一、引 言
与食物、衣着一样，住宅是人类生存和发展不可缺少的物质条件，因此住宅权也是一项基本人权。《世界人权宣言》第25条第1 项明确规定，人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的住宅，这就是住宅权的核心内容和基本依据。从这一表达可以看出，住宅权并不是为社会的高收入阶层和已经有充分住房的阶层提出的权利，而是为社会的低收入阶层（在我国为中低收入阶层）、尤其是为那些依据自己的收入难以解决适当住宅的阶层提出的权利。住宅权体现了“居者有其屋”的美好愿望，但并非美好的现实，特别是在我国，由于人口众多、不动产资源稀缺、经济欠发达的现实条件制约，如何实现住宅权一直是国家和人民关注的话题。
从客观上来看，要实现住宅权，不仅需要居民的自我努力和政府的住房扶助，还需要采取法律制度保障措施，即确定住宅权的法律地位、内容、行使和保护，只有这两者的紧密结合，才能实现住宅权，使该权利具有真实性。由于居民的自我努力和政府的住房扶助受制于社会发展、经济发展等物质因素，没有这种实力的居民不可能完全依靠自己获得合适的住宅，没有相应经济实力的政府也不可能为当地居民提供合适的住宅，而这恰恰是我国实现住宅权的现实条件。住宅权的制度保障措施虽然也要受制于社会和经济发展水平，但是，我们不能因为我国尚不是发达国家就不重视相关的法律制度建设。由于住宅权法律制度的内在机理在市场经济国家具有共同性，我国立法者只要能够理解和尊重《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等国际公约关于住宅权规定的基本精神，认真处理我国低收入阶层的住宅保障问题，通过广泛的制度借鉴和对我国现实的深刻调查、反思，完全可以设计出符合我国国情的住宅权保障的法律制度。
从人权保障角度来说，住宅权既然是人人背得享有的权利，则无论是富有者还是贫穷者，都应该获得住宅权制度的保障。贫穷者在经济上处于“弱者”的地位，自己没有能力取得适足的住宅，住宅权对于他们而言主要是一种公法上的权利，即他们以政府作为相对人而享有的权利。这一权利的基本意义是：社会的低收入者应该获得政府和社会的扶助和保障，以便能够获得住宅，从而使住宅权这个对他们而言是应然的权利转化为实然的权利。对于富有者而言，这一权利基本上是一项民事权利，因为他们完全可以凭借自己的力量通过买卖、租赁等市场机制来取得住宅，对他们来说，住宅权是实然的权利，但是这一权利也需要充分合理的民事法律制度来予以保障。可以说，只有建立完善的住宅社会保障制度和住宅市场交易制度，才能给居民住宅权的实现提供全面的制度保障，给人民“安居乐业”的现实需求和理想追求奠定良好的制度基础。
市场经济发达国家的民事法律制度通常是比较完善的，在这些国家，解决有关住宅权的民事法律制度层面的问题，一般均通过住宅的买卖、租赁、金融、担保、权利界定等详细制度进行。在这种情况下，通过住宅买卖行为、租赁行为而取得的住宅权，已经有了充分的制度保障。因此，其有关住宅权制度保障的工作重点，放在社会保障性法律的制定和完善上面。与这些国家的住宅权保障情况不同的是，我国的住宅权保障制度存在“双缺”：一方面，住宅社会保障制度有很大的欠缺，难以适应现实的需求，以致于我国有关主管部门领导者发出 “高度重视”的呼吁；另一方面，与住宅权紧密相关的民事法律制度尤其是物权法律制度相当不足，比较醒目的是缺乏科学合理的住宅所有权制度、不动产物权变动制度、登记制度等，这也从法律制度方面给居民住宅权的实现设置了障碍。如何填补这个“双缺”，是建立和健全我国住宅权制度所必须解决的问题。
本文立足于我国的住宅权制度保障这个中心论题，首先分析了制度保障对于住宅权的意义，强调制度保障对于国家履行相关义务以及保护居民实现住宅权的重要意义。然后，提出了实施住宅权制度保障的基本思路，即在实现机制上要采用社会保障机制和市场交易机制，它们在法律制度上的表现就是社会保障性法律制度和民事法律制度；在制度保障内容上要实现对住宅权权利人的物质和精神权益的双重保障，这就把住宅权定位为财产权和人身权的结合体。最后，分析了我国制度保障的现状和缺陷，提出了完善我国住宅权社会保障制度和民法保障制度的大致构想和初步思路。
二、建立住宅权的制度保障是政府的义务
在现代国家里，“居者有其屋”既是一项自然人的基本人权，也是政府方面的一项政治义务和法律义务，因为一个文明的国家政权必须解决好住房这一基本的民生问题。国家建立住宅权的法律制度保障，可以作为衡量国家履行其对居民的政治义务的重要标准，也是居民取得住宅权、实施住宅权和保护住宅权的依据。在现阶段的中国，如何保障住宅权这种人权在我国得以普遍地实现，如何建立相应的制度，以便为政府组织实施积极的住宅扶助行为，为居民知悉和求诸提供必要的规范，这是我国是否走向文明发达之路的象征。
（一）国家建立住宅松社会保障制度的公法义务
住宅权作为一项基本人权，其实现要受到一个国家或地区的自然资源状况、经济发展水平、政治文化背景以及个人、家庭收入等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有资源的人而言，实现住宅权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现住宅权，国家也应采取一定措施来帮助居民实现住宅权。从这个角度而言，住宅权是居民的权利，对于国家来说则是一项义务，这一点是被普遍认同的。我国在参加《经济、社会、文化权利国际公约》之后，也要遵守该公约第11条第1项的规定，负担采取适当措施以保证住宅权实现的义务，这种义务要通过相应的法律制度予以体现，通过各级政府组织的行为得以履行。
