专题二：行政处罚
主要内容：行政处罚的种类；行政处罚的设定；行政处罚的实施；行政处罚的执行；治安处罚。
核心考点：行政处罚的设定；行政处罚的实施。
行政机关针对公务员作出的制裁，是行政处分，行政处罚和行政处分的相同点都是行政制裁。两者的不同点是：
（1）制裁目的不同。行政处罚的目的是维持社会秩序，而行政处分的目的是维持行政机关的内部秩序。
（2）对象不同。行政处罚的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，行政处分的对象是行政机关内部的公务员。
（3）原因不同。行政处罚是因为相对人违反了行政法律规范，行政处分是因为公务员违反了行政职责。一个影响了公民权利，一个影响了公务员的权利。
（4）种类不同。因为对相对人和对公务员的要求不一样，所以行政处罚和行政处分的种类不同。比如对公民可以罚款，对公务员就不能罚款；对公务员可以开除、降级、撤职，对公民就不可以。有一个种类是一样的，就是警告，但是警告的原因不同。一个是行政法规范，一个是内部纪律。比如，公安局对警察进行警告，就是处分；对其他人进行警告，就是处罚。
（5）救济方法不一样。行政处罚的救济方法有复议和诉讼，行政处分的救济方法只能是申诉、控告。
再看行政处罚与刑罚的关系。一般认为，行政处罚针对的行为是尚未构成犯罪的行为，这一提法是基于这样一种认识：行政违法与犯罪之间往往存在着程度上的衔接关系，即在某一程度以内是行政违法，超出这个程度就是刑事犯罪，对行政违法适用行政处罚，对犯罪适用刑罚。在这种情况下，对于构成犯罪的行为只须追究刑事责任，而无需再追究行政责任。这只是行政处罚与刑罚的一种关系，此外，行政处罚和刑罚还有另外一种关系。《行政处罚法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”某些情况下，某一行为既触犯了刑律，又构成了行政违法，在法院定罪量刑的同时，行政机关还可以进行行政处罚。
处罚法定原则：
行政处罚的设定和实施必须依法进行。它包括以下内容：
1.处罚的主体法定。包括：第一，在行政处罚的设定权方面，设定行政处罚的主体是法定的，即只有全国人大及其常委会、国务院、一定级别以上的地方人大及其常委会、国务院各部委及直属机构、一定级别以上的地方人民政府有权设定行政处罚；设定行政处罚的形式是法定的，即上述主体只能以法律、法规和行政规章的形式设定行政处罚；设定权的分工是法定的，即不同的规范性法律文件必须在《行政处罚法》规定的范围内设定行政处罚。第二，在行政处罚的实施权方面，实施行政处罚的主体是法定的，即只有法律、法规规定或授权行使处罚权的行政机关或组织才可以实施行政处罚，其他任何机关、社会团体、个人均无权实施处罚，而且处罚机关或组织必须在法定的职权范围内行使行政处罚权。
2.处罚的依据法定。行政机关对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，没有法定依据的，不得实施行政处罚。罪刑法定，法无明文规定不为罪，这是刑法上的一个重要原则。这一原则被引入了行政法领域，表述为法无明文规定不为罚。这里的“法”具体是指法律、行政法规、地方性法规和行政规章。行政机关应当依据这四种规范性法律文件实施行政处罚，否则，其行政处罚决定无效，公民、法人或者其他组织有权拒绝接受处罚，或者依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
3.处罚的程序法定。行政机关实施行政处罚不但要实体合法，也要求程序合法，这里要求行政处罚所遵循的程序主要指法定程序。《行政处罚法》对行政处罚的适用程序、决定程序及执行程序作出了具体规定。行政机关如果不依照或者不严格依照这些程序，将导致作出的行政处罚决定无效。
★★行政处罚的种类（表－23）
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大类型 |
自由罚 |
行为罚 |
财产罚 |
声誉罚 |
其它处罚 |
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子类型 |
行政拘留； |
责令停产停业； |
罚款；没收违法所得、非法财物 |
警告 |
可由法律、行政法规创设 |
真题－5（04－41－单选）张某委托刘某购书，并将一本存在1.3万元人民币的全国通兑活期存折交给刘某用于买书。刘某在途中取出该存折的3000元用于购买毒品，被公安机关当场抓获。审讯中，刘某供述存折中余下的1万元仍打算用于购买毒品。县法院对刘某判处有期徒刑15年。随后，公安机关作出行政处罚决定，关于当场查获的3000元和存折内的余款，正确的处理方法是：
A.没收用于购买毒品的3000元，将存折内余款返还刘某
B.没收用于购买毒品的3000元和准备用于购买毒品的存折内余款
C.将刘某用于购买毒品的3000元和存折内余款返还张某
D.没收用于购买毒品的3000元，将存折内余款返还张某
答案：D
★★★行政处罚的设定（表－24）
| 可创设 | 可规定 | 注意问题 | |
