，排除行政诉讼的救济。理由是，市房管局的行为毕竟首先是违反了司法协助义务，应由民诉法调整，而且也能达到相应的目的，根据一事不再理原则，应排除行政诉讼法的调整。笔者认为，由民诉法调整，丙的权利并不能得以实现。按照民诉法的规定，法院可以采取两种措施：一是罚款，而罚款应上缴国库，丙并不能从中获益；二是责令市房管局履行协助义务，而在新房产证未经合法程序撤销前，这种要求市房管局客观上已无法执行。另外，法院也不能在执行程序中像对银行一样要求市房管局直接垫付或承担赔偿责任，这与国家赔偿法的规定不符（国家赔偿法规定行政机关承担赔偿责任的前提是行政机关自行确认行为违法或法院判决确认其行为违法）。因此，如果本案不通过诉讼途径，丙的权利就难以得到保护。

  　　另一种观点是可由民事诉讼法和行政诉讼法分别调整。理由是，一种行为同时违反两种不同的法律规范而两种不同的救济结果不能互相替代时，应允许同时救济，这并不违反一事不再理原则。有权利必有救济，这是现代法治社会最基本的法律原则。本案中，市房管局的行为侵害了法院的司法权，同时侵害了丙的合法民事权利，这是两个不同主体的不同利益，分别予以救济并不冲突。

  　　笔者赞同第二种观点。当然，本案还涉及乙的权利保护、救济问题。甲、乙之间的买卖合同合法、有效，乙的合同权利也应受法律保护，其取得产权证也无过错，乙是善意的。如何平衡乙、丙之间的利益？笔者认为，乙可另案起诉，起诉甲承担违约责任，并可就因信赖市房管局的颁证行为合法而造成的扩大损失，起诉要求市房管局承担国家赔偿责任。

李向阳