我国是一个发展中国家，居民和住宅之间的人物对应关系非常紧张，特别对于无业、失业居民等没有进入“全民所有制企业、事业单位”以及国家公共权力组织之中的居民，其住房的获得可谓是难上加难。这是因为，这些居民没有获得“福利分房”的机会，他们必须完全依靠自己的经济力量获得住宅。然而，按照我国现有的土地制度和城市规划制度，城镇居民个人通过建房来实现住宅权基本上是不可能的。即使是“全民所有制企业、事业单位”的就业者，由于我国长期实行低工资政策，他们依靠自己的合法收入也无法从市场上购买房屋。在这种情况下，就应当由国家出面向这些中低收入的经济弱势阶层提供廉价住宅这种“公共产品”或者“准公共产品”，给这些人的住宅权的实现提供充分的物质保障。但是，由于在现阶段，代表国家行使权力的各级政府组织普遍将经济收益当作重要目标，而将公共产品的提供放置于次要地位，这导致我国各地普遍存在着高价商品住宅不断扩张，而廉价住宅成为非常稀缺的产品，根本不能满足社会公众的需求的窘迫局面。究其原因，不仅在于这些公权力机构对维护住宅权这一基本人权欠缺思考，更重要的是我国还没有建立这一方面的社会保障制度。目前为社会弱势群体提供住宅，还只是公共权力机构所负担的一项道义义务，而不是他们的法律义务；这种道义义务在他们谋求地区或者部门经济利益时很难被认真考虑。这样，没有法律制度约束的承诺往往流于形式，不能也不可能为居民住宅权的大幅度实现提供实质性的帮助。这一点损害了社会公正，不利于社会稳定。
在历史发展过程中，一些西方国家关于住宅权的法律保护的经验与教训，很值得我们吸取。比如在20世纪60年代后期，美国150个城市发生居民骚乱，其根源就是住房问题。为解决这这一问题，美国遂于1968年在住房立法中规定，在10年内为低收入家庭提供600万套由政府资助的住房，缓解了住宅问题。第二次世界大战以后的德国通过颁布实施住宅建设法案，规定了政府投资建设大众化住宅等义务，以解决住宅严重不足的问题。这些国家在解决住宅问题时，采用了以法律制度为基础、以物质支持为辅助的方法，取得了良好的社会效益。
将住宅权保障制度的建立当作国家的一项政治义务和法律义务，其最基本的要求实在住宅权利问题上出现“公家利益”与“私人利益”的冲突时，法律应该把住宅权问题当作一项基本人权来考虑，时刻注意保护这一权利。这在我国目前具有十分重要的现实意义。我国城镇居民住房制度改革，就是要确定住宅权利的归属，将原来居民“租住”的公房转换为个人的私房。然而，在这一转换过程中，政府方面优先考虑的是“公家”的利益，因此居民购买的住房权利，只是“部分产权”；这一权利被立法和司法均解释为原来的产权单位享有最终产权。此时，如果职工遭遇不景气的企业而必须下岗时，这些职工对住宅所享有的权益往往受到国家公权力的干涉，最终导致下岗职工居无定所，使这些社会弱势群体丧失基本的生活条件。这种现象的出现，不仅与我国民法在住宅物权方面的规定不完善有关，更重要的是，我国在公共权力机关保护住宅权方面没有有力的约束制度，致使有关行政部门、“产权单位”和司法部门没有将住宅权当作一项国家对社会弱势群体负担的政治义务和法律义务来看待，从而造成了严重的社会问题。
随着国力的增强，我国一些地方政府开始为中等收入的社会成员提供低于市场商品住宅价格的“经济适用住房”，为低收入者提供低于市场房屋租赁价格的“廉租房屋”，这对于实现住宅权具有重要的意义。但由于相应的法律制度不健全，各地均出现了一些问题：比如，享受这些社会社会保障的对象和标准具有不确定性，一些本来不应该得到这些保障的人通过各种不正当的途径获得了这些福利待遇，而应当得到保障的居民反而不能得到这些福利；又如，在符合条件的人在取得这些保障措施之后，经济条件逐渐好转而不应该再享有这些福利时，他们的房屋却无法退出来，“住宅只要到手，谁也无可奈何”。要解决这些问题，必须要制定严密的法律制度，确定住宅保障的受益对象、优惠幅度、获得程序、变更程序等。
（二）国家建立住宅权保障制度的民法义务
在我国进行城镇居民住房制度改革的同时，一些经济能力较优越的居民已经开始从房产市场中购买或者租赁住宅。在市场经济体制下，由居民自力解决住房问题，应该是解决住房问题的主要方式。虽然这些住房是居民自力解决的，但是国家在这方面仍然承担着一项严肃的政治义务：即建立完善的民事权利保护法律体系，对居民取得的住房提供周到的保护。在市场经济国家里，这是国家所负担的“生存保障”义务的一部分。
我国立法者长期以来轻视民法的制定和完善，建国50多年居然没有制定自己的民法典，没有关于住房的基本权利法即物权法。1986年制定的民法通则，只具有法律宣传的意义，没有什么可操作性。尤其是，涉及购买以及租赁住房的法律规则在我国非常不完备，这种情况给住房交易市场的良性发展埋下了隐患。此外，由于长期缺乏物权法，实践中关于住房的诸多问题得不到及时的处理，比如住宅预购人利益如何保护、住宅所有权如何确定、公寓化住宅中的法律关系如何理顺等，都缺乏相应的民法调整机制。由于社会对物权法缺乏认识，立法和司法中出现了许多不伦不类的现象，突出的例子就是城镇住宅改革中出现的“部分产权房”和“使用权住房”，这种具有“中国特色”的改革显然没有法律依据，违背了物权法定原则，妨害了住宅权的保护。同时，住宅权的行使与权利人应承担的社会义务之间的界限如何划分，我国法律也没有明确标准。这些问题引发的矛盾和纠纷日益增加，如何妥当解决这些问题，是当务之急。事实证明，只有建立完善的法律制度，才能使得“居者有其屋”的设想成为有保障的权利。
三、住宅权制度保障的基本思路
根据国际经验教训，建立住宅权制度保障的基本思路，就是在该权利的实现方面，确立社会保障机制和市场机制相结合的体制；在权利内容的构建方面，注重对居民物质和精神权利的双重保障。
（一）社会保障机制和市场机制的结合
1.住宅权社会保障机制