| 法律 | 各种处罚 | 下位法需要作出具体规定的，应当在上位法规定给予处罚的行为、种类和幅度范围内对已有处罚做出规定 | 限制人身自由的处罚由法律保留 |
| 行政法规 | 限制人身自由除外 | 可设定吊销企业营业执照的处罚 | |
| 地方性法规 | 限制人身自由、吊销企业营业执照除外 | 可设定暂扣企业营业执照的处罚 | |
| 部门规章 | 警告；罚款 | 罚款限额由国务院规定 | |
| 地方性规章 | 罚款限额由省级人大常委会规定 |
★★★★行政处罚的实施
行政处罚的实施机关（表－25）
| 一般处罚机关 | ①地域管辖：违法行为发生地机关（包括行为实施地与结果发生地） ②级别管辖：县级以上地方政府的有权机关 ③指定管辖：对管辖权有争议的由其共同上一级机关指定（一般指定最先查处地管辖） |
| 集中处罚机关 | 国务院或其授权的省级政府可以决定集中处罚，该综合执法机关在行政处罚领域具有主体资格；中央垂直领导机关（海关、国税、金融、外汇管理）的处罚权和限制人身自由的处罚权不得被集中行使 |
| 委托处罚的条件 | 第十八条 【受托组织实施处罚的程序】行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。 委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。 受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。 第十九条 【受托组织的条件】受委托组织必须符合以下条件： （一）依法成立的管理公共事务的事业组织； （二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员； （三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。 |
行政处罚的实施规则（表－26）
| 处罚看能力 | 不满14周岁的不予处罚，已满14不满18周岁的从轻或减轻处罚；精神病人在不能辨认或控制自己行为时违法不予处罚，间歇性精神病人在精神正常时违法应予处罚。 |
| 过时不处罚 | 违法行为发生之日起，或连续、继续行为终了之日起2年后（治安处罚为6个月后）不再处罚。 举例：违法占用土地，从占用土地之日起是一个持续状态。如果从他把土地退回之日起算两年之内没有发现，就不处理了。 |
| 一事不再罚 | 对一个行为，任何机关不得以同一事由（实施一个行为、违反一个规范）做出多次处罚； 对一个行为，任何机关不得以多个事由（实施一个行为、违反多个规范）做出同一种类的多次处罚。 （24条、对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚）注意：无证经营卖熟肉，结果造成他人食物中毒，这是两个独立的违法行为，而不是一个行为 |
| 责令改正（判断“一事不再罚”的重要因素） | 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。 注意：如果一个违法行为被处罚后，客观上无法停止下来，则仍然视为一个违法行为 |
| 罚刑可相抵 | 拘留可以折抵有期徒刑、拘役，罚款可以折抵罚金 注意：没收的行政处罚不能折抵刑法上的没收刑罚，因为行政处罚中的没收是没收“违法所得、非法财物”，而刑罚的没收是没收“合法财产” |
行政处罚的实施程序（表－27）
处罚程序的一般原则：
《治安管理处罚法》第三十条 【处罚的前提】公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
《治安管理处罚法》第三十一条 【告知义务】行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
《治安管理处罚法》第三十二条 【当事人权利】当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
《治安管理处罚法》第四十一条 【一般程序的处罚决定不成立】行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
| 简易程序（当场处罚程序） | 一般程序 | 听证程序 | |
| 适用条件 | ①事实确凿并有法定依据 ②对公民50元以下、对单位1000元以下罚款或警告 |
不适用简易或听证程序时 | 责令停产停业、吊销许可证或执照、大额罚款――最高院司法解释增加“没收”（应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证） |
| 重要制度 | ①出示执法身份证件 ②可以一人执法，且同一人可以既调查又决定 ③可以当场决定，处罚决定书当场交付当事人 ④报所属机关备案 |
①调查检查：至少2人执法，调查与决定相分离 ②做出决定：由行政机关负责人作出决定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定 |