建立住宅权的社会保障制度，首先应该解决的问题是确定住宅权的现实主体，即住宅权社会保障制度的对象范围。从人权的角度来看，住宅权应该具有普遍性的特征，这意味着只要作为人，就有资格获得住宅权，因此，住宅权主体不因年龄、性别等差别而受到区别对待。这符合人权的一般特征，即人权就是人之作为人享有或者应当事有的权利，是一种普遍权利，是一切人享有的权利。但是，这只是从应然的角度所得到的结论，从客观现实情况来看，真正需要住宅权社会保障的对象是那些经济收入处于中低水平、无房可住或者居住条件相当恶劣的人或者家庭，这些人因为无法自力解决住房问题，所以才需要社会予以保障。而中高收入阶层通过购买商品住宅，已经有充足居住条件者通过继续享有住宅权益，无需由政府方面提供社会保障。因此，通过社会保障制度保障住宅权，目的是给社会经济弱势群体提供经济扶助，满足他们基本的生活需求和居住需要，即帮助弱者实现“居者有其屋”的社会目标。
由国家承担给社会低收入者提供住房帮助的义务，在各国立法中的认识是基本一致的。例如，美国在1965年修订的住宅法中就规定，给予低收入家庭住房租金补贴，以达到最低住房消费水平；英国为解决贫困户住房租金承受能力而向他们提供住房补助，申请人的收入水平、存款、家庭成员和住房条件等诸多因素被审查合格后才能得到住房补助优惠；我国香港地区政府出资兴建公屋，以低租出租或者出售给中低收入家庭。我国未来的政策基本上也采取这样的思路，即重视住房保障制度的建设，要在认真分析国情的基础上，界定保障对象，为中低收入、最低收入居民家庭提供不同的保障水平、分层次的住房保障。由于这种制度保障是以社会福利为出发点的，因此，其主要体现了社会保障机制，这就使住宅权利人能够远离住宅市场风险的影响，市场价格、经济收入等市场因素的变化不会影响权利人对住宅的享有，从而保证住宅权现实享有的稳定状态。
应当看到，在国家实行市场经济的大环境下，住宅权的社会保障机制并不排斥市场机制的作用，比如，照顾低收入而且无住宅者的“廉租住房”制度，要求承租人交付一定租金，这就体现了住宅租赁这种市场机制，只不过这不是完全按照价值规律进行的市场交易而已。同时，在居民因收入提高等原因而导致其获得社会保障的条件消灭后，就失去了继续享受住宅社会保障的资格，其要么退出社会保障机制，要么就依据市场机制来购买或者租赁住宅。
2.住宅权的市场保障机制
虽然住宅权这一概念的产生晚于大陆法系各国民法，民法中也没有单独设立住宅权保护制度，但这并不意味着这些民法不保护住宅权。相反，由于住宅作为人类生存的基本条件，在社会中占据非常重要的地位，民法通过一系列具体制度对住宅权进行了保护和规整。从法国、德国、瑞士、意大利等大陆法系民法中有关住宅权规定的比较，我们可以从整体上对于住宅权市场保障制度的规律产生以下的认识：
第一，在制度构造上，大陆法系国家民法是从财产权和人身权这两个角度，来保护住宅权的。财产权法律制度对住宅权的保护，可以分为物权保护制度和债权保护制度，前者主要根据所有权和用益物权制度来规范住宅权，比如确定住宅所有权的归属、调整住宅所有权的变动、界定其中的法律关系、确立居住权等；后者主要依据租赁合同等制度来保障住宅权，比如规定承租人的权利等。在人身权法律保护制度方面，它们均规定了民事主体的生命权、健康权、隐私权、人身自由权等权利，这些权利当然地适用于住宅权人。
第二，在调整机制上，这些民法采取市场调整机制和弱者保障机制并存的做法。民法是反映商品经济规律的法律，这决定了纳入民法调整机制的住宅法律关系，主要是建立在自由交易机制之上的市场化的住宅关系。为了减少市场交易风险，这些民法典详细规定了有关住宅物权的变动规则、不动产物权登记规则等，从而使权利主体能够确定地取得受法律保护的住宅物权，满足居民的居住等日常生活需求，保障交易的公正性。同时，它们也规定了一些在交易机制之外的制度，比如主要为老年人、妇女以及其他无住宅者提供居住保障的居住权制度，这给社会中的弱者提供了居住保障，扩大了他们在获得居所的同时又能得到其他基本生活条件的机会，在现代工商经济社会中，这对于解决居住、养老等社会问题具有重要的意义，是一种在民法制度内采取弱者保障机制的方法。当然，市场调整机制在民法中占据主要地位，居住机等内含弱者保障机制的制度不多，它们也只是在平等、自愿等市场调整机制基础上给处于经济弱势地位的居民以有限的福利化制度支持。
第三，在权利地位上，住宅权是权利主体不可或缺的基本财产权，不为他人非法侵害，但要受到其他合法利益的限制。对于普通的居民而言，住宅是经济价值较大的不动产，在个人生活中占据非常重要的地位，因此，这些民法典首先确立了居民对住宅的私有所有权，而且这种权利处于“神圣不可侵犯”的地位，这对于个人生活的安宁以及社会秩序的稳定，具有基础性作用。但是，这并不意味着住宅权人可以依据这种权利为所欲为，法律还设定了一定的限制措施，要求住宅权人必须在这些制度限制范围之内行使自己的权利。这是因为住宅作为人类居住的不动产，必定要与他人的生活利益以及社会公共利益发生密切关联，比如此栋住宅发出的噪音势必影响彼栋住宅中的居民生活，为了协调这些利益关系，这些民法典设定了相邻关系、公寓化住宅所有权等制度，划定了住宅权人行使权利的空间，即以不得妨害他人利益和居住共同体的公共利益为限度。这样，通过界定居民住宅权利和权利行使的限制，即使居民的住宅权利得到了保障，也使住宅权能与社会整体利益和谐并存。
（二）对权利人物质和精神的双重保障
国际社会认可的住宅权具有以下不可或缺的内容：1.对使用者提供法律保护；2.提供服务、材料、设备和基础设施；3.居住者具有相当的住房承受能力；4.有适当的居住条件；5.居住者不受身份限制；6.居住地点靠近工作单位、医疗单位、学校等社会机构；7.房屋能体现文化的个性和多样性。这说明，仅仅给经济弱势群体提供一栋住宅，并不是住宅权的全部内容，该住宅还要能够适合人类居住，满足居民在物质上和精神上的需求，比如居住者在其中能得到基本的起居条件和安全保障，居民依据该住宅能与社区发生方便的社会关系，居民在住宅中的私生活不受他人侵扰等。联合国经济、社会和文化委员会还指出，住宅权是一种安全、和平和尊严生活的权利，而不能仅仅将其等同为有一个可以遮掩头部的住宅，或者将住宅简单地视为一种商品。《世界人权宣言》第12条也规定，任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉。这说明，那种认为住宅权仅仅是财产权的看法有失片面，它过于注重住宅权中的财产性因素，而忽视了住宅权对居民精神世界的关注，不能实现对住宅权的全面保护。因此，有学者就指出，国家义务所要达到的结果，就是使先前没有住房者如何以其尊严和人权被尊重的方式获得住房。
基于这种认识，我们认为，提倡住宅权的制度保障，必须要重视“人”在其中的核心地位，必须尊重人格尊严，不能以有损人格的方式为经济弱势群体提供住宅；必须关注保障对象合理的个性需求，比如要尊重其民族习俗、生活习惯等。同时，还要使住宅以及相关居住区域的改造和改善法制化。仅仅有简陋的住宅并不符合住宅权的内涵，要根据时代的进步和要求改造和改善旧住宅和居住区域，使居民能够在其中过着体面的生活，这也是自《世界人权宣言》首次确认住宅权之后，国家社会通过11部人权条约对该神圣权利所达成的共识。
各国和各地区在域内的住宅法中也规定了这些内容，比如德国制定了住宅现代化促进法，日本制定了住宅地区改善法，通过这些法律，应改造的住宅及其区域、改造计划、拆迁补偿等均被纳入法律的轨道。这样，就不仅使居民获得适宜的居住物质条件，也保障了居民通过居住取得应当获得的人格尊严等精神权益，给住宅权利人提供物质和精神的双重保障。
对住宅权利人提供的这两层保障，决定了住宅权是一项既包含财产权利又包含人身权利的综合性权利。在住宅权中，这两种权利依附于住宅这个物质载体而紧密结合在一起，不可能彼此分开。比如，享有住宅所有权的居民不能单独转让该所有权，而保留自己原基于该住宅而享有的私生活不受干扰的权利。住宅权的这种法律定位，要求我们必须同时采用财产权法和人身权法这两种法律机制来保护住宅权，而不能顾此失彼。当然，在这两种权利的关系中，财产权应当占据主导地位，因为这种权利的获得是居民得到相当生活水准条件的必要条件，也是居民人格独立和尊严的物质载体，如果居民没有实际占有、使用住宅，也就无所谓有住宅中的隐私、自由等可言。
具体说来，住宅权中的财产性权利主要包括：1.取得权，即居民在符合法律规定的条件下，有权占有适于居住的住宅和获得居住机会的权利。比如，买受人对于购买的住宅、承租人对于承租的住宅均享有这种权利；2.行使权，即居民在不妨害他人合法利益和社会公共利益的前提下，使用住宅、在住宅中进行居住等日常生活活动的权利。这是住宅权中的核心内容，因此，可以占有住宅但是没有居住权能的权利不能称为住宅权；3.保护权，即居民依据住宅权可以排除他人对自己住宅以及其中财产的非法干涉、防止自己被驱逐的权利。据此，当住宅以及其中的必要生活设施受到他人侵犯，或者居民对住宅的占有和居住受到他人干涉时，权利人可以依据自己拥有的强力对抗这种侵害，或者寻求国家公共权力的救济。住宅权中的保护权能具有重要的意义，它是居民排除非法干涉的基本手段，受到国际社会的普遍关注。住宅权中的财产权，可以用所有权、用益物权、租赁权等法律制度进行调整。
住宅权中的人身权利主要包括：1.居民生命权和健康权，即住宅的质量足以保障居民的生命和健康不受危害，居民的生命和健康不能因正常居住而受到威胁；2.居民自由权，即居民在住宅中享有人身自由权，有离开住宅进行迁徙的自由，也有在住宅中进行自由活动的权利；3.居民隐私权，即居民在住宅中的私生活不受他人侵扰。对于住宅权的人身权，可以采用人身权、侵权责任等法律制度进行调整。
四、我国住宅权社会保障制度的具体设计
根据我国目前居民住宅权社会保障制度的实际情况，可以将其分为对中低收入家庭实施的社会保障制度和以社会保障机制为基础的自力保障制度。
（一）社会保障制度
对居民提供住宅社会保障，主要由各级政府代表国家运用财政力量进行，其主要体现在给居民提供价格低廉的住宅、向居民发放一定金额的补贴等。当然，也不排除其他机构通过赠与、从政府获得优惠条件等方式来实施这种社会保障措施。但无论由何种主体提供住宅社会保障，其基本特点是在社会保障提供方和需求方之间建立一种福利化关系，提供方脱离了按照价值规律进行的住宅市场运作机制，不以此作为营利事业；需求方则无需按照住宅市场运作机制投入资金就能获得住宅，能够在支付最低的情况下获得基本的生活条件。
目前，我国的住宅社会保障主要有两种方式：其一，根据中国建设部于1999年颁布实施的《城镇廉租住房管理办法》的规定，由各级政府和单位通过自建住宅、改造公房、接受社会捐赠等途径安排房源，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住宅，该项措施一般被称为“廉租住房制度”。其二，根据中国建设部、财政部等部门于1994年联合颁布实施的《城镇经济适用住房建设管理办法》的规定，由相关部门向中低收人家庭的住房困难户，提供按照国家住宅建设为标准而建设的价金低于市场价的普通住宅，该项措施一般被称为“经济适用住房制度”。这两种住宅社会保障措施基本上脱离了商品住宅市场的影响，国家以及有关社会力量为这种保障提供了物质基础，这对于解决城镇中的住宅困难家庭的居住困境，起到了一定的改善作用。
但是，上述住宅社会保障制度也存在诸多问题，其突出表现为：其一，在实体制度方面，能够得到社会保障的居民范围比较狭窄。受我国现行“城乡分治”体制的制约，人口众多的农民没有被纳入住宅社会保障机制之中。而且，此种保障的基本单位是城镇居民家庭，个体居民的住宅权没有得以体现，这从数量上影响了中国居民住宅权的实现。其二，在程序制度方面，如何确保住宅社会保障制度的公开、公正和公平，还缺乏足够的依据。除此之外，管理机构、建设资金、价格标准、住宅标准等问题也均需制度化。