①公务回避：应由非本案调查人员主持听证；当事人有权申请听证主持人回避 ②委托听证：当事人可委托1至2人代理 ③举行听证的方式是公开举行，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外（注意：行政许可法的听证没有规定不公开的情况） ④听证的举行，由调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 |
| 重要时限 | 处罚决定书须当场交付 | 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人； 当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 |
①申请期限：应在被告知后3日内要求听证 ②告知期限：行政机关应在听证7日前通知听证时间与地点 ③处罚的听证没有规定组织听证的期限，因为这样有利于相对人（没有进行听证就不能作出处罚决定，所以无需规定组织听证的期限） |
| 注意：处罚时不告知事实理由依据，或拒听取陈述申辩的，可主张处罚不成立；当事人不服可复议或起诉 | |||
★★行政处罚的执行（主要掌握罚款的执行）（表－28）
| 职权分离的原则（罚缴分离原则） | ①决定者：行政机关 ②所有者：国库（处罚机关不得截留私分，财政部门不得返还处罚机关） ③收缴者：银行（当事人应自收到处罚决定书15日内到银行缴款） |
| 当场收缴的例外 | ①适用简易程序处20元以下罚款（治安处罚为处50元以下罚款且被处罚人无异议，不要求简易程序）， ②适用简易程序不当场收缴事后难以执行的可当场收缴，但当场收缴的罚款应当自收缴之日起2日内交至行政机关 ③在边远、水上或交通不便地区，当事人向银行缴款确有困难的经当事人提出可当场收缴，在水上、列车上当场收缴的罚款应自抵岸（到站）起2日内交至行政机关，行政机关应在2日内交至指定银行 |
| 强制执行的措施 | ①按日处罚款数额3%的执行罚 ②有权的机关可以直接强制（拍卖、划拨）（税务、海关、工商、物价、审计行政机关有权直接强制） ③无权的机关只能申请法院强制执行 |
★★治安处罚（主要掌握其与一般行政处罚的不同之处）（表－29）
| 实施机关 | 公安机关：①公安局 ②派出所（仅限做出警告或500元以下罚款） |
| 处罚种类 | 警告、罚款、拘留、吊销公安机关发放的许可证、限期出境或驱逐出境（仅针对外国人） |
| 当场处罚 | 违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。 |
| 当场收缴 | 《治安管理处罚法》第一百零四条 受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。但是，有下列情形之一的，人民警察可以当场收缴罚款： （一）被处五十元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的； （二）在边远、水上、交通不便地区，公安机关及其人民警察依照本法的规定作出罚款决定后，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的； （三）被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。 |
| 告知听证 | 【治安处罚法】 第九十八条 公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证； |
| 处罚时效 | 违法行为发生之日起，或连续、继续行为终了之日起6个月后不再处罚 |
| 适用调解 | ①对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。 ②经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。 |
| 执行制度 | ①有多种违法行为的应当分别处罚，但合并执行，合并执行的拘留不得超过20天 ②对拘留决定起诉或复议，并提供合格保证人或按每日拘留缴纳200元保证金的，可以暂缓执行 |
| 《治安管理处罚法》罚款小结----MAX |
| 罚款最高为5000元；（61条、66条、67条） |
| 2000元以上罚款，必须告知当事人申请听证的权利；（98条：包括吊销许可证） |
| 500元以下罚款，可以由公安派出所作出决定；（91条：包括警告） |
| 200元以下罚款、事实清楚、证据确凿，可以当场作出处罚决定；（100条：包括警告） |
| 50以下罚款，当事人无异议的，可以当场收缴；（104条）―――并不要求是简易程序 |
| 注意：①在边远、水上、交通不便地区，公安机关及其人民警察依照本法的规定作出罚款决定后，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的；②被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。―――这两种情况下，无论罚款数额多少，都可以当场收缴 |