在解决上述问题时，我们认为，应坚持以下几个原则：
第一，广泛原则，即扩大住宅社会保障对象的范围，将其扩展到贫困无房、居住条件差的农民以及处于家庭之外的居民个人（比如离婚的妇女），尽可能使在同一档次的中低收入、最低收入和居住水平线上的中国居民都能获得住宅社会保障的机会。
第二，平等原则，即住宅社会保障的提供方和需求方处于平等的法律地位，前者虽然是这些住宅的管理者，但不能因此就将自己的意志施加于后者，也不能将住宅社会保障当作恩赐和施舍，双方的关系要通过合同来确定，合同内容应符合社会保障的目标，不能违背后者的意愿，不能损害其人格尊严等利益。这意味着，只要后者符合法律规定的条件，就有权要求获得住宅社会保障；在支付法律规定的对价后，就有权实际获得该保障利益。
第三，公开原则，即住宅社会保障需求方、住宅条件等要采用一定形式向社会公众公开和接受监督，这样，既可以防止出现不符合保障条件的人“搭便车”的机会主义现象，也可以防止住宅社会保障提供方的实施人员从中牟取非法利益，减少腐败和不公正行为发生的机率。在实践中，上海等城市在实施廉租住房制度时，采用登记公告的方法将适用对象公示于众，取得了明显的良好效果。
第四，顺位原则，即按照住宅社会保障需求方的申请和提供方通过审查接受该申请的时间先后，在众多的需求方之间建立取得住宅的先后顺序，时间在先者优先与提供方之间建立住宅社会保障关系，享受相关的住宅福利待遇，这样，就在需求方之间建立了公平合理的次序，达到最基本的形式公平。
第五，稳定原则，即在住宅社会保障合同约定的期限内，需求方的住宅条件、资金支出等不受商品住宅市场行情的影响，提供方不能擅自改变需求方的住宅条件或者提高资金支出幅度。
第六，动态原则，即住宅社会保障的提供方应遵循实事求是和及时原则，对需求方的经济条件进行动态追踪和调查，当后者的经济条件好转，不再符合享受保障的条件时，就要取消其这种资格。由于中国地域广阔，各地区的经济发展水平差别非常大，在界定需求方的经济条件时，不能采取“一刀切”的做法，而是应当实施不同地域差别对待的策略，由各地区根据自己的实际情况予以确定。
（二）自力保障制度
我国住宅政策和机制从整体上来看，是商品化和市场化的政策和机制，其中国家福利色彩日渐消亡。在我国进行城镇住宅制度改革之后，“住宅商品化、货币化”的政策成为城镇住宅市场机制建设的基本导向，住宅福利也从国家提供和控制的范围中退出，居民自己逐渐成为解决住宅问题的主体。当然，这不否定住宅社会保障制度对于解决中低收入家庭的居住问题发挥着重要作用。但是，应当看到，根据我国目前的住宅社会保障制度以及政策的要求，能够得到此类保障的对象有非常严格的条件限制，除了这些对象之外，在社会中还有一大部分人处于不能依靠自己的实力购买商品住宅但又不能享受社会保障的尴尬境地，如果不保障这些人的居住需求，就意味着我国居民住宅权保障的失败；如果完全依靠国家力量对这些人进行扶持，也是不现实的。为了解决这个两难问题，就要在住宅商品化和住宅社会保障之间走出一条中间道路，建立住宅合作社，即在住宅用地、金融支持、税收等方面得到国家支持、优惠的基础上，主要依靠居民自己力量和民间资本来组成住宅建设和管理团体，从而形成以国家保障为基础、居民自力保障为主体的住宅自力保障制度。
目前，我国住宅合作社的发展非常蓬勃，截至2000年底，各类住宅合作社达到 5000多个，20多个省市的150多万中低收入的职工家庭因此而安居乐业。与此情况不相称的是，住宅自力保障制度方面的主要法规——建设部联合其他部委于1992年发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》，存在许多问题，致使住宅合作社的性质、住宅的所有权、合作社成员的权利等基础问题未能在法律中得到明确的界定，影响了住宅合作社的进一步发展和居民住宅权的安全保障。
我们认为，在住宅合作社的制度建设方面，应该注意两个基本原则：
第一，自治原则，即住宅合作社成员有权按照自己的意志决定住宅合作社的成立、住宅建设和管理中的具体问题。这是住宅合作社制度建设的最基本原则，其意味着住宅合作社具有独立的法律地位，不依附于任何行政机关或者其他社会组织；在活动和管理中遵循成员民主原则，在处理制定章程、进行建设规划等有关重要事项时，应当尊重多数成员的意见。在我国颇有影响的武汉市常码头住宅合作社章程第2条就规定：“本社实行自愿参加，共同集资，合作建房，民主管理的原则”，并在其他条文规定了社员的退社自由等权利，这些经验值得借鉴和推广。
第二，公益原则，即住宅合作社的成立和活动宗旨是为了解决成员的居住困境、实现成员的住宅利益，而非以营利为目的。由于住宅自力保障制度的是以国家从政策上给予优惠为基础的，如果将住宅合作社建设成营利性团体，就会违背该制度的目的，也会造成国家利益的损失。根据这个原则，住宅合作社应当为其成员的共同利益和个体合理利益提供保障，例如维护住宅整体的安全、协助成员办理住宅所有权登记等。
五、我国住宅权民法保障制度的具体设计
纵观各国法律发展的历史，可以看出，民法是保护人民财产和人身安全的基本法，这一点是无庸置疑的。同样，民法对于住宅权同样具有保障功能，它具体体现为住宅权的内容需要民法界定、住宅权的实现需要民法保障，而我国的现实情况也要求我们必须强调和提倡民法对维护住宅权的意义。
（一）我国民事法律中住宅权制度的缺陷
1.欠缺住宅权的物权保护制度
我国民事法律对于住宅权中的人身权的保障，主要通过公民的生俞健康权和保护公民隐私的有关制度进行，而人身自由权则被宪法加以规定，其当然应在实践中被适用。对住宅权实施债权法保护的制度主要体现在我国合同法之中，其中，合同法第229条规定的“买卖不破租赁”规则、第230条规定的房屋承租人的优先购买权、234条规定的“承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋”等给承租人的住宅权提供了良好的制度保障；合同法第282条规定的房屋建筑商的严格责任，也有利于提高住宅的质量，保护居民的人身和财产安全。但是，受前苏联法学的影响，我国物权法制度非常落后，其中存在诸多的缺陷和不合理之处，由此导致保护住宅权的物权制度非常欠缺。从我国目前的情况来看，亟需从整体上重新塑造物权制度，通过完善的物权法规范来保障住宅权。
2.住宅权的调整机制不健全
从我国目前的规定来看，对住宅权的市场调整机制尚不完备，缺乏必要的制度控制措施。其中突出的问题是不动产物权变动规则比较混乱，没有全国统一的不动产物权登记程序规则和登记机关，通过不动产登记展现出来的不动产物权缺少公信力。这样，作为交易对象的住宅物权的真实性往往很难界定，导致住宅交易极度混乱和不公正，主要表现在当事人通过正常的买卖往往达不到取得住宅所有权的目的，这给住宅市场的发展设置了很大的制度障碍。不仅如此，民法制度内基本上不存在对弱者的保护机制，比如离婚的没有住宅的妻子如何得到扶助，就没有明确的法律依据。从总体上看，我国现有的民法规则欠缺市场调整机制，未能对亟需住宅的弱者提供适当的救济措施。
3.住宅权的地位比较低下，个体与整体利益的关系比较混乱
随着我国城镇住宅商品化的改革，我国大部分的住宅所有权都归于个人。但是，问题在于，我国实行土地公有制，土地所有权不能进行流通领域，住宅所有权只能设定在土地使用权之上，而土地使用权有存续期限的限制，这样，住宅所有权是否要受到土地使用权期限的限制，就成为一个法律问题。而我国民法一贯贯彻“国有财产神圣不可侵犯”的原则，与之相适应，有关行政管理部门认为，住宅所有权当然受到土地使用权期限的限制，在土地使用权期限届满时，如果权利人需要续期，则必须再次缴纳土地使用费，否则政府将收回土地。可见，住宅所有权要受到土地所有权人意志的限制，与土地所有权相比，住宅所有权的法律地位是低下的。而这种法律观念和规定的合理性到底何在，住宅所有权人的利益如何得到保护，是值得思考的。
同时，公寓化住宅已经成为我国城镇居民的主要居住载体，尽管公寓化住宅的建筑物具有整体性，但是单个住户往往要承担因全体住户或者部分住户的原因而造成的损失，比如经过底层住宅的下水管道堵塞，则由该住户进行整修，而与其他上层住户毫无关系，这显然不符合居住共同体利益共享、损失共担的整体利益原则。这说明，对于公寓化住宅，法律缺少整合居民个人利益和整体利益的方法。
（二）完善我国住宅权的物权法保障机制
由于我国民法对住宅权的人身权以及债权法保障机制比较完善，而现实中住宅权的问题主要出现在物权领域，因此，此处主要讨论如何完善我国物权法保障住宅权的机制。
1.理顺住宅所有权与房基地使用权之间的关系，建立住宅所有权与房基地使用权共同存续制度前文已言，我国住宅所有权要受到土地使用权期限的限制，这种做法将土地使用权当作住宅所有权存续的决定性因素，旨在维护土地使用权的期限性。这是一种非常不妥当的做法，因为：
第一，住宅所有权作为所有权的一种，应当具有所有权无期限性的一般特征，不能为土地使用权的期限而左右，否则，就无法维护住宅所有权人的正当利益，也不可能为住宅交易市场的发展提供良好的法律基础。
第二，更为重要的是，发达国家住宅的价格在家庭年收入的6倍之内，而这种购买是连同土地所有权在内的住宅所有权的购买，所购住宅永远归属于居民个人。按照我国目前普遍的城市地价和房价，商品房与工资收入的比例在12：1左右，有的地方还要高于这个比例。
两相对比，显然我国居民住宅权在内容充分性上要低于发达国家。在我国，住宅所有权人花费了更大的代价，却不能取得完整的住宅所有权，这不符合我国是发展中国家和社会主义国家、人民在政治上是国家的主人的特点，也使得我国人权在制度、法律和物质保障上大打折扣，与我国人权的真实性特征相悖。
因此，在住宅所有权和房基地使用权关系中，住宅所有权应当占据主导地位，其作为民法上的完全物权，不受房基地使用权期限的限制，当该期限届满时，应自动顺延，代表土地所有人的各级政府以及集体组织既不能无偿收回土地，也不能无偿收回住宅。
2.建立公寓化住宅所有权制度
由于我国城市地少人多矛盾非常突出，城市居民一般居住在多层公寓之中，这种公寓在法律上被称为公寓化住宅——即多数住户共同居住在一个建筑物中而每个住户对其特定支配空间享有专门权利的住宅。公寓化住宅是解决地少人多矛盾的主要方法，具有非常重要的现实意义。但是，我国有关公寓化住宅的法律制度却非常欠缺，致使许多常见而重要的问题不能得以解决。比如，住户对公寓化住宅应当按照什么标准享有权利和承担义务等等。同时，现实中实行的物权管理措施也不能保护住户的权利，这突出表现在本来为住户提供服务的物业管理者，成为名副其实的“管理者”，其权利过度膨胀，不能切实为住户提供必需的服务。要改善这种不良局面，必须在保证全体住户整体利益的前提下，既要使得每个住户有权享受相应的利益，实现住宅权的平等性；又要使得每个住户能按照自己的意志保障应得的利益，实现住宅权的充分性。
要实现上述目标，使住户个体权利和整体利益相协调，必须进行以下制度设计：
第一，根据建筑物的物理属性，确认公寓化住宅建筑物为物的整体。公寓化住宅的整个建筑物是全体住户权利的客体，全体住户对该建筑物整体、建筑物基地以及附属设施享有按份共有权，该份额按照住户占有的建筑物面积与建筑物整体面积的比例确定。每个住户只是对其占有的特定空间享有所有权，除了权利人不能对标的物进行事实上的处分之外，该所有权在法律上与一般的单一所有权没有差别，它又被称为特别所有权。该特别所有权是上述按份共有权的附属物或者必要组成部分，其意义在于强调单一住户的权利必须时刻符合建筑物整体的权利。只有这样，才能保证建筑物整体的完好，防止单一住户损害建筑物整体。
第二，在尊重每个住户意志的基础上，维护公寓化住宅所有权人的整体利益。由于公寓化住宅建筑物具有物的整体属性，受这种属性的限制，住户对同一建筑物形成了利益共同体，他们对建筑物整体行使维护、改良等权利时，必须作为一个具有共同利益目标的团体来行使，单个住户不能行使这些权利。由于住户是分散的自然人，为了方便和效率，应当建立一定机构来代表整体住户行使所有权，并承担相应的责任。这个机构必须能够真实体现全体住户的意志，维护全体住户的利益和建筑物整体的安全，实现住户对公寓化住宅建筑物的自治管理，因此，它只能是由全体住户选举产生，而不应是居民委员会等政府机构，也不应是物业管理者等服务机构。
3.设立居住权制度
居住权是指以居住为目的而使用他人房屋的权利，为罗马法之后的大陆民法所普遍继受。在传统民法中，居住权所涉及的当事人之间一般具有亲属或者朋友关系，相互之间具有特定身份，故而，居住权具有人身附属性，只能为特定人享有，不能随意转让。居住权是建立在赡养、抚养等感情和道德基础之上的、旨在满足居民居住需要的权利类型，与其他主要作为市场交易对象而存在的物权类型不同的是，居住权旨在解决权利人的居住问题，具有一定限度内的社会福利和保障作用。
居住权是个古老的制度，随着社会保障机制的健全，其作用日渐消退，适用范围日渐狭窄，有法国学者就认为这是一个孕育在乡土、田园社会的制度，难以适用于一个崭新的工业的金钱社会。而我国自始就没有这个制度，似乎从最初就符合这样的立法潮流。实际上，我国有设立居住权制度的迫切需要。具体而言，借鉴和改造传统民法中的居住权制度，有以下积极意义：
第一，居住权具有自力保障功能，能够保障妇女、老人等弱势群体的利益，能够弥补我国住宅权社会保障机制的欠缺，有利于社会稳定。
我国的妇女、老人属于传统的社会弱势群体，受自身生理特征、经济收入以及社会文化背景、制度供给等条件的限制，她＼他们在获得住宅等基本生活条件不能与男性、青壮年人处于实质平等的地位；尤其是那些失去或者将要失去配偶的妇女，在获得充足居住条件方面处于非常窘迫的位置。由于这些人在生活中是一个个个体，导致现有的以家庭这个集合体为基本单位的社会保障制度、自力保障制度不能使她＼他们摆脱窘境，为了解决这个问题，就必须另外设置针对这些特殊居民的个体保障制度。目前，我国主要依靠《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《婚姻法》等规定来对这些特殊居民的住宅权实施保障，但这些法律中没有明确有效的制度保障措施，导致妇女和老人的住宅权并不能得到切实的保护。比如，我国法院在处理离婚案件时，不得不用非常不理想的“法官造法”的途径保障女方的居住利益。
其实，居住权制度能够弥补社会保障制度的欠缺，符合上述特殊居民的住宅需求。居住权的保障功能主要体现在，赋予亟需住宅之人居住的权利，并使其具有物权的稳定性和对抗性，从而排除他人的干涉。显然，这种功能是一种市场外的功能，不受住宅所有权交易市场和租赁交易市场的影响，因此，它对于无房者的居住保障，比作为债权的住宅租赁权更为有力。只要居民通过法定程序享有居住权，在一般情况下，就得以终生使用和居住住宅，而不受经济能力、市场行情等因素的影响。从这一点讲，居住权具有一定的社会保障替代机能。这种功能的意义表现为：
其一，合理解决夫妻离婚时的住宅分配问题。在我国司法实践中，夫妻离婚时，如果一方有住宅，而另一方（一般为妇女）没有住宅，法院一般会判决后者有权居住前者的住宅。但是，这种判决的法律基础非常模糊，因为后者居住的权利具有什么样的性质、什么样的内容、应该怎样行使、应受何种限制等不得而知，这不仅模糊了当事人之间的权利义务界限，也容易产生新的矛盾，不利于法院判决的执行。实际上，这样的权利完全可以用居住权予以固定下来，西方发达国家也是如此操作的。
其二，为解决养老问题提供新思路。在我国，处于国家保障或者福利机制之外的人口占了一大部分，妥当解决这些人的养老问题，具有非常现实的意义。依据居住权，老年农民或者城镇无业老人可以通过出卖自己房屋的所有权获得一定的货币，而保留自己的居住机获得居所，从而在一定程度上缓解社会养老问题。
其三，稳定家庭关系，缓解因为住宅而导致的家庭矛盾。比如，房屋所有权人通过遗嘱为其后续配偶设定居住权，而房屋所有权由其与原配偶的婚生子女继承，通过这种同一房屋上的居住权与所有权分离的方法，就能解决该后续配偶的基本生活问题，也有利于家庭关系的和睦，这样，就比单纯由该配偶或者子女单独或者共同继承房屋，更能解决该配偶的养老问题。
第二，居住权的基本构造，符合我国公有住宅改造的局面，并能理顺由此引发的法律关系。
我国公有住宅的所有权人为国家或者相关的组织，而居住人是政府或者组织的成员，两者之间具有特定的身份或者隶属关系，当事人之间的这种关系决定了公有房屋改造肯定要充满福利化色彩，而不是一种完全的商品化机制，即只有具有该特定身份的人才能进入公有住宅交易机制之中，用远远低于市场价的价格购买住宅的 “产权”。在这种交易基础上产生的住宅权利也只能是“部分产权”或者是“使用权”，而非法律意义上的所有权，该权利的流通性也受到很大的限制。国务院 1991年6月发布的《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》第7项就规定：“职工拥有部分产权的住房，五年后允许出售，原产权单位有优先购买权……”。从一定意义上讲，这并没有改变原有的由居住人交付象征性的租金而在居住人和住宅所有权人之间建立的住宅关系构造，这两者均是以居住人具有特定身份并以福利机制为基础而产生的住宅关系。实际上，这种住宅权利的特点完全符合居住权的基本构造，即人员身份上的特定性、权利的不可转让性、功能上的福利性。
因此，在公有住宅改革方面，与其采用不合基本法理的“部分产权”或者“使用权住房”的改造思路，不如借鉴居住权制度，用居住权来稳定这种住宅关系。具体而言，即在不改变住宅所有权人的情况下，如果居住人与住宅所有权人之间的隶属关系不变，则居住人根据居住权对住宅进行实际居住，包括所有权人在内的任何人都不得侵害该权利；如果居住人与住宅所有权人之间的隶属关系发生变化，则由居住人所属的新单位购买该房屋，居住人所享有的居住权仍然适用于新单位；如果居住人与住宅所有权人脱离关系而又没有新的工作单位，或者居住权人死亡的，则采用市场机制来解决这个问题，即居住权人或者居住权人的继承人完全按照市场价格购买该房屋。
4.完善不动产物权变动公示制度
对于住宅权而言，不动产物权变动公示制度的以下几个方面必须得以完善：
第一，确立物权公示原则。所谓物权公示原则，是指物权的各种变动须以一种可以公开的能够表现这种物权变动的方式予以展示、并进而决定该物权变动效力的原则。由于当事人进行移转住宅所有权等物权变动行为，必须有一定的意思表示，而这种意思表示的后果，即物权的变动要发生排他的效力，就必须依一种公开的方式表现出来，使人们从这种表现方式上知道物上存在物权，从而知道该物权在排他，以此来消除交易中的风险。
就不动产物权而言，其基本公示方式是不动产登记，这是以国家行为和国家信誉为支持的物权公示手段，能在最大限度内确保所登记的物权与物权的真实情况相符，与其他任何民事主体对该物权的确认相比，不动产登记对于社会公众有最大的可信性，故不动产登记的法律后果为社会公众普遍信任和尊重。依据物权公示原则，住宅所有权的变动必须进行不动产登记，只要住宅出卖人是在不动产登记簿上显示的所有权人，买受人基于对这种登记状态的信赖，而向该出卖人购买该住宅，并办理了所有权移转登记，就应该依法取得所有权。即使出卖人并不是该住宅的真实所有权人，也不影响所有权移转的法律效力。比如登记机关错误将甲的住宅所有权登记为乙，而丙基于对该登记的信任，完全可以从乙处取得该登记住宅所有权。这样，就可以保护买受人的住宅取得权。反之，如果不采用上述原则，买受人就不能取得住宅所有权。居住权等其他住宅物权的变动，同样也要遵循物权公示原则。
第二，扩展不动产物权公示的形式。不动产物权变动的公示形式一般以登记作为典型，并以此来承担物权公示的效力。但是，现实中存在大量的虽然没有办理不动产登记手续，但当事人之间确实存在不动产物权变动意思的事例。笔者在调查中发现这样一起事例：简某在1994年与住宅所有权人马某签订房屋买卖合同，简某按照合同的约定向马某交付了房款，马某将房屋移转给简某占有，但由于房屋产权登记部门的原因而没有办理房屋所有权移转登记，马某遂将该房屋的所有权证书交付给简某，以表示履约的诚意，但之后不久，马某因病去世，而其继承人放弃继承，房屋产权登记机关以所有权变动必须由当事人双方共同申请为由，拒绝为简某办理所有权变动登记。如果严格遵循“不登记，不动产物权不变动”的物权公示原则，简某就不能取得该房屋的所有权。
但这显然违背一般法理和交易现实。因为，当事人通过交付所有权证书和移转住宅占有的行为，已经表明他们之间存在真实的移转所有权的意思表示，而法律保护交易公正的目的，就是基于该意思而承认和保护按照这一意思完成的物权变动。同时，当事人的上述行为在客观上具有一定的排他性，符合物权公示原则的意蕴。因此，房屋登记机关应当为简某办理登记。实际上，在现实生活中，不动产物权公示的形式还有：对住宅买卖合同的公证、向登记机关递交了资料完备的登记申请等。这些行为表明当事人之间确实存在着设定物权和移转物权的真正意思，而且进行了他们自己认可的、同时也是在客观上可以认定的物权移转行为，这一点与物权公示原则所要达到的目的是一致的。当然，如果当事人自己能够登记，就必须适用“不登记，不动产物权不变动”的规则。
第三，设立预告登记制度。所谓预告登记，是指为保全一项以将来发生不动产物权变动为目的的请求权而进行的不动产登记。预告登记与其他不动产登记不同的地方在于，其他不动产登记都是已经完成的不动产物权的登记，即完成权的登记；而预告登记的对象不是不动产物权，而是目的在于将来发生不动产物权变动的请求权；而且预告登记的本质特征是使得被登记的请求权具有物权的效力，纳入预告登记的请求权，对后来发生的与该项请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有排他的效力，以致于将来只能发生请求权所期待的法律结果。
预告登记的本质是限制现时登记的权利人处分其权利，保障请求权人实现其目的。预告登记的实践意义在于：权利人所期待的未来发生的物权变动对自己有极为重要的意义，非要发生这种变动不可；而法律也认可这种变动对权利人的意义，并以法律予以保障。比如，无住房者购买预售的住房，因涉及住宅权这种基本人权，故在法律上承认买受人获得指定房屋的权利有特殊保护的必要。但是，因为购房者在与预售者订立合同后，只享有合同法上的请求权，该项权利没有排他效力，所以购房者无法防止预售者将房屋以更高的价格出卖给他人的情形发生，他只能在这种情形发生时以对方违约要求损害赔偿，而无法获得指定的房屋。但是，购房者如果将他的这一请求权纳入预告登记，因预告登记具有物权的排他效力，故预售者一方任何违背预告登记内容的处分行为（移转房屋所有权、在房屋上设定抵押等）均为无效。这样，购房者将来肯定能够获得指定的房屋。由此可以看出，预告登记对解决预售住宅这样的敏感社会问题有着特殊的作用。由于在预售住房中常有撕毁合同的行为，而撕毁合同的一方常常是经济上的强者，相对人是急需住宅的弱者，故建立预告登记制度，符合法律关于保护弱者的价值取向。
孙宪忠 常鹏翱